Imre Anna

Oktatásifeladat-ellátást segítő önkormányzati társulások

Az elemzés az oktatásügyi társulások két fajtájának (iskolafenntartó társulások, közoktatásifeladat-ellátási társulások) elterjedtségét és ezek jellemzőit vizsgálja, valamint az érintettek társulással való elégedettségét. A vizsgálat idején, a 2001/2002-es tanévben az önkormányzatok közel 60%-a vett részt valamilyen önkormányzati társulásban, ez elsősorban a Dunántúlon, illetve a 2000 fő alatti településeken jellemző. Az intézményfenntartó társulás a gyakoribb, ami az önkormányzatok egyharmadát érinti, a feladat-ellátási társulás a kérdezett önkormányzatok 17%-ában fordult elő. Az intézményfenntartó társulás szintén a Dunántúlon s az 1000 fő alatti településeken fordul elő leggyakrabban, a társulásban való részvételben átlagosan 3,4 település érintett. A közoktatásifeladat-ellátó társulás elsősorban 1000–2000 fő közötti települések között fordul elő, leggyakrabban Észak-Magyarországon, de nem ismeretlen más országrészekben sem. A társulások finanszírozása a két társulás esetében hasonló: az esetek többségében tanulóarányosan történik. A munkaadói jogokat az intézményfenntartó társulások esetében közel döntő többségében az egyik önkormányzat képviselőtestülete gyakorolja, társulási tanács szervezése ritkán fordul elő. A társulásokkal való elégedettség kedvező az intézményfenntartó társulások esetében, ettől valamelyest elmarad a feladat-ellátási társulások esetében, de mindkét társulási típust jellemzi, hogy a kisebb települések kevésbé elégedettek.

A hazai irányítási rendszerben az önkormányzatok felelősek az oktatásért, iskoláinkat több mint 2400 iskolafenntartó önkormányzat működteti. Az iskolát fenntartó önkormányzatok jelentős része igen kicsi település, melyek számára az iskola fenntartása igen megterhelő feladat, ami összességében egy igen gazdaságtalanul működtetett intézményhálózat fenntartását eredményezi mind helyi, mint országos szinten. Az önkormányzati törvény szerint azonban a feladat-ellátási felelősség nem jelent egyben iskola-fenntartási kötelezettséget, feladatukat az önkormányzatok elláthatják más önkormányzattal való megállapodás útján is.

Bár a jogi lehetőséget már az 1990. évi önkormányzati törvény megteremtette, a gyakorlat azt igazolta, hogy a társuló önkormányzatoknak nincs elég támpontjuk a megállapodások megkötéséhez. Ez az egyik oka, hogy nehezen jönnek létre az önkormányzati együttműködések, így a társulási törvény ezekre a kérdésekre koncentrálva határozta meg a társulási megállapodások alapvető tartalmi és formai kellékeit, valamint a megállapodások típusait. Az Országgyűlés 1997-ben a helyi önkormányzatok társulási rendszerének továbbfejlesztése érdekében módosította az önkormányzati törvényt, amely a helyi önkormányzatok társulási jogának gyakorlati érvényesítését, a helyi önkormányzatok együttműködésének bővítését szolgálja. A társulási törvény hatályba lépése után a társulások száma 1998-tól 1999-ig 20%-kal, a társulásban részt vevő települések száma 8%-kal emelkedett Magyarországon (Fürth, 2000), részben az új társasági tipológia bevezetése, részben az együttműködések költségvetési ösztönzése következtében (Pfeil, 2002).

Jelen írás keretei között az önkormányzatok körében leggyakrabban előforduló együttműködési formákat tárgyaljuk, az iskolafenntartó társulást és a közoktatásifeladat-ellátási társulásokat (közoktatási ellátási körzetek). Az elemzésben az oktatásifeladat-ellátást érintő társulások elterjedésének gyakoriságát, ezek fő jellemzőit és működésük fontosabb jellemzőit és tapasztalatait igyekszünk körüljárni. Az elemzés során három kérdést igyekeztünk részletesebben körüljárni:

1. Milyen gyakori a társulási megállapodás az önkormányzatok körében, mi jellemzi az oktatási feladatokat társulásban ellátó önkormányzatokat az ezzel a megoldással nem élő önkormányzatokhoz viszonyítva?
2. Hogyan oldják meg a vele járó konkrét kérdéseket? (Irányítás, finanszírozás, döntéshozatal.)
3. Hogyan értékelik a társulást tapasztalataik alapján?

Az elemzés az OKI 2001. őszi intézményi adatfelvételéhez társult önkormányzati kérdőív adatainak feldolgozására épül, dokumentumelemzéssel kiegészítve. Az elemzés során mintegy 500 önkormányzat adatainak feldolgozására került sor a fenti kérdések szempontjából.

A társulások típusai, a társulásban működő önkormányzatok jellemzői

A vizsgálat idején, a 2001/2002-es tanévben az önkormányzatok közel 60%-a vett részt valamilyen önkormányzati társulásban, ez elsősorban a 2000 fő alatti településeken volt jellemző, ahol 70% feletti a részt vevő önkormányzatok száma, s még nagyobb valószínűséggel az 1000 fő alatti településeken, ahol az önkormányzatok háromnegyede érintett valamiféle társulásban. Átlagosan 3,1 társulásban vesznek részt az önkormányzatok, legtöbb társulásban mennyiségileg az 1-2 ezer fő közötti települések (1. táblázat). Az önkormányzati társulásban való részvétel területileg a Dunántúlon a leggyakoribb, átlagos az észak-magyarországi régióban, és ritkának mondható az Alföldön és a központi régióban. A társulások számát tekintve is elsősorban két dunántúli régióban mutatkozik nagyobb aktivitás, valamint némileg meglepő módon a Dél-Alföldön, ahol ha nem is gyakori a társulásban való részvétel, a részt vevő települések jelentős számú társuláshoz kapcsolódnak.

Regionális bontásban a Dunántúl, ezen belül is a nyugat-dunántúli régió emelkedik ki a legtöbb önkormányzati társulási típus esetében: itt a települések 50%-án működik körjegyzőség, egyharmadán hatósági igazgatási társulás, 65%-án intézményfenntartó társulás, 45%-án egészségügyi, 57%-án településfejlesztési társulás. A másik két dunántúli régió hasonló, kis különbséggel. A társulások előfordulása az Alföldön és a központban a legritkább: ezekben a régiókban minden társulási típus előfordulása jóval az átlag alatt marad. Mindez természetesen településhálózati okokra vezethető vissza: az Alföld jóval ritkább településhálózata, ill. a települések nagyobb átlagos településmérete kevésbé teszi szükségessé (sőt gyakran kivitelezhetővé) a társulások fenntartását. Egy társulástípus van, ami eltér ettől a trendtől: a közoktatásifeladat-ellátó társulásban részt vevő települések a legnagyobb arányban az észak-magyarországi régióban találhatóak (47%), a többi régióban ennek előfordulása 5-17% közé tevődik. Ez minden bizonnyal ennek a társulástípusnak a Borsod megyei elterjedtségével magyarázható, ahol szinte az egész megyét lefedő módon működnek a megyei szinten szervezett s egyidejűleg több közoktatási feladat ellátására is kiterjedő társulások.

A társulások típusait figyelembe véve a leggyakoribb a településfejlesztési társulás, amiben az önkormányzatok több mint egyharmada részt vesz, ezt követi gyakoriságban az oktatásiintézmény-fenntartási társulás – ebben is egyharmad közeli a résztvevők aránya. Hasonló a körjegyzőség fenntartására szerveződött és az egészségügyi ellátó társulásban résztvevők aránya (kb. egynegyed), ritkának számít a közoktatásifeladat-ellátó társulás. Oktatással kapcsolatos társulással láthatóan inkább a 2000 fő alatti településeken találkozunk. 2000 fő felett minden társulási forma ritkábban fordul elő, ezen népességhatár felett láthatóan már önállóbban működnek az önkormányzatok (2. táblázat).

Az intézményfenntartó társulás

Az önkormányzati társulási típusok között az intézményfenntartó társulás a legjelentősebb, az iskolák mintegy 30%-a vesz részt ilyenben. Az iskolafenntartó társulásban részt vevő települések közel fele (47%-a) 1000 fő alatti település, másik fele e feletti, de 10 000 fő feletti településeken már csak elvétve fordul elő. Az intézményfenntartó társulás az 500–1000 fős településkategóriában a leggyakoribb. A legtöbb település a Dunántúlon vesz részt intézményfenntartó társulásban, jelentős még a résztvevők aránya Észak-Magyarországon, ritkának számít az Alföldön, (különösen a Dél-Alföldön) és a központi régióban (3–4. táblázat).

Abban is jelentős különbség figyelhető meg, hogy a leginkább érintett településkategóriák esetében (az 500 fő alatti, ill. az 500–1000 fő közötti települések) régiónként mi jellemzi a társulásban való részvételt. A Dunántúlon az 500 fő alatti vizsgálatba került kistelepülések legalább fele a társulás keretében működteti az általános iskolát, ez a másik aprófalvas régió, az északi esetében csak 25%. Az eggyel nagyobb településkategória esetében csökken bár, de megmarad a különbség: jelentősebb esetükben a Dunántúlon az intézményfenntartó társulásban való részvételi hajlandóság, mint az északi régióban (5. táblázat).

Az intézményfenntartó társulásban való részvételben átlagosan 3,4 település érintett, a legnagyobb számban az 1000 és 2000 fő közötti települések és az annál kisebbek. Az együttműködő települések száma leggyakrabban kettő, de gyakori a 3 és 4 önkormányzat közötti megállapodás is közös iskolafenntartásra. A négy vagy több település közötti megállapodás az 1000 fő alatti települések esetében fordul elsősorban elő (lásd melléklet, 1. táblázat). Nagyobb települések ritkábban vesznek részt közös iskolafenntartásban, mint a kisebb települések, és esetükben kevesebb települést érint egy-egy társulás, jellemzően kettőt vagy hármat. (Ugyanakkor egy esetben 10, két esetben 28 települést említett egy-egy 1000–2000 fő közötti település.) Az iskolafenntartó társulásban részt vevő települések száma átlagosan 3,4, ez azonban jelentős mértékben a településhálózat függvényében alakul, de befolyásolja az adott régióban működő társulások száma is. Az aprófalvas Észak-Magyarországon vesz részt a legtöbb intézmény egy-egy intézményfenntartó társulásban, átlagosan 4,5, ami arra enged következtetni, hogy a régióban, bár valamivel kevesebb számú intézményfenntartó társulás működik, mint más hasonló adottságokkal rendelkező régióban, több település együttműködésére építenek, mint azok. A ritkább településhálózattal rendelkező régiókban kevesebb település vesz részt intézményfenntartó társulásban: a Dél-Alföldön 2, az Észak-Alföldön 2,8 település.

Az intézményfenntartó társulásban érintett önkormányzatok között az oktatási intézményhálózatban radikális iskolaátszervezés, intézményalapítás vagy -bezárás nem fordult elő gyakran az elmúlt 10 évben, 1990 óta mindössze három esetben történt meg, hogy bezártak, 9 esetben, hogy összevontak intézményeket. A közeljövő terveiben nem szerepel esetükben intézménybezárás vagy -összevonás.

A közoktatásifeladat-ellátó társulás

A közoktatásifeladat-ellátó társulás az önkormányzati társulások között jóval ritkábban fordul elő, az önkormányzatoknak mintegy 17%-a említette, hogy részt vesz ilyenben. Az ebben a társulási formában részt vevő önkormányzatok legnagyobb része (38,8%-a) 1000–2000 fő közötti település, de jelentős a 1000–5000 közötti (24,7%) és a 2000–10 000 fő közötti (20,0) települések aránya is az érintettek között. A legkisebb települések 9,4%-a, a legnagyobbak (10000–) 7,1%-a vesz részt ilyen együttműködésben (6. táblázat).

A közoktatásifeladat-ellátó társulásokban érintett települések száma átlagosan magasabb a másik vizsgált társulási típusnál (10 település), ami mindenekelőtt az észak-magyarországi (Borsod megyei) társulásokban részt vevő települések magas számából adódik (20,1 település). Ebben az esetben nyilvánvalóan a magas szintű szervezettség következménye az egy-egy társulásban résztvevők jelentős száma is. A többi régió közül kettőben is meghaladja ugyan az intézményfenntartó társulásban résztvevők száma a közoktatásifeladat-ellátó társulásokban érintett települések száma, de jóval szerényebb mértékű a különbség (Észak-Alföld 2,8, Dél-Alföld 2, és Nyugat-Dunántúl 3,4, Dél-Dunántúl 4,3).

A közoktatásifeladat-ellátó társulásokat működtető önkormányzatok körében valamivel gyakoribbnak tűnik az intézményhálózatban bekövetkezett radikális változás: 1990 óta 7 esetben fordult elő, hogy iskolát alapítottak.

A társulások működése

A társulások működését a jogszabályok valamelyest körülhatárolják, számos dologban azonban az önkormányzatok saját döntés, ill. megegyezésük mentén alakíthatóak. Ezért érdemesnek látszik néhány fontosabb elemet (pl. tulajdoni kérdés rendezése, munkaadói jogok gyakorlása, finanszírozás, döntéshozatal) közelebbről is megvizsgálni – külön az intézményfenntartó és a feladatellátó társulásokban.

Az intézményfenntartó társulások működése

A közös fenntartásban működő iskola a tulajdonjogot illetően túlnyomó többségben a székhelytelepülés birtokában van (82,3%), jóval ritkább maga az iskolafenntartó társulás, mint fenntartó (15,6%). Az intézmény finanszírozása döntő többségben a tanulólétszám arányában oszlik meg a részt vevő települések között, bár más lehetőség is előfordul, de jellemzően igen alacsony arányban. A nagyobb beruházások, mint pl. épület-felújítás, már nagyobb valószínűséggel más elvek mentén történik, itt gyakoribb, hogy a hozzájárulás a tulajdon arányában történik, s kevésbé jellemző, hogy a tanulólétszám arányában osztják meg a költségeket (7. táblázat). Az intézmény működési költségeinek finanszírozásában a tanulói létszámarányos megoldástól eltérő megoldás választása a leggyakrabban Észak-Magyarországon fordul elő, itt a válaszolók közel kétötöde említett egyéb megoldást. A felújítás, beruházás finanszírozása esetében azonban éppen az ő esetükben fordul elő gyakrabban a létszámarányos megoldás választása (39,7%).

Iskolabuszt 10 társulás tart fenn (6,7%), ezek legnagyobb része, 33%-a 501–1000 fő közötti, 11%-a 500 fő alatti, 10%-a 1000–2000 fő közötti, 41%-a 2000–10 000 fő feletti település. Az iskolabusz működése regionálisan nagyon különböző: a Dunántúlon egy esetet leszámítva nem fordul elő, az iskolabuszok döntően Észak-Magyarországon, az Észak-Alföldön és a Dél-Alföldön segítik a társulások működését és a tanulók települések közötti mozgását.

A munkaadói jogokat az esetek közel háromnegyedében az egyik önkormányzat képviselőtestülete gyakorolja. A nagyobb városok esetében természetesnek tűnik ez a megoldás, de a kisebb településkategóriák esetében is ez dominál. Csak a legkisebb (500 fő alatti községeken működő) önkormányzatok esetében közelíti meg ennek arányát külön társulási tanács szervezése (8. táblázat). Külön társulási tanács létrehozása a Dél-Dunántúlon és Észak-Magyarországon fordul az átlagnál valamivel gyakrabban elő (egyharmad-egyharmad arányban).

A társulási tanács összetétele több elv mentén alakul: vagy településenkénti képviselet jellemző, ahol a képviselők azonos szavazattal rendelkeznek (12 eset, 6,6%), ill. településenkénti képviselet, ahol a képviselők a finanszírozás arányában rendelkeznek szavazati joggal (10 eset, 5,9%), esetleg a költségvetéshez való hozzájárulás arányában képviseltetik magukat az egyes önkormányzatok (8 eset, 4,3%), de gyakori az egyéb megoldás is (11 eset, 6,1%). A társulási megállapodás felülvizsgálatával kapcsolatosan csak kevés értékelhető választ tartalmaz az adatbázis (33 eset), sajnos ennek alapján nem dönthető el, hogy ennek oka az, hogy ez a felülvizsgálat jellemzően nem történik meg, vagy az, hogy figyelmetlenül töltötték ki a kérdőívet. A válaszolók arányában a felülvizsgálat leggyakrabban alakalomszerűen történik, (12 eset, 36,4%), gyakori az is, hogy évente vizsgálják felül a megállapodást (10 eset, 30,3%), ritkábban, 2-3 évente fordul ez elő (6 eset, 18,2%), néhány esetben ennél is ritkábban (4 eset, 12,1%). Az évente történő felülvizsgálat az észak-magyarországi régióban a leggyakoribb. Egy esetben az a válasz érkezett, hogy egyáltalán nem vizsgálják felül a megállapodást.

A társulással való elégedettség általában jó, jellemzően kicsit kedvezőbb a nagyobb települések esetében. Régiónként sincs nagyon jelentős eltérés, a társulásokkal való elégedettség igen jelentős a társulásokban leggazdagabb Nyugat-Dunántúlon, s érdekes módon még ott valamivel nagyobb mértékű, ahol kisebb szerepet játszanak a térség és a települések életében: az Alföldön és a központi térségben.

A közoktatásifeladat-ellátó társulások működése

A közoktatásifeladat-ellátó társulás működéséről kevesebb adattal rendelkezünk, elsősorban a feladatok finanszírozására irányulóan. A közoktatásifeladat-ellátásban részt vevő önkormányzatok együttműködési területei átfogják az oktatásifeladat-ellátás legfontosabb területeit a közoktatásban. Az együttműködési formák között a leggyakoribb az önkormányzatok közötti információ- és tapasztalatcsere, ami az önkormányzatok közel háromnegyedének esetében fordul elő. Nem ritka az igazgatói és a szaktárgyi munkaközösség térségi létrehozása, valamint a szakmai szolgáltatás és a szakszolgálat együttműködési keretek közötti megoldása. Ritkábban oldják meg a többi kérdezett feladatot ilyen formában. A fentiekben természetesen nagy különbség tapasztalható az előfordulásban településnagyság szerint; részben, mivel a feladatok megoldása (pl. szakos ellátottság, tanári helyettesítés) egy bizonyos iskolaméret alatt, illetve szakértelem- vagy infrastruktúra-kötöttség miatt (pl. szakmai szolgáltatások, informatikai rendszerek biztosítása) a kisebb települések számára okoz elsősorban problémát. Egyes, településmérettől kevésbé függő tevékenységek (pl. igazgatói, szaktárgyi munkaközösségek) általában a feladatmegoldás hatékonyságát szolgálják (9. táblázat). A kérdezett együttműködési formák szinte valamennyi típusa gyakrabban fordul elő a kisebb települések körében. Az információ- és tapasztalatcsere inkább jellemzi a legkisebb településeket, mint a nagyobbakat. A szaktárgyi helyettesítési rendszer és az igazgatói munkaközösség létrehozása önkormányzati együttműködések keretében szintén inkább a kisebb települések körében jellemző. A szakmai szolgáltatás és statisztikai adatszolgáltatás terén való együttműködés, illetve a társadalmi kapcsolatok szervezése is a legkisebb településkategória esetében gyakori. Két együttműködési típust találtunk, ami inkább a nagyobb településeken fordul elő: a szakszolgálatot és a tanulói továbbhaladást segítő együttműködést.

A részt vevő települések átlagos száma a szakos ellátottság megoldására, a tanári helyettesítés biztosítására, illetve az oktatási infrastruktúra közös működtetésére szerveződött együttműködések körében a legalacsonyabb (3-5 település). Közepes számú település együttműködését igényli a tanulói továbbhaladás, átjárhatóság biztosítása és az informatikai rendszerek működtetése (átlagosan 7 település). A legnagyobb számú település együttműködése a szakmai szolgáltatás, a szakszolgálat, valamint az önkormányzatok közötti információ- és tapasztalatcsere, ami a szaktárgyi munkaközösség működtetéséhez kell (10-12 település). A feladatellátó társulások finanszírozása igen hasonló az intézményfenntartó társulások finanszírozásához. A közoktatásifeladat-ellátó társulás működését a legjellemzőbb módon szintén a részt vevő települési önkormányzatok a tanulólétszám arányában finanszírozzák (48.2%), de úgy tűnik, hogy – igen kis számban – minden más lehetőség is előfordul. Az észak-magyarországi régió mutatja a finanszírozásban a legnagyobb mértékű egységességet: itt a leggyakoribb a tanulói létszámarányos megoldás: a válaszadók 77,4%-a mondta, hogy így finanszírozzák a társulást.

Az elégedettség ezen együttműködési formákkal jóval kevésbé magas. Ebben is érdekes, népességszám szerint alakuló tipikus különbségek figyelhetőek meg: általában a legkisebb és a legnagyobb települések a leginkább elégedettek ezekkel az együttműködési formákkal. A legkevésbé az 500–1000 fő közötti települések önkormányzatai elégedettek. Itt is megfigyelhető az a sajátosság, hogy a legtöbb dologgal azok a régiók elégedettek, ahol maga a jelenség ritkább (az alföldi és a központi régiókban), az elégedetlenség a Dunántúlon a legjelentősebb.

Irodalom

Táblázatok

  1. táblázat
Részt vesznek-e önkormányzati társulásban?

  2. táblázat
Az önkormányzati társulások előfordulása településnagyság szerint (%)

  3. táblázat
Részt vesznek-e általános iskolát fenntartó társulásban?

  4. táblázat
Részt vesznek-e általános iskolát fenntartó társulásban?

  5. táblázat
Részt vesznek-e általános iskolát fenntartó társulásban?
(régiók és népességkategóriák szerint, %)

  6. táblázat
Közoktatásifeladat-ellátó társulás előfordulása településméret szerint

  7. táblázat
A társulásban működtetett intézmény finanszírozása

  8. táblázat
Munkaadói jogok gyakorlása

  9. táblázat
Az együttműködés területei, a részt vevő önkormányzatok átlagos száma és elégedettsége (N=85)