Mobilitás, képzés és a polgárok Európája
Az alábbi tanulmány1 azt vizsgálja, hogy az Európai Bizottság hogyan értelmezi oktatási és szakképzési politikájában a „polgárok Európája” fogalmat, mennyiben járult hozzá az elmúlt két évtized ahhoz a paradigmaváltáshoz, amely az oktatást és képzést az értékesíthető, eladható tudás megszerzésének szektorává, a polgárok európai mobilitásának elősegítő tényezőjévé alakítja.
Jóllehet az európai oktatási és szakképzési stratégiák a nyolcvanas évek közepétől indultak gyors fejlődésnek, számos, még a hetvenes években született kezdeményezésre épülnek. Sőt, mi több, habár lényeges hangsúlyváltások történtek, az alapfeltevések változatlanok maradtak. A hetvenes években tett lépések a munkaerő Unión belüli mobilitását kívánták elősegíteni. A bizottság meglátása szerint a munkavállalók szabad mozgása hozzájárul a gazdasági versenyképesség erősítéséhez, és csökkenti az egyes régiók és tagországok közötti egyenlőtlenséget. A határok szabad átjárhatósága egyben a dolgozóknak is kézzelfogható hasznot jelent, elősegítvén, hogy a közös piac az átlagpolgár számára is valósággá váljék.
Ez a kiinduló meglátás szolgált alapjául a nyolcvanas-kilencvenes évek közösségi oktatási akcióprogramjainak is. Ezek a programok a diákok és gyakornokok mobilitását olyan mechanizmusként használták fel, mely lehetővé teszi Európa jövőbeli szakmunkásainak és értelmiségének, hogy tapasztalatokat szerezzen külföldi tanulmányok és munkavállalás terén.
Az egységes munkaerőpiac létrehozása valójában már a hatvanas évek óta egyébként is alapvető célkitűzésként szerepelt. Jóllehet a Delors Bizottság által a nyolcvanas évek végén foganatosított energikus szabályozó intézkedések óta némiképp vesztett lendületéből, máig fontos törekvés maradt. A „nyitott európai szakképzési és szakképesítési térség” fogalma helyet kapott az 1994-ben beindított LEONARDO-program keretcéljai között. (OJ, 1994, december 29.) A munkaerőmozgás erősítése szerepelt az Unió 1995–97 között futó „Második szociális akcióprogram”-jának fő témái között. (CEC 1995a). 1996-ban Cresson oktatási főbiztos egyenesen azt fejtegette, hogy Európa betegségének, a kezelhetetlen munkanélküliségnek egyik oka – teljes ellentétben az egyesült államokbeli helyzettel – éppen a szétforgácsolt munkaerőpiac. (Cresson 1996b) Az 1996-os Bizottsági Zöld Könyv azokról az „abszurd” buktatókról beszélt, melyek a más tagországban dolgozni-tanulni kívánó szakmai gyakornokok és diákok útjában állnak, és egy sor intézkedést javasolt „egy valódi európai szakképzési terület” elősegítése céljából (CEC 1996d, p. 2), míg ugyanabban az évben az Európa Parlament elnöke kijelentette, hogy „e vonatkozásban az Uniónak még igen sok a tennivalója.” (Kops and Hänsch 1996, p. 3) Az európai munkaerőmozgás tehát több mint két évtizede változatlanul az Unió kiemelt célkitűzése.
Nem is volt ez újkeletű törekvés, hiszen a mozgásszabadság már a Közös Piac egyik alapító elve volt. A Római Szerződés megfogalmazásánál „négy szabadság” megteremtését tűzték ki: a tőke, az áruk, a szolgáltatások és a munkaerő szabad mozgását. Ez azután tudatos oktatási kérdéssé vált az egységes piac programjának megindításával, a nyolcvanas évek elején. Az Egységes Európai Akta szellemében a Római Szerződést úgy módosították, hogy az Unió egyértelműen jogosult olyan határozatok meghozatalára, melyek a tagállamoktól megkövetelik egymás szakképesítéseinek elismerését. Ez a változtatás egyben véget vetett azon törekvéseknek, melyek rá akarták kényszeríteni a tagállamokat, hogy nemzeti szakképzési rendszerük megváltoztatása árán hangolják össze azokat. (McMahon 1995)
Miként más stratégiai területeken, az eredmény itt is az Unió jogosítványainak lassú és egyenlőtlen kiterjesztése. A „lopakodó kompetencia” ezen folyamatát erősíti másrészt a mozgásszabadság jogának az Európai Bíróság általi interpretációja, mely mindig is a törvények és az azt követő törvénykezés által garantált egyéni jogok széles olvasatának talaján állott. Ameddig megkérdőjelezhetetlen tétel marad, hogy a munkaerő szabad áramlása fontos tényező Európa versenyképességének megteremtésében, mindaddig a mobilitáshoz való jog ugyancsak érinthetetlen hitvallása lesz a „polgárok” avagy a „nép Európájának”, hiszen éppen ez az Unió egyik legérzékelhetőbb hozadéka a lakosság számára, és így a gazdasági előnyökön túl szimbolikus jelentőségű is. (CEC 1995, p. 27).
E kérdés jelentőségét még inkább kidomborították az Európai Bizottság 1989 májusában közzétett javaslatai A munkavállalók szociális jogainak alapchartája (avagy ismertebb nevén a Szociális charta) kidolgozására; a szabad mozgáshoz való jogot elsőként említik az Unió dolgozóinak tizenkét alapvető joga között. E területen a kompetencia a törvényhozáson keresztül, az Európai Bíróságnak köszönhetően erősödött, ahogy az Unió élt az Egységes Európai Akta biztosította hatáskörökkel. A harmonizációt (egységes európai szakképzési rendszer megalkotását) elvetették mint a tagállamok jogainak csorbítását. Történtek egyéb, korlátozott erőfeszítések, mint például szabályozások bizonyos, nevesített foglalkozások vonatkozásában, továbbá együttműködési javaslatok az egyes tagállamok között; az eredmények azonban, ha nem is teljesen elhanyagolhatók, de mindenképpen túl szerények voltak ahhoz, hogy kiválthassanak egy nagyobb lélegzetű, az egységes piachoz szabott programot.
A szakképesítések rendszerének összevetése
A munkaerő áramlásának ösztönzése a hatvanas évek vége óta meghatározó jelentőségű az EU számára. Kezdetben az Európai Bizottság főként azt tekintette feladatának, hogy a munkaadókat és a tagállamokat rábírja egymás szakképesítéseinek elismerésére. A nyolcvanas évek közepére nyilvánvalóvá vált, hogy a puszta ösztönzés nem képes serkenteni a munkaerőpiac mobilitását, különösen nem a magasan képzett munkavállalók vonatkozásában, és ez a felismerés aztán hatással volt a COMETT, az ERASMUS és az EU egyéb oktatási és képzési akcióprogramjainak fejlődésére. Mert igaz ugyan, hogy az egyes országok szakképzési rendszere hasonló rendeltetésű, ám az egyes nemzeti szakoktatási és -képzési rendszerek mégis jóval inkább különböznek egymástól, mint az alap- és középfokú oktatás esetében (Wolf 1995). Így azután az EU számos, a munkaerő-áramlást serkentő törekvése hiába nélkülöz bármiféle mélyebb oktatási dimenziót, a szakképesítések problémája sok-sok kérdést vetett fel az oktatást érintő uniós jogokat illetőleg, és azt eredményezte, hogy a bizottság közvetlenebbül szembesült egyéb oktatási ügyekkel.
A Közös Piac fennállásának első évtizedében viszonylag keveset tettek a munkaerő-mobilitás megteremtéséért. Ami egyáltalán történt, az az Európai Bíróság egy-egy korlátozott akciója volt. Miután megvalósult a közös agrárpolitika, és jelentős lépések történtek a vámtarifák csökkentése irányában, az Európai Bizottság figyelme olyan területekre irányult mint a regionális politika vagy a monetáris unió. A foglalkoztatás-politika fejlesztését kezdetben olyan kiegészítő területnek tekintették, amely támaszul szolgálhat a nagyobb horderejű, az európai közös piac kiépítését szolgáló intézkedéseknek. 1968-ban a bizottság elfogadott egy Szabályozást (EEC 1612/68) az Unión belüli mobilitás szabadságáról, felszólítva a tagállamokat, hogy számolják fel a munkaerő mozgásának útjában álló legszembetűnőbb jogi akadályokat. 1971-ben a bizottság röviden egy lényegi közvetett akadályra irányította figyelmét: újabb rendelkezésével arra utasította a tagállamokat, hogy terjesszék ki egyenlő mértékben a társadalombiztosítást a más tagállamból érkezett migráns (foglakozásuk következtében gyakran utazni kényszerülő) dolgozók számára. Majd 1976-ban újabb lépéssel könnyítette a munkaerő mozgását, amikor akcióprogramot indított e migráns dolgozók és családjuk számára, felszámolni kívánván a még fennálló diszkriminatív rendelkezéseket. Ekkorra azonban a mindenfelé növekvő munkanélküliség olyan drámai mértékben lefékezte a migrációs folyamatokat, hogy az egész kérdés elvesztette prioritását. Sőt éppen ellenkezőleg: bármiféle merészebb lépés a munkaerő-áramlás érdekében azt a látszatot kelthette volna, hogy a bizottság veszélyezteti a brit, a német vagy éppen a francia dolgozók munkahelyét. E kérdés csak akkor került ismét előtérbe, amikor az egységes piac terve részleges gazdasági fellendüléssel párosult.
Ahogy előrehaladt az egységes európai piac megteremtésének folyamata, a szabad munkaerőáramlás ismét helyet kapott az Európai Bizottság munkaprogramjában. Ismét sokdimenziós programról beszélhettünk, mely a nyolcvanas évek végétől már a családpolitikára is kiterjedt, mégpedig a migráns dolgozókat érintő családegyesítések komplex kérdésköre által keltett aggályoknak köszönhetően. (Tierlinck 1994) Ám e szakasz során különösen előtérbe kerültek az oktatás és képzés problémái. A bizottság, annak tudatában, hogy a tagállamok közötti migrációs mutatók meglehetősen alacsonyak voltak, különösen a hetvenes évek végének recessziója után, egy felmérést végeztetett, mely azt mutatta ki, hogy mindez elsődlegesen a munkaadók és az egyes tagállamok körében uralkodó, a külföldi munkavállalók iskolai végzettségét vagy szaktudását igazoló bizonyítványokkal szembeni bizalmatlanság következménye. E szakaszban a bizottság erőfeszítései tehát az iskolai végzettségek és szakképesítések összemérhetőségre irányultak.
A bizottság kezdetben némiképp szétaprózva közelítette meg a problémát. A hetvenes évek stratégiája két vágányon haladt: egyrészt olyan kutatásokat finanszírozott, melyek a tagországok nemzeti szakképzési rendszerének felmérésével kirajzolhatták az egyes országokban a szakképesítéshez kötött különböző területek és szintek összehasonlító térképet. Ezen túlmenően kiadott egy sor rendelkezést olyan speciális foglalkozások vonatkozásában, melyek esetében sajátos problémák álltak fenn.
Az egyes nemzeti szakképzési rendszerek összevetéséről hozott döntés középtávú intézkedés volt. Harmonizációjukat mindjárt az elején elvetették, illetve erősen kétséges, egyáltalán komoly törekvés volt-e valaha. Ugyanakkor az összehasonlító vizsgálatok hosszabb időt vennének igénybe, amennyiben azt akarjuk, hogy kellően átfogók és mélyrehatók, tehát hitelt érdemlők legyenek. Az Európai Tanács egy 1985. júliusi döntése értelmében a CEDEFOP, azaz a Centre Européenne pour la Développement de la Formation Professionelle (Szakképzésfejlesztés Európai Központja) kapott megbízást a szakképesítések összehasonlítására. (OJ, 1985. július 31.)
Ezt a szervezetet 1975-ben hozták létre azzal a céllal, hogy információt és tanácsokat adjon európai képzési ügyekben. Irányításában helyet kaptak az Európai Bizottság, a tagállamok és a szociális partnerek (a szakszervezetek és a munkaadók) képviselői, és az összehasonlító feladat megközelítése is a szociális partnerség iránti elkötelezettségéről tanúskodott. Kis szervezetről lévén szó (1984-ben 42 alkalmazottal) a CEDEFOP csupán kis mértékben képes közvetlen és központi tevénységre; szerepe főként a kutatási szerződések összehangolására valamint az eredmények dokumentálásának és az információcserének a megkönnyítésére korlátozódott. Még 1995-ben is, mikor a szervezet Berlinből Thesszalonikibe került (egy átfogóbb átrendezés keretében, mikor is az Európai Tanács hozzájárult, hogy új központi bankja Frankfurtban működjék), csupán 76 állandó munkatárssal rendelkezett. (CEC 1996e)
A CEDEFOP még 1984-ben is azt írta helyzetjelentésében, hogy addig csupán hat tagállamban tudott az illetékes szervezetekkel szerződést kötni, ami korlátozta mind bibliográfiai, mind publikációs tevékenységét. (CEDEFOP 1984) Valójában a szervezet hatóköre és súlya csupán lassan gyarapodott, az összehasonlító megbízatás is kevéssé növelte hírnevét, mely csak lassan, a vezetőség körében a kilencvenes évek közepén végbement változásokat követően erősödött meg. A szervezet mindazonáltal továbbra is irányított olyan kutatásokat mint „A munkatapasztalatok minősítésének és igazolásának átláthatósága”, továbbá kutatási hálózatokat hozott létre (beépítve az egyik kutatót, aki a foglalkoztatási és képesítési trendek előrejelzésével foglalkozik), végül működési területét kiterjesztve támogatta a közép- és kelet-európai képzési és szakképzési rendszerek tanulmányozását is. E téren a szervezet inkább afféle információs brókerként, klíringintézetként működött, mintsem aktív stratégiai fejlesztőként.
A CEDEFOP a programot egy sor specializált munkacsoport felállításával kezdte, melyekben egyként helyet kaptak a vezető munkaadói testületek és szakszervezetek képviselői, továbbá ipari szakértők. A feltérképezési folyamatról mindegyik munkacsoport a maga foglalkozási területén rendelkezett áttekintéssel, amelyet az egyes foglalkozások által felölelt feladatok kimerítő elemzésével szereztek, és annak vizsgálatával, hogy e feladatok hogyan tükröződnek az egyes tagországok szakképzési rendszerében. Annak ellenére, hogy a munka során támaszkodhattak a CEDEFOP korábbi tevékenységére, óriási nehézségekkel találták szemben magukat. A kiskereskedelmi munkacsoport egyik szakszervezeti képviselője a következőképpen nyilatkozott:
„Minden tagállamnak saját külön rendszere van, sőt itt-ott nincs is rendszer, minden vizsgált szakképesítés mást-mást takart, s ha már az ember úgy gondolta, átlátja, mi is egy adott személy foglalkozása, mindig jött egy másik személy más definícióval.” (Interjú, 1994. április)
Nem meglepő tehát, hogy a kutatási folyamat hosszú időt vett igénybe. Az eredmény: terjengős összehasonlító táblázatok roppant halmaza, melyet akkurátusan közzétettek az Official Journal hasábjain (egy munkaadó aligha ezt veszi kézbe elsőként). A táblázatok mellett részletes kalauzt is talált az olvasó a földműveléstől a gépkocsi-javításon át az építőiparig egy sor foglalkozás szakképesítési típusairól és szintjeiről.
Már a listák puszta skálája rémisztőleg hatott. Mégis az a közkeletű vélemény alakult ki, hogy a szektorkutatások nem voltak elég széles körűek ahhoz, hogy alapul szolgálhassanak az egyes tagországok szakképzési rendszerének összevetéséhez. A CEDEFOP meglehetős naivitással számított arra, hogy „a CEDEFOP összehasonlító kutatási eredményeinek az EK Bizottsága általi közzététele az Official Journalban nyilvánvalóan fel fogja kelteni az érintett munkavállalók figyelmét, valamint azokét, akik a kérdéssel a Közösség szintjén, 1992 kilátásait illetően foglalkoznak”. (CEDEFOP 1987, p. 26) Függetlenül attól, hány „érintett munkavállaló” böngészte végig az Official Journal oldalait, a CEDEFOP már egyéb nehézségekkel találta magát szemben. Mindenekelőtt, az összemérési vizsgálatok megkerülték a minőség kérdését. A kiskereskedelmi szektor egyik képviselője szerint
„az esélye sem volt meg annak, hogy mi nyilvánosan kimondhassuk, ez meg ez a fajta bizonyítvány nyerő, a másik meg szemét, gondoljunk és mondjunk bármit is zárt ajtók mögött.” (Interjú, 1994. szeptember)
A bizottság végül is az összehasonlító vizsgálatok megkerülése mellett döntött. 1992-ig a CEDEFOP tevékenységének eredményeképpen elkészült 209 foglalkozás összehasonlító leírása, melyek a lehetséges 19 foglalkozási szektor közül 16-ból kerültek ki, mint pl. a szálloda- és vendéglátóipar, gépjármű-karbantartás, építőipar, fafeldolgozás, villamosmérnök, földművelés, erdészet, kertészet, halászat, textil- és ruhaipar. (CEDEFOP 1994) Miután egy ilyen lista megjelent az Official Journal hasábjain, leginkább a tagállamokra hagyták, milyen módon veszik hasznát az információnak. Ami a színvonalat illeti, a CEDEFOP álláspontja az volt, hogy a tagállamoknak el kell fogadniuk az adott szintre és tartalomra adott öndefiníciót, melyet az adott ország munkaügyi minisztériuma ellenőrzött. A rendkívül szerteágazó feladat következtében a kutatás kínos lassúsággal haladt előre. Egy 1993-as értékelés leszögezte, hogy a kutatók és más specialisták ugyan profitáltak belőle, „ám a dolgozók és a munkáltatók számára [...] jóformán semmiféle közvetlen haszonnal nem jár”. Az Európai Foglalkoztatási Hivatal pályaválasztási tanácsadóinak közel fele nem is tudott az összehasonlító vizsgálatokról. (CEDEFOP 1994, pp. 22-25) A CEDEFOP felmérése mindezek ellenére szolgált hasznos felfedezésekkel; ennél lényegesebb azonban, hogy az akadozó előrehaladás segített meggyőzni az Európai Bizottságot arról, hogy sokkal radikálisabb megközelítésre – habár éppen nem az eltérő nemzeti rendszerek harmonizálására – van szükség.
A kölcsönös elismerés elve
Az Európai Bizottság az egységes munkaerőpiac megteremtéséért kifejtett erőfeszítései során inkább a törvényi szabályozásban, mintsem a meggyőzésben látta a siker zálogát. Ezért háttérbe szorult az a törekvés, mely a nemzeti rendszerekről kívánt információkat nyújtani, s helyette a szakképesítések kölcsönös elismerését szorgalmazták. Az 1989-es Szociális charta az általános „A mozgás szabadsága” fejezeten belül kimondta, hogy „az Európai Közösség minden dolgozója szabadon mozoghat a Közösség egész területén, csupán a közrend, a közbiztonság és a közegészségügy kikényszerítette megszorításoknak alávetve.” A dokumentum külön is leszögezi, hogy „a mozgásszabadsághoz való jog maga után vonja azon akadályok megszüntetését, melyek a diplomák vagy azokkal egyenértékű munkavállalói szakképesítések el nem ismeréséből származnak.” (CEC 1989, p.7) A Charta aláírásának idejére azonban a törvényhozás már rögzítette is ez a jogot.
A hetvenes években számos próbálkozás történt már arra, hogy biztosítsák az egyes tagállamok szakképesítéseinek egymás és a munkaadók általi elismerését. Maga az Európai Bizottság egy sor különleges rendelkezést bocsátott ki, melyek bizonyos nevesített szakmákat érintettek, követve ezáltal egy 1974-es európai tanácsi döntés irányvonalát, mely a képzési követelmények részletes lefektetése helyett a rugalmasságra és együttműködésre helyezte a hangsúlyt. Mindennek következtében a fenti rendelkezések olyan foglalkozásokat fednek le mint betegápolás, szülészet, állatgyógyászat, fogászat, gyógyszerészet és építészet. Mindegyik esetben egy, a tagállamok szakértőiből álló tanácsadó testületet állítottak fel. Egyelőre legalábbis úgy tűnik, hogy a bizottság és a tanács a képzési tanmenet bizonyos fokú harmonizációját kívánja elérni, amit az Elsőfokú Bíróság egyik bírája a közelmúltban „a nemzeti oktatáspolitika függetlensége elleni súlyos támadásként” említett. (Lenaerts 1994, pp. 16–17) A Tanács soha nem fogadott el egy, a mérnöki diplomák tárgyában javasolt rendelkezést; 1980 után egyáltalán csupán egyetlen különleges rendelkezést fogadtak el, 1985-ben, a gyógyszerész oklevelek ügyében. A szakmai szervezetek mély aggodalommal szemlélték a harmonizáció folyamatát, majd élénk, bár gyengén összehangolt lobbyzásba kezdtek, mely végül is sikerre vezetett. (Neale 1994)
Habár a különleges rendelkezések eredményeztek bizonyos elismertetési intézkedéseket, a nehézségek érezhetők maradtak. Először is, a folyamat elég lassan haladt. Ahogy erősödött az egységes piac megteremtésének folyamata, nyilvánvalóvá vált, hogy nem lehet megfelelő ütemben kiadni különleges rendelkezéseket. Másrészt definíciós problémák merültek fel: egy ápolónőnek vagy egy újságírónak egész más kötelezettségei lehetnek az egyes tagállamokban, a látszólag hasonló terminológia tehát elkendőzné a lényegi gyakorlati különbségeket (minden transznacionális partnerkapcsolat lehetséges alapproblémája). A CEDEFOP összehasonlító eredményei itt segíthettek volna, ám azokat sokan nem tudták kivárni. Harmadszor: az egyre szaporodó különleges rendelkezések, gyakran módosításokkal vagy kiegészítő szabályozással ellátva, azzal fenyegettek, hogy a jogi helyzet barokkosan zsúfolttá válik. Negyedszer: a nemzeti szakmai szervezetek egy része kihasználta a jogi kiskapukat, hogy megakadályozhassa a más tagállamokból érkezők szakképesítésének elfogadását. A nyolcvanas évek elején egy sor vita került az Európai Bíróság elé a legkülönbözőbb foglalkozásokat felvonultatva: ügyvédek, ápolók, orvosok, fogorvosok, újságírók, utazási ügynökök, edzők, építészek, mérnökök; e szakmák egy részére vonatkozott rendelkezés, más részére nem. (McMahon 1995; Meehan 1993) Mivel a Bíróság döntései afelé hajlottak, hogy tisztázzák és támogassák a Római Szerződés országaiban élők jogát a szabad mozgáshoz, nemzetiségtől függetlenül, az esetjog azt jelentette, hogy a különleges rendelkezések hiánya nem feltétlenül gátolja a szabad mozgást, csupán előrevetítette a jogaikban sértett egyének törvényes panasztételét. Végül is, mint már említettük, a Miniszterek Tanácsa nem hajlott már arra, hogy támogassa a képzési tantervek harmonizációjára irányuló javaslatokat.
1984. júniusi ülésén az Európai Tanács leszögezte, hogy az egyetemi diplomák egyenértékűsége segíteni fogja az egységes piac programját. 1988-ban a Tanács két általános rendelkezést fogadott el az Európai Közösség szakképesítései ügyében. Az első általános rendelkezés, melyet 1988 decemberében fogadtak el, és 1991 januárjában lépett hatályba minden felsőoktatási diplomára (az általánosan használt angol kifejezés szerint: degree) vonatkozott, melyet úgy definiált mint bármely olyan szakképesítést, melyet legalább hároméves vagy annak megfelelő levelező, bármiféle középfok utáni oktatást és képzést nyújtó „feljogosított” hatóság (főként egyetem) bocsát ki, s amely bizonyítja, hogy tulajdonosa képes az adott szakma előírásainak megfelelni az adott tagállamban. Három évnél rövidebb képzési idő esetén a célország elutasíthatja a diploma elismerését, hacsak nem bizonyított, hogy az illető személy gyakorolta már hivatását; ezen esetekre négy évben szabták meg a megkövetelhető gyakorlat felső határát.
Az első általános rendelkezés gyakorlatilag minden tagállamot arra kötelezett, hogy az egyik tagállamban kibocsátott egyetemi diplomát el kell ismerni az összes tagállamban. Habár a Rendelkezés lehetővé teszi a célország számára, hogy alkalmassági tesztnek vesse alá az érkező szakembert, mielőtt engedélyené számára hivatása gyakorlását, a bíróságok állandóan azt követelik, hogy csak a szakmai követelmények által indokolt tesztekről lehet szó. Bizonyos szakmákban mint a könyvvitel vagy a jog egyes tagállamok hároméves továbbképző tanfolyamhoz ragaszkodnak (mint ahogy néhol akkor is el kell ezt végezni, ha az adott személy az ország egy másik régiójában vállal munkát: így a brit jogászoknak is továbbképzésen kell részt venniük, ha Észak-Írországban kívánnak praktizálni és fordítva). A más tagállambeli polgárok emellett kötelesek megfelelni a célországban érvényben levő szakmai szabályozásnak, bár az Európai Bíróság ragaszkodik ahhoz – például a franciaországi állatorvosok esetében –, hogy e rendelkezések összhangban legyenek az Uniónak a szabad mozgást biztosító törvénykezésével. (McMahon 1995)
A második általános rendelkezés a diplomáknál alacsonyabb szintű szakképesítésekkel foglalkozott. Ez a szakképzés kölcsönös elismeréséről kiadott szabályozás, melyet 1988-ban fogadtak el, és 1991 júniusában vált hatályossá, a középfok utáni szinten vagy középfokon elvégzett két-három éves képzésben szerzett szakképzettséggel foglalkozik. Ezen túlmenően felölel egy sor olyan – meglehetősen ködösen megnevezett – egyéb képzési programot, melyet nem tárgyal sem az első általános rendelkezés, sem más speciális szabályozások. Megfogalmazása szerint a tagállamok kötelesek elfogadni a más tagországokban kibocsátott bizonyítványokat és diplomákat. Mindazonáltal lényegi problémák adódnak: a rendelkezés a szakipari szakképesítéseket illetőleg hallgatásba burkolózik, az Európai Bizottság az egész komplex kérdéskört megkerülte, holott az talán nagyobb jelentőségű Európa munkaerőpiaca számára, mint bármelyik 1988-ban kibocsátott általános rendelkezés. A CEDEFOP listáinak érdeme, hogy feltérképezték a terepet, ahogy akkor kinézett; azóta viszont számos szakma megváltozott, némelyikük alapvetően, s nap mint nap alakulnak ki újak. Mint már említettük, a nemzeti kormányoknak, illetve a szakmai szervezeteknek jogukban áll alkalmassági tesztnek, illetve továbbképzésnek alávetni a jelöltet, amennyiben egy másik tagállamban szerezte végzettségét. Az Európai Bizottság a fogyasztók és a munkáltatók érdekeit védi az effajta rendelkezésekkel, hiszen bizonyítékot kíván arról, hogy az érkező az új környezetben is képes szakmája megfelelő gyakorlására.
Időről időre mindkét általános rendelkezést ellenkezés fogadta, leginkább a szakmai szervezetek, néha pedig a tagállamok részéről. Az Európai Bíróság általában arra az álláspontra helyezkedik, hogy amennyiben vitára kerül sor egy bizonyos állás betöltésénél egy másik tagországban, a bizonyítási kényszer azt az államot terheli, amely ragaszkodik az átképzéshez. A Bíróság kiáll például a Nagy-Britanniában vagy Németországban végzett ingatlanügynökök azon joga mellett, hogy a hosszadalmas átképzés nélkül gyakorolhassák hivatásukat Spanyolországban. Ahol a Bíróság elismerte egy tagállam azon jogát, hogy igazolást követeljen az állam hivatalos nyelvének ismeretéről, az eljárás akkor sem vezethet (a) aránytévesztéshez és (b) diszkriminációhoz. (McMahon 1990) Az Európai Bíróság a hivatalos nemzeti nyelvek meghatározásánál azokat is idesorolja (pl. az ír, a velszi vagy a katalán), amelyek egyébként a Közösségnek nem hivatalos munkanyelvei. Más szóval, a Bíróság meglátása szerint a munkaerő-áramlásnak van kulturális dimenziója; a szabad munkavállalás joga nem akadályozhatja az adott tagállamot kulturális identitásának védelmében. (McMahon 1990)
A különböző problémák ellenére is az Európai Bizottság egy sor lépést tett annak biztosítására, hogy Közösség-szerte elismerjék a különböző szakképesítéseket. A kilencvenes évek végére a bizottság törvényileg írta elő az összes felsőfokú diploma és a fontosabb szakmai bizonyítványok vagy diplomák kölcsönös elismerését. Maga a törvénykezés a hitelesség és a kölcsönös bizalom azon mértékén alapul, amely mindig is fennáll a tagországok között felsőoktatási és szakképzési rendszerük vonatkozásában. Ezen túl egyéb intézkedésekkel is erősítik a folyamatot: a kilencvenes évek közepén például egy 250 fős tanácsadó testületet neveztek ki, hogy segítsen az Európai Foglalkoztatási Szolgálatnak (EURES) válaszolni a munkaadók és a dolgozók megkereséseire az Unióbeli üres állásokat és álláskeresőket illetően. Az Unió a nyolcvanas évek közepe óta sokat tett a mobilitás útjában álló, mesterségesnek érzett akadályok lebontásáért. Valójában ez az a területe az oktatási és képzési politikának, ahol élt a rendelkezésére álló döntéshozó hatalom teljes körével; akcióprogramok és kutatások mellett e téren a tagországok számára jogilag kötelező érvényű szabályozások és rendelkezések is születtek. De megérte-e szakadatlanul energiát fektetni a stratégiai fejlesztésbe? Mik a gyakorlati eredmények?
Jelen pillanatban a kölcsönös elismerést előíró rendelkezések hatása erősen kétséges. Az Európai Bizottság által publikált adatok szerint 1991 és 1994 között Unió-szerte mintegy 11000 ember kérelmezte sikerrel diplomájának elismertetését egy másik tagállamban – a bizottság sajtóirodája akkor ezt az 1989-es rendelkezést nagy győzelmeként ünnepelte. Ám ezek közül mintegy 6000 fő – jóval több tehát, mint a kérvényezők fele – az Egyesült Királyságba ment. (Frontier-free Europe, 4, 1999) Ez eddig nagyon különös. Ám, ami valójában történt, egyáltalán nem az: a legnagyobb létszámú csoportot, amely a rendelkezés hatálya alatt az Egyesült Királyságban vállalt munkát, 1674 írországi diplomás alkotja, kiknek négyötöde tanító. (Irish Times, 1999. február 22.)
A mobilitás az európai polgárok és az európai munkaerőpiac
Egészében úgy tűnik, hogy meglepően csekély mértékű az emberi erőforrások határokat átszelő áramlása az Unión belül. Az USÁ-val összevetve például, az európaiak láthatólag sokkal inkább vonakodnak elhagyni hazájukat, hogy máshol keressenek munkát. Ezenfelül, a vándorlók elsöprő többsége nem a szakmunkások, magas szakmai képzettségűek vagy a menedzser-végzettségűek közül, hanem a szakképzetlenek közül kerül ki. Röviden tehát: a kiterjedt munkaerő-mobilitás céljai nem teljesültek. Éppen ellenkezőleg: oly mértékben csökken a szakképzetlen munkaerő iránti kereslet, hogy az Unión belüli belső vándorlás, amely a hetvenes évek óta amúgy sem emelkedett, immár csökken. E kijelentés meglepőnek tűnhet, ám az egységes piacon belüli mozgás különböző mutatóin alapul.
Először is, a migráns dolgozók száma a legtöbb tagországban a hetvenes évek közepe óta csökken.
Egyszerű oka van ennek: a hetvenes évek eleje óta növekvő munkanélküliség a szakképzetlen munkaerő lehetőségeinek leszűkülésével járt. Ugyanakkor a Spanyolországban, Olaszországban és később Írországban végbement gazdasági fejlődés csökkentette a gazdagabb és szegényebb nemzetek közötti jövedelem-különbségeket, kisebb tehát a késztetés a vándorlásra; az anyagi gyarapodás egyben a családok méretének csökkenéséhez vezetett, tehát csökkent a fiatal migránsok kínálata. Mindennek egyenes következményeként például Németországban a más tagállamokból érkezett, társadalombiztosítási hozzájárulást fizető alkalmazottak száma – így mérhető legegyszerűbben a migráció szintje – 1977 és 1989 között 730,000-ről 497,000 főre apadt; Franciaországban számuk több mint egymillióról 569,000 főre esett vissza. (Werner 1999)
Másrészt, akik mozognak, láthatólag a hagyományos munkaerő-kibocsátó régiókból érkeznek. Úgy tűnik, messze a legmobilabbak az írek, akiket a portugálok követnek (a Strukturális Alapok mindkét nemzetet Első Célrégióként határozza meg). Az Unió összes ír polgárainak több, mint 13 százaléka az Ír Köztársaságon kívül élt, ugyanez mondható el a portugálok 8 százalékáról. Nem sokkal maradnak el a görögök és a luxemburgiak sem, míg a többi nemzet szinte teljes egészében hazájában él. Ezenkívül az unióbeli migránsok többsége ígéretesebb állások reményében jól kitaposott utakon, hagyományos célpontok felé törekszik. Ha vesszük tehát az 1992-ben hazáján kívül élő 536 ezer ír polgárt, kiderül számunkra, hogy majdnem 95 százalékuk az Egyesült Királyságban él – s így volt ez már a hetvenes évek elején is (sőt, tkp. a Nagy Éhség évei óta). Ez természetesen nem akadályozza az ír foglalkoztatásügyi minisztert abban, hogy az Uniós értekezleteken kijelentse: az írek az Unió legmobilabb dolgozói (ld. pl. Irish Times, 1999. november 23). A portugálok hasonlóképpen Franciaországban csoportosulnak (az Unió területére emigráltak 78 százaléka), míg a más tagállamban élő 80,000 dán 35 százaléka Svédországban élt – amely egyébként csak 1995-től lett az Unió tagja. (Eurostat 1995). Mindez azt sugallja, hogy az Unió hatása a munkaerőmozgásra igen korlátozott, s hogy emellett – Luxemburgot leszámítva – a szegényebb országok bocsátják ki a migránsok többségét.
Az egységes piac mindezidáig tehát nem keltett a határokat átlépő nagymértékű munkaerő-áramlást. A gazdagabb nemzetek körében tapasztalható magas munkanélküliség erőteljesen visszafogta a gyakorlatlan vagy szakképzetlen népesség hagyományosan magas mobilitását. A tapasztalt és szakképzett munkaerő általában kevésbé mozgékony, mint a szakképzetlen, mivel otthon kíván magának viszonylag kényelmes pozíciót teremteni, és az elvándorlás előnyei nem ellensúlyozzák a kockázatot, továbbá, mert az otthoni megbecsülést főként éppen annak köszönheti, hogy képes megfelelni a helyi feltételeknek és kötöttségeknek. Egy, a brit tuladonú multinacionális cégek személyzeti menedzserei körében végzett felmérés azt mutatta ki, hogy az európai stílust választó cégek az adott országban nem annyira brit kivándoroltakat, mint inkább helyben toborzott menedzsereket alkalmaznak. (Walsh 1996) Az anyaországból érkezett középvezetők a céget illető ismereteiknek köszönhetően kaphatnak átmeneti megbízatásokat, speciális időszakokra, ám ritkán látnak el huzamosan általános teendőket. (Boyle et al. 1996) Mindezek után az Unión belüli munkaerőmozgás egész súlyát megkérdőjelezhetjük. Ám fel lehet hozni mindezek ellenére – az Uniós hivatalnokok időnként meg is teszik –, hogy az egységes piac, a vállalkozások fejlődése nyomán erősödik majd a mobilitás.
Van-e reális esélye a jelentősebb munkaerőmozgásnak, különösen a jól képzett munkaerő esetében? A válasz természetesen a gyorsan fejlődő munkaerőpiac változásainak mértékétől és irányától függ. A kilencvenes évek végére megmutatkoztak a jelei annak, hogy a globalizáció bizonyos mértékű mobilitást keltett a munkaerőpiac felsőbb szintjein. Egy magazin 1995-ös felmérése Németország tizenegy legnagyobb munkaadójáról közölte, hogy többségüknek határozott tervei vannak a felső vezetői réteg nemzetközivé tételére; a Mercedes-Benz autógyártó óriáscég 2000-re 10 százalékra akarja emelni a külföldiek arányát az igazgatók és részlegvezetők között; az amerikai tulajdonban levő GM-Opelnél ezt az arányt máris 15 százalékra becsülik. (Hoffritz 1997) E trendek a fejvadász cégek nemzetközi munkájának erősödéséhez vezetnek, mert a vállalatok olyan csúcsvezetőket keresnek, akik képesek a külföldi tevékenység irányítására. (Boyle et al. 1996)
Mindazonáltal a történelmi tapasztalatok alapján feltételezhetjük, hogy a nemzeti tényező az elkövetkezendő években is meghatározza a munkaerő-áramlás irányát és mértékét. Per Lundborg elemezte az északi munkaerő-piac helyzetét, ahol is 1954-ben eltörölték az akadályokat azzal, hogy öt északi állam megegyezett: a helyi és nemzeti munkaügyi irodákon keresztül informálják egymást az üres állásokról. Legfőbb következménye a képzetlen és közepesen képzett finn dolgozók beáramlása volt főként Svédországba a hatvanas és hetvenes években. Ennek fő oka a két ország közti jelentős jövedelem-különbség volt (bérek és egyéb juttatások), továbbá a svédországi széleskörű munkalehetőségek és az első néhány év után a láncmigráció hatása. A nyolcvanas évek eleje óta a svédországi recesszió csökkentette mind az elhelyezkedési lehetőségeket, mind a jövedelem-különbségeket, s ez érezhetően és tartósan leszorította a finn bevándorlást. Lundborg arra a következtetésre jutott, hogy „az északi államok közötti vándorlás erősebb volt a kevésbé iskolázott rétegek körében. A magasabban képzettek inkább akartak más, nem északi államokba vándorolni, mint a képzetlenebbek.” (1995, pp. 47–49) Más szóval, az északi államok 1954 és a kilencvenes évek közötti tapasztalatai hasonlók, mint az Unión belül, a nyolcvanas években és a kilencvenes évek elején zajlott jelenségek. Említésre méltó, hogy a kölcsönös elismerésről hozott két általános rendelkezés az összes északi nemzetnél érvényben van, még a nem Unió-tag Norvégiában és Izlandon is.
Az Unió tehát egyszerűen félreérti a jelenségeket? Természetesen nincs hiány bizonyítékokban arra nézve, hogy az Európai Bizottság, a Tanács és talán mindenek felett Delors úgy hitte, a szabad mozgás az egységes piac központi eleme. Memorandum a felsőoktatásról c. elaborátumában a Humán Erőforrások Munkacsoportja leszögezte, hogy „az egyének szabad mozgása és a szakmai szakképesítések elismerése valójában egységes munkaerőpiacot hoz létre az érintett kategóriák számára”. (CEC 1991a, p.7) Ám valójában nem alkották meg azt. Az az érzésem, az Unió munkaerő-mobilitási politikája megelőzte az európai mozgásterű rugalmas munkaerő iránti pillanatnyi keresletet. Habár néhány, igen speciális szakma esetében egyértelműen erősödött a verseny szerepe, általánosságban az európai munkaerőpiac fejlődése láthatólag megtorpant. Sőt még ezeken a speciális területeken sem általában az európai kereslet tükröződik, hanem mindez a globális méretekben működő multinacionális cégekhez köthető. (Hendry és Pettigrew 1992) Mindazonáltal az Unió eltökélten próbálja lebontani a szabad mozgás útjában álló akadályokat, és e politika változatlanul befolyásolja a szélesebb oktatási és képzési stratégiát. Minek köszönhető ez?
Az európai munkaerőpiac egészében véve még mindig szigorúan nemzeti alapon megosztott. David Marsden az Unió szakmunkásainak munkaerőpiaca kapcsán kifejtette, hogy „a konvergens erők ugyan számottevők, ám ugyanilyen erős a nemzeti rendszerek képessége arra, hogy alkalmazkodjanak a külső nyomáshoz, és bizonyos elkülönítő jegyeket alakítsanak ki.” (1993, p. 3) A szociális munkát például egyes országokban erős vallási szervezetek végzik, máshol viszont e terület teljesen laicizált; a szociális munkások néhol pártfogói szerepkört töltenek be, máshol széleskörű segítségnyújtás kapcsolódik hozzá; van, ahol tevékenységük diplomához kötött, másutt viszonylag rövid speciális képzésben részesülnek; a nemzeti jogalkotások is eltérnek a tág jogosítványoktól kezdve a szigorú, aprólékos előírásokig. Nem csoda tehát, hogy nincs egyetértés a szociális munka „munkakörének” és hatókörének definiálásában, és hogy az egységes európai munkaerőpiac a szociális munkások körében „szinte egyáltalán nem érezteti hatását.” (Cassard-le-Morvan et al. 1995)
Tulajdonképpen minél magasabbak a munkavállalóval szembeni szakmai elvárások egy adott foglalkozás esetében, annál erősebb az országhatárok visszatartó ereje. Mindez az Unió tágabb gazdasági szervezetének jellegéből adódik, amelyre az egységes piac kihívása a vártnál csekélyebb hatást gyakorolt. (Kay 1991)
Az európai gazdaság szerkezetének módosulása a politikusok elvárásaira is rácáfolt. Az egységes piac egyik, a Delors Bizottság által előre nem látott eredményeként tömegesen áramlott be az Unión kívüli tőke. Nagy része Amerikából, bár az ázsiai és csendes óceáni térség szintén rendkívül jelentős tőkeforrás. Egy másik jelenségre a sajtó hívta fel a figyelmet. Az Ír Köztársaság – az Európai Unió egyik sikertörténete, egy olyan nemzet, mely jellegzetesen nyitott a külső befektetők számára – beszédes példát szolgáltat erre. Azon ipari munkaerő aránya, melyet más Uniós tagállamokban élő tulajdonosok vállalatai foglalkoztatnak, 1973 és 1995 között 24,5%-ról 17% alá csökkent. Ugyanakkor a nem Unióbeli tulajdonú cégeknél dolgozók aránya ugyanebben az időszakban 9%-ról 28%-ra emelkedett. (Irish Times, 1996. november 25.)
Lehet, hogy a mai trendek valamikor a jövőben europaizálják majd a szakmai és menedzser munkaerőpiacot? Természetesen a menedzseri szerepek vonatkozásában egyesek látni vélik bizonyos mértékű konvergencia jeleit Európa különböző régióiban. Rámutatván egyes nagyobb vállalatok gyakorlatára, hogy transznacionális működésre készítenek fel menedzsereket, a közelmúltban két kommentátor odáig ment, hogy kijelentette: a menedzsment érezhetően „európai” koncepciója alakul ki a következő tíz-húsz évben. (Forster és Wipp 1995)
Ám a foglalkoztatás növekedésében sokkal nagyobb szerepet játszik a kis- és középvállalati szektor kiterjedése. Ha a kis- és középvállalkozások a jövőben is úgy veszik fel és képzik tovább alkalmazottaikat, mint ahogy általában eddig tették, a külföldi szakképesítések kölcsönös elismerésének aligha lesz majd szerepe. Mindez azért, mert a kisebb vállalkozások alapvetően maguk kívánnak meggyőződni a jelölt személyes képességeiről; a legkisebb cégek ráadásul általában családi vállalkozások. A bizonyítványok és diplomák a nagy, bürokratikus és személytelen szervezeteknél nyomnak a latban, itt ugyanis nem a helyi ismeretség, hanem a külső munkaerőpiac dominál. A gyakorlatban számos nagyobb munkaadó a diplomákat sokkal inkább a nemkívánatos csoportok kiszűrésére használja, mintsem a megfelelően képzett munkaerő toborzására, abból kiindulva, hogy bizonyos formális szakképesítéssel a tarsolyában bárki továbbképezhető lesz majd a cégen belül. (Field 1995b) Az európai integrációról készült egyik felmérésből kiderül, hogy miközben továbbra is van kereslet – ha csekély mértékben is – a szakképzetlen migránsok iránt, „a közép- és felsőfokon képzett munkaerő európai piacának megvalósulása problematikusabbnak tűnik.” (Marsden 1994, p. 19) A vállalat keretein belül migráló menedzserek szakképesítésének „átvihetősége”, átláthatósága egyáltalán nem mellékes probléma, hiszen közben áthágnak minden olyan speciális jogi vagy szakmai követelményt, amely az adott tagországban működni kívánó munkavállalótól speciális végzettséget követel.
A foglalkoztatás globalizációja tehát kevéssé haladt előre – amennyiben a kifejezés alatt az országhatárokat átszelő munkaerő-mobilitást értjük. Az európaiak, különösen a magasan képzettek, változatlanul vonakodnak attól, hogy külföldön vállaljanak munkát; ha a munkaerőpiacra tekintünk, meggyőződhetünk arról, hogy általában racionális döntést hoznak. Ám részleges globalizációról mégiscsak beszélhetünk esetükben, bár az nem mindig az elvárások szerint alakul. Az Európai Unióban a munkaerő-mobilitásnak láthatólag három formája alakult ki. Elsőként említhetjük a transznacionális korporációk alkalmazottait, akiknek több országban kell dolgozniuk. Ez gyakran csupán rövid utazásokat jelent: az utóbbi húsz évben Európában ugrásszerűen megnőtt a rövid üzleti utak száma, ám a folyamatosan külföldre járó menedzserek vagy szakemberek száma viszonylag alacsony. Ez a robbanás azonban döntően nem az Unió politikájának, mégcsak nem is az egységes piac megteremtésének a következménye, hanem a gazdasági szerkezet globális változásainak kísérőjelensége; ennek megfelelően legalább annyira köthető az amerikai vagy egyéb nem európai tulajdonú cégekhez, mint az alapvetően Uniós székhelyűekhez. (Forster és Wipp 1995) A második kategóriát a, nevezzük úgy, Eurokrácia alkalmazottai alkotják: nemcsak köztisztviselők, hanem lobbizók, konzultánsok, szervezők, újságírók, PR-szakemberek stb. Ez egy igen speciális, habár befolyásos munkaerőpiac. A harmadik csoportba tartoznak azok, akik transznacionális cégnél, transznacionális munkakörben, de hazájukban dolgoznak. Egy részük tanácsadó, mert helyismeretük értékes a cég számára; az adott időtartamra kötött rugalmas szerződéseknek köszönhetően ez rövid távon (és talán hosszú távon is) olcsóbb megoldás a cég számára, mintha szokványos kivándorolt menedzsert alkalmaznának. Újabban pedig a telebusiness hódít, mely nemzetközi tevékenységét kommunikációs eszközök útján, telefonon vagy e-mail-en keresztül végzi. Ezek az alkalmazottak az Unión belül bárhol élhetnek (akár otthonukban is dolgozhatnak), és a helyismeret gyakran nem játszik szerepet. Az ír Vállalkozási és Foglalkoztatási Minisztérium jelentése szerint Írországban 1996-ban mintegy 3000 fő dolgozott a telebusiness-szektorban, és számításai szerint ez a szám 2000-re megduplázódhat. Jellemző, hogy számos ilyen dolgozó egyetemi végzettségű, nem feltétlenül azért, mert szükség van szaktudásukra a hívóközpontokban, hanem mert általában ők rendelkeznek megfelelő nyelvtudással. (Irish Times, 1996. november 23.)
Még ha a gazdasági átrendeződés követte is a tulajdonviszonyoknak a bizottság által előrejelzett transz-európai szerkezetét, a munkaerőpiac nem feltétlenül fogja követni ugyanezt a folyamatot. A külföldi tulajdonú és a transznacionális vállalatok dolgozóik nagy részét össze tudják toborozni azon a helyi, regionális és nemzeti munkaerőpiacon, ahol tevékenységüket folytatják; a vevőkörre és a hatékonyságra gondolva ahol csak lehet, kihasználják a helyi munkaerő nyújtotta előnyöket. A nem helybeliek alkalmazása ott a leggazdaságosabb, ahol úgy jár halmozott előnyökkel, hogy helyismeretük hiánya nem okoz érezhető veszteségeket, márpedig ez sokkal inkább az alacsony presztízsű, mechanikus, minimális szaktudást igénylő foglalkozásoknál áll fenn, mintsem a döntési képességeket és szakmai ismereteket feltételező munkakörök esetében. Adott esetben a betelepülő, üzemet létesítő cégek hoznak magukkal menedzsereket és szakosodott munkatársakat, mert ők látják át a társaság ügyeit, vagy mert szakemberek nem állnak rendelkezésre helyben, ám ők éppúgy jöhetnek egy harmadik országból, mint valamelyik EU-tagállamból. A régiók közötti mobilitásra irányuló empirikus kutatások megerősítik, hogy a mobil szakképzett dolgozók elsősorban a cégek eddigi munkatársai közül kerülnek ki, és sokuk csak rövidebb időtartamra utazik el. (Marsden 1993; Marsden 1994) A diplomások esetében a határokat átlépő munkaerőtoborzás ugyan erősödik, de az sem drámai módon. (Everett és Morris 1993) Az 1995-ös bővítést megelőző becslések szerint összesen 2,5 millió Uniós állampolgár dolgozott hazáján kívül, valamely másik tagállamban; ők az aktív népesség durván 1,5%-át tették ki. (Financial Times, 1994. április 13)
A mobilitás ösztönzése helyett a kilencvenes évek közepére a versenyképesség került az első helyre az Unió oktatási és képzési politikájában. Ám az előbbi változatlanul befolyásolja a döntéshozóknak az Unió irányvonalaival kapcsolatos elgondolásait. Így például az Európai Tanács 1994. decemberi határozata „a szakoktatás és szakképzés minőségéről és vonzóvá tételéről” kimondta, hogy „akinek szakmája van, az képes az európai belső piac kereteien belül a határokon át kommunikálni és kooperálni... A szakképzési politikának fontos szerepet kell játszania a szabad mozgás lehetővé tételében és a dolgozók mobilitásának előmozdításában az európai belső piac területén.” (OJ, 1994. december 30., p. 3.) Ekkorra az Unió szaktanácsadói már nyilvánosságra hozták azokat a bizonyító erejű adatokat, melyek ellentmondtak e központi megközelítésnek alapul szolgáló feltételezéseknek. Mindennek ellenére az oktatás, képzés és a szakképesítések „európai tere” mint megvalósítandó cél továbbra is rányomja bélyegét a politikusok elképzeléseire, stratégiákban és intézkedésekben ölt testet összeurópai szinten.
Az Uniónak a szakképesítések összemérhetősége és elismertetése érdekében kifejtett működéséről változatlanul nem vonhatunk mérleget egyik szinten sem, de főleg nem a magasabb szintű szaktudás vonatkozásában. Ám e tevékenység jelentőségét aligha tagadhatjuk. Továbbra is ez az oktatási és képzési politika azon területe, ahol az Unió a nyolcvanas évek közepe óta inkább a törvényhozás útján, mintsem akcióprogramokkal kívánja elérni célját, különböző mechanizmusokat és együttműködést alakítva ki a tagállamok között. Mindaddig, amíg az Európai Bíróság következetesen kiáll a rendelkezések védelmében, és a tagállamok elfogadják mindennek jogosultságát, az Unió nagymértékű sikert könyvelhet el a törvényhozás alkalmazása terén. A tagállamok nézőpontjából az, hogy a Bíróság kiterjeszti az Uniónak a Római Szerződés 7. cikkelyében megfogalmazott hatáskörét, fölfogható a nemzeti szuverenitás csorbításának. Az általános törvényhozásról hozott döntésével az Unió határozott és egyértelmű lépést tett a munkaerő-mobilitást ösztönzése felé „a szakképesítések közös európai térségének” kialakításán keresztül. Kérdéses azonban, hogy ez a politikai szinten zajló folyamat megfelel-e egy egyre inkább mozgásban levő és kiszámíthatatlan munkaerőpiac elvárásainak.
Az oktatáspolitika mint társadalomismeret és a szakképesítések kérdése – stratégiai nyitólépés?
A kilencvenes évek elejére Európa politikusai jórészt elvesztették a munkaerőáramlás iránti érdeklődésüket. Az USÁ-val szöges ellentétben az európai dolgozók makacsul elutasítják azt a megoldást, hogy külföldön keressenek munkát. Ha mégis, akkor nem a szakmunkások és magasan kvalifikált dolgozók mozogtak – habár elsősorban rájuk irányult a stratégák figyelme – hanem a szakképzetlen és félig képzett munkaerő, általában oda, ahol ismeri a nyelvet vagy vannak már kapcsolatai ott élő honfitársai között. Az egész politikai erőfeszítés – az összehasonlító vizsgálatok, a kölcsönös elismerést tartalmazó rendelkezések – kárba veszett fáradság volt tehát? Kizárólag a munkaerőpiac szemszögéből ítélve azt kell mondanunk, igen keveset sikerült elérni.
Szélesebb összefüggésekben gondolkodva azonban, az uniós stratégiák alakulását tekintve a mobilitás kérdése kétségtelen haszonnal járt – mégha inkább csak szimbolikus értelemben is. Megmutatta, hogy az Unió képes határozottan cselekedni, amikor is Delors úgy döntött, félreteszi az összehasonlító kutatásokat, és kötelező érvényű szabályozással rendezi a kérdést. Alkalmat adott továbbá Delors számára annak hangsúlyozására, hogy az Unió éppen annyira szívén viseli a munkások érdekeit, mint a magasabb iskolázottságú, nem fizikai dolgozókét. Rá tudott ez venni akár csak egyvalakit is, hogy immár nagyobb bizalommal tekintsen az egységes piacra, mint egyébként tenné? Feltehetőleg nem, de ez számunkra most nem is lényeges. A nagy egészet tekintve a mobilitás-projekt alapul szolgált az Európai Bizottság számára annak bizonyításához, hogy „A polgárok Európája” korántsem csak üres jelszó. (de Witte 1993) Egy 1996-ban, a francia regionális politikusok előtt tartott beszédében Edith Cresson, a bizottság tagja, az európai integráció iránti lagymatag érdeklődésért éppen a mobilitás megvalósításának kudarcát tette felelőssé:
„A tőke és az áruk szabadon mozognak Európában. Ezt a mozgékonyságot egyáltalán nem tudtuk biztosítani a polgárok számára. Nem lepődhetünk meg tehát azon, hogy nagyon sok európai láthatólag zavarodottan vagy éppen ellenségesen áll szemben az egységes Európa építésével, melyben – ha tévesen is – inkább kényszerítő intézkedéseket látnak, mintsem a haladás mozgatórugóját.” (1996a)
