Sinka Edit

Intézményértékelés és minőségbiztosítás az önkormányzati oktatáspolitikában

A közoktatási törvény értelmében az önkormányzatok feladat-ellátási kötelezettséggel rendelkeznek, és amennyiben ezt a feladatukat intézmények fenntartásával teljesítik, akkor a közoktatási intézményeik szakmai munkájának értékelése is az ő feladatuk. 2001-ben az Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központja az önkormányzatok reprezentatív mintáján vizsgálta a helyi oktatásirányítás és -finanszírozás kérdéseit, a kutatás eredményei pedig információval szolgálnak az önkormányzatok mint közoktatásiintézmény-fenntartók intézményértékelési munkájáról. A kialakult kép nagy változatosságot mutat. A tanulmány részletesen vizsgálja azokat a települési jellemzőket, amelyek a különbségek hátterében állhatnak. Az intézményértékelési, illetve a minőségbiztosítási tevékenység elsődlegesen a népességszámmal és az oktatás irányítását végző adminisztráció jellemzőivel függ össze. Minthogy azonban ezek a tényezők egymástól sem függetlenek, megállapítható, hogy a fenntartói értékelés különbségei erőteljesen kötődnek a decentralizált oktatáspolitikából fakadó adottságokhoz, az elaprózott irányítási rendszerhez.

Az Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központja 2001-ben önkormányzati vizsgálatot folytatott, ahol a kérdések egy része az adott önkormányzat által fenntartott oktatási intézmények fenntartói értékelésére, illetve minőségbiztosítási tevékenységére vonatkozott. A kutatáshoz kapcsolódva jelen tanulmány egyrészt arra vállalkozik, hogy bemutassa, hogyan működik az önkormányzatok mint iskolafenntartók értékelő tevékenysége, másrészt pedig arra, hogy az önkormányzatok intézményértékelő tevékenységét, illetve az iskolák és az önkormányzatok minőségbiztosítási kezdőlépéseit (mindazon kérdéseket, amelyekre 2001-ben az önkormányzatoktól választ lehetett kapni) az adott települést jellemző mutatókkal összevesse.

Magyarországon a (megyei és települési) önkormányzatok felelősek a közoktatási ellátásért, kötelezettségüknek pedig – az esetek nagy többségében – intézmény(ek) fenntartásával tesznek eleget. A magyar településszerkezeti jellemzők következtében sok kistelepülés tart fenn iskolát, ami egyrészről elaprózza az irányítási rendszert, másrészről pedig a decentralizált oktatáspolitika azt is eredményezi, hogy a közoktatás minősége sok tekintetben a fenntartói döntéseken múlik (Jelentés..., 2000). Nincsenek olyan jól működő módszerek és eljárások, amelyek a decentralizált irányítási viszonyok között is képesek lennének hatékonyan működni és a közoktatás minőségét folyamatosan, egyenletesen biztosítani. Ilyen szabályozási környezetben sok múlhat azon, hogy az önkormányzat hogyan birkózik meg fenntartói kötelezettségeivel, milyen személyi és tárgyi feltételek mellett végzi oktatásirányító munkáját. Az iskolákban folyó munka törvényességi felügyelete mellett a szakmai-pedagógiai ellenőrzést is a fenntartó végzi. A kutatás kérdéseire adott válaszokból megállapítható, hogyan képesek az önkormányzatok eleget tenni ennek a feladatnak.

Az önkormányzatok intézményértékelő tevékenysége

Az egyes közoktatási intézmények szakmai munkájának értékelése az intézményfenntartók feladata, melyet a közoktatási törvény¹ ír elő számukra, pontosan meghatározva azon eszközök körét is,² amelyeket e tevékenység során alkalmazhatnak. Felhasználhatják a külső szakértők által végzett értékelések és mérések eredményeit, önértékelést tartalmazó beszámolót kérhetnek az intézménytől, illetve kikérhetik az iskolaszék véleményét. Az eszközök mellett azonban nincsen az értékelés tartalmára, illetve módszereire vonatkozó előírás vagy ajánlás, így azt az intézményfenntartó vagy – ha e kettő különbözik – az értékelést végző személy/intézmény saját hatáskörében döntheti el. „A decentralizált oktatásirányítás számára ma sem tartalmi, sem módszertani konszenzus nincsen arról, hogyan lehet információkat szerezni az iskolák »jóságáról«.” (Balázs, é. n., 142.) Ez a megállapítás újabb problémák sorát veti fel, hiszen ha nincs konszenzus az információszerzésről és annak értelmezéséről, akkor gyakorlatilag nemcsak az önkormányzatok intézményértékelő tevékenysége, de a különböző intézmények pedagógiai munkája is összehasonlíthatatlan egymással. A problémát az önkormányzat szintjén egy fővárosi kerület közoktatási vezető munkatársa így fogalmazta meg:

Egy fenntartónak is meg kell fogalmaznia az értékelési, ellenőrzési programját és irányelveit. Ami akkor jó, ha nyilvános, ha hosszú időre szól, és ha meghirdetett az intézmények körében. Így az iskolák pontosan tudják, hogy mikor milyen fajta értékelésnek, ellenőrzésnek lesznek kitéve, mihez kell alkalmazkodniuk. (Barta, 2003, 15.)

A településméret szerepe

A kutatás adatainak segítségével elsőként azt vizsgálhatjuk meg, hogy az önkormányzatok hogyan tesznek eleget intézményértékelő feladatuknak. Az 507 általános iskolát fenntartó önkormányzat közül 390 (76,8%) válaszolta, hogy ‘96 óta volt pedagógiai értékelés az általános iskolájában, illetve az iskolái közül legalább egyben.³ Minden ötödik önkormányzat (103, 20%) esetében azonban nem történt értékelés, amit pedig a közoktatási törvény a fenntartónak kötelezően előír (1. táblázat). A válaszok megoszlásánál alapvető eltérések mutatkoznak aszerint, hogy az adott önkormányzat milyen méretű településen működik. Az általános iskolák pedagógiai munkájának fenntartói értékelése és a településméret szignifikáns összefüggést mutat; ahogy nő a népességszám, úgy nő az esély, hogy az értékelés minden iskolában megtörtént. Ez alól csak a legkisebb települések jelentenek kivételt, 500 fő alatt ugyanannyi település végzett értékelést, mint amennyi nem. A kisebb településeken (8 ezer fő alatt) nem találunk olyan önkormányzatot, amely csak egyes iskoláiban végezte volna el az értékelést, és nem mindegyikben, ennek azonban az esetek többségében valószínűleg az az oka, hogy az önkormányzat csak egyetlen iskolát működtet. Kevésbé magyarázható egyértelműen a nagyvárosok valamivel alacsonyabbnak tűnő értékelési aránya: a két legkisebb településkategóriát nem számítva itt találkozunk a legnagyobb arányú nem válasszal; a 40 ezer lakos feletti települések egynegyede egyetlen általános iskolájának pedagógiai munkáját sem értékelte 1996 és 2001 között (1. táblázat).

Nagyjából ugyanez mondható el a középiskolák pedagógiai munkájának fenntartói értékeléséről is, bár az összefüggés egyértelműen csak 3 ezer fő felett rajzolódik ki, de ha tekintetbe vesszük, hogy ennél kisebb települések középiskolát legfeljebb elvétve tartanak fenn, érthető és elfogadható lesz a kitétel (2. táblázat). Ugyanakkor az is látható, hogy az önkormányzatok értékelési hajlandósága a középiskolák tekintetében gyengébb, mint az általános iskoláknál, a választ adó önkormányzatok egyharmada nem végzett ilyen tevékenységet, szemben az általános iskolák egyötödös részarányával. Ez egyben azt is jelentheti, hogy a középiskolák autonómiája nagyobb, mint az általános iskoláké, és ez a lazább fenntartói ellenőrzésben is megnyilvánul.

A településmérettel az iskolák gazdasági jellegű értékelése is erős összefüggést mutat. A megkérdezett önkormányzatok kétharmada végzett valamilyen formában gazdálkodási vizsgálatot 1993 és 2001 között az általa fenntartott általános iskolákban (3. táblázat). Ugyanez az arány igaz azokra az önkormányzatokra is, akik tartanak fenn középiskolát, és értékelhető választ adtak a gazdasági ellenőrzésre irányuló kérdésre (4. táblázat). A népességkategóriák szerinti bontásban azt látjuk, hogy a lakosságszám növekedésével csökken az olyan önkormányzatok aránya, akik egyáltalán nem végeztek gazdasági értékelést általános iskoláikban, illetve nő az aránya annak, hogy a gazdálkodási vizsgálat minden iskolában megtörtént (3. táblázat). Középiskolák esetében gyakorlatilag ugyanez az összefüggés áll fenn, külön kiemelendő azonban, hogy a 3000 főnél nagyobb lakosságszámú települések körében mindössze egy olyan volt (a minta két százaléka), ahol nem történt gazdálkodási vizsgálat (4. táblázat).

Az önkormányzat értékelési aktivitása

Differenciáltabb képet kapunk, ha azt a kérdést tesszük fel, hogy amennyiben egy önkormányzat értékeli az általános iskoláját, akkor értékeli-e a középiskoláját is (5. táblázat). Ha egy önkormányzat általános és középiskolát is tart fenn, akkor nagyrészt (az esetek 76%-ában) vagy mindkét típust értékelte, vagy egyiket sem, ha azonban csak az egyiket, akkor inkább az általános iskolát. Olyan eset nem fordult elő, hogy a fenntartó értékelte legalább egy középiskolája pedagógiai munkáját, de egyetlen általános iskoláét sem.

A fenntartó értékelési hajlamát ismerhetjük meg akkor is, ha a szintén a közoktatási törvényben rögzített gazdasági jellegű intézményértékelések megtörténtét vizsgáljuk. Mindezen összefüggések azt mutathatják meg nekünk, hogy múlik-e azon a pedagógiai értékelés, hogy mennyire értékelő hajlamú az önkormányzat. Általános iskolák esetében azt tapasztaljuk, hogy valamivel gyakoribb a pedagógiai értékelés, mint a gazdálkodási vizsgálat (6. táblázat). Az önkormányzatok 58%-a végezte el mind a két vizsgálatot, ha azonban csak az egyiket, akkor kétszer olyan gyakori, hogy általános iskolája pedagógiai munkáját értékelte. Középiskolákra vonatkozóan ötből négy önkormányzat mind a két vizsgálatot elvégezte, ez jobb arány, mint az általános iskolák esetében, az összefüggés azonban fordított irányú: ha csak az egyiket végezte el, akkor az inkább gazdasági értékelés volt (7. táblázat).⁴

Összegezve tehát azt mondhatjuk, hogy az önkormányzatok értékelési hajlama erősen befolyásolja azt, hogy fenntartóként eleget tesznek-e intézményértékelési kötelezettségüknek, hiszen mind a különböző iskolatípusok, mind az értékelési formák között találunk összefüggést. Megállapíthatjuk azt is, hogy az önkormányzatok az általuk fenntartott általános iskolák esetében a pedagógiai munka értékelését, a középiskoláknál viszont a gazdasági értékelést végezték el gyakrabban.

Egyéb települési jellemzők

A pedagógiai munka fenntartói értékelésének és az adott település méretének összefüggésére már történt utalás, érdemes tehát megvizsgálni azt, hogy milyen egyéb tényezők (települési adottságok) lehetnek még kapcsolatban a kérdéskörrel. Különböznek-e azok a települések, ahol megtörtént az értékelés azoktól, ahol nem volt ilyen?

390 önkormányzat értékelte legalább egy általános iskolája pedagógiai munkáját, egyharmaduk válaszolta azt, hogy részt vesz általános iskolát fenntartó társulásban. A nem értékelő önkormányzatok körében ez az arány 10 százalékkal magasabb, ugyanakkor a társulásban részt vevő települések 98%-a 5000 főnél kevesebb lakosú, így célszerű a társulásban résztvevők részmintáját összevetni az 5 ezernél kevesebb lakosú települések részmintájával (8. táblázat). Láthatóan olyan kicsi az eltérés a két részminta között, hogy azt kell mondanunk, a társulásban való részvétel gyakorlatilag nincs hatással arra, hogy az önkormányzat értékelte-e általános iskolája pedagógiai munkáját: mindkét csoportban ötből hárman tették ezt meg.

Kézenfekvő lehet különbségeket keresni az önkormányzati adminisztráció területén, vagyis megválaszolni azt a kérdést, hogy összefügg-e az iskolák pedagógiai munkájának fenntartó általi értékelése azzal, hogy a polgármesteri hivatalban kik foglalkoznak az oktatási ügyekkel. Általános iskolák esetében az önálló szervezeti egység léte nem befolyásolja pozitívan azt, hogy volt-e pedagógiai értékelés, mert ahol nem volt, ott ez az önkormányzati kör (tehát ahol van önálló szervezeti egység) arányaiban majdnem megegyezik azzal a körrel, ahol sem külön szervezeti egység, sem külön személy nincs az oktatási ügyek intézésére (9. táblázat). Középiskolák esetében azonban kimutatható az összefüggés, kis fejszámolással a 10. táblázat adatai alapján azt mondhatjuk, hogy a középiskolát fenntartó és az oktatásirányítási feladatok ellátására önálló szervezeti egységgel rendelkező önkormányzatok körében hatból öt esetben történt pedagógiai értékelés, míg a kevésbé szerencsés helyzetben lévő, sem önálló szervezeti egységgel, sem közoktatási előadóval nem bíró önkormányzatoknál csak hatból két esetben történt ez meg. Az önálló szervezeti egység létének önmagában nincs meghatározó jelentősége, de ha azt vizsgáljuk, hogy van-e az önkormányzatnál olyan szakember, aki felelős az oktatásért, vagyis ha szervezeti egység működik, vagy előadó dolgozik, az javítja az esélyét az értékelés megtörténtének mind az általános, mind pedig a középiskolák esetében.

A kistelepülési önkormányzatok jelentős részében nem vagy csak nehezen alakítható ki a helyi feladatok ellátásához szükséges szakmai hozzáértés, az adminisztráció létszáma eleve alacsony, nincs mód az oktatásügy önálló képviseletére. Így a decentralizált irányítási rendszerben az oktatás minősége azon is múlik, hogy a fenntartó önkormányzat képes-e ahhoz a szakmai és tárgyi feltételeket biztosítani. A szakértelem a pedagógiai szakmai munka értékelésének feltétele, a hiányzó szakértelmet pedig az önkormányzatok csak nehezen tudják pótolni vagy más tényezőkkel (pl. szakértők alkalmazása) ellensúlyozni.

Ezen a vonalon tovább haladva megvizsgálhatjuk, hogy mutatkozik-e különbség az egy lakosra jutó személyi jövedelem átlagában, ebből következtethetünk ugyanis arra, hogy az önkormányzatok és velük a települések anyagi helyzete összefüggésben van-e az intézmények pedagógiai munkájának értékelésével (11. táblázat). Gyakorlatilag nincs az összegek között különbség, tehát nem jelenthető ki, hogy a gazdagabb önkormányzatok, ahol ennek talán jobban adottak a feltételei, inkább értékelnek, a szegények pedig kevésbé. Ugyancsak nem mutatható ki szignifikáns összefüggés az intézmények pedagógiai munkájának fenntartói értékelése és a közoktatási előadó iskolai végzettsége között; nem bizonyítható az a kézenfekvő előfeltevés, hogy a felsőfokú végzettség pontosabb ismeretekkel (lásd például törvényi előírás) vagy könnyebb információszerzéssel jár együtt. Ha ehhez hozzávesszük azt az összefüggést, ami középiskolák esetében áll fenn az értékelés és az adminisztráció között, azt állapíthatjuk meg, hogy az a döntő, van-e az önkormányzatnál olyan személy, aki egy önálló szervezeti egység munkatársaként vagy – ennek hiányában – előadóként foglalkozzon az oktatási ügyekkel. Ha van ilyen, akkor az illető iskolai végzettségének már nincs túl nagy hatása arra, hogy történik-e fenntartói értékelés, ám ha nincs, akkor az értékelésre jóval kisebb az esély. A magasabb iskolai végzettség elvileg nagyobb szakértelmet takarhat, de az önkormányzatoknál úgy tűnik, hogy a szervezeti kapacitásnak van inkább jelentősége, nem a helyi szakértelemnek.

Az önkormányzat intézményértékelő tevékenységét befolyásolhatja a helyi iskolahálózat nagysága, vagyis az adott településen nappali tagozatra járó diákok száma. Ahol az önkormányzat több tanuló oktatásáért felelős, elvárható lenne, hogy az iskolák értékelésére nagyobb figyelmet fordít. Ez azonban nem igazolható az adatokkal. A gyakorisági táblázat ebben az esetben csak azt jelzi, hogy nincs szignifikáns összefüggés, ám ha percentiliseket képzünk mind a két csoportban (azon önkormányzatok körében, ahol volt pedagógiai értékelés, és azokéban, ahol nem), azt látjuk, hogy minden intervallumhoz rendre nagyobb diákszám-átlagérték tartozik abban a csoportban, ahol az önkormányzat nem végzett pedagógiai értékelést egyetlen iskolájában sem (12. táblázat). Mindez azt jelenti, hogy nem áll fenn pozitív összefüggés a két tényező között, a helyi iskolahálózat nagysága nem befolyásolja pozitívan azt, hogy az önkormányzat végez-e intézményértékelést.

A települési jellemzők közül nem mutatható ki összefüggés a gazdasági helyzettel, a helyi iskolahálózat méretével és az adminisztráció iskolai végzettségének szintjével az intézmények pedagógiai munkájának értékelése tekintetében, kapcsolat látszik azonban a településnagysággal, az ezzel minden valószínűség szerint szorosan összefüggő irányítási szervezeti megoldással, és az önkormányzat értékelési aktivitásával (hajlamával).

Az intézményértékelés jellege

Végezetül pedig érdekes összefüggéseket találunk, ha az általános iskolák pedagógiai munkájának értékelését a SZAK-támogatások⁵ tükrében vizsgáljuk, konkrétan azokat az eseteket, amikor a támogatás célja intézményi mérési, értékelési rendszer kialakítása volt (13. táblázat). Ahol volt pedagógiai értékelés, ott az esetek háromnegyedében az önkormányzat nyert erre pénzt, továbbá 16 olyan válaszadó önkormányzattal találkozhatunk, ahol az elnyert támogatást a 2001. év végéig nem használták fel, egyetlen intézményük pedagógiai munkáját sem értékelték, de legalábbis a mérési információk nem jutottak vissza a fenntartóhoz. Igazából nincs különbség a SZAK-pályázaton nyertesek és nem nyertesek körében, ugyanúgy 16-17% azok aránya, akik intézményükben nem végeztek pedagógiai értékelést.

Az előzőekben pusztán arra fordíthattunk figyelmet, hogy az intézményértékelés megtörtént-e az önkormányzatoknál, amint azt a törvény számukra előírja. A volt-nem volt dimenzió azonban nem szolgáltat minőségi információkat, az elemzés megkerülhetetlen eleme, hogy számba vegyük, az értékelés mikor, hogyan, milyen formában történt, és milyen kimenetele volt, vagyis eredményeit mire használták fel.

Abban, hogy rendszeres-e a fenntartói értékelés, vagy csak alkalomszerű, nincs számottevő különbség, mindkét iskolatípusnál 84 százalék körüli a rendszeres vizsgálat aránya, azonban az értékelés gyakoribb az általános iskolák esetében: az önkormányzatok közel fele végezte ezt a tevékenységet évente, a középiskoláknál csak egyharmaduk (14. táblázat). Az értékelés formáját tekintve az általános és a középiskolák egyaránt az iskolai önértékelést említik leggyakrabban, a külön erre a célra szolgáló tantárgyi tesztek alkalmazása és az iskolaszék értékelése pedig egyik iskolatípusban sem jellemző (15. táblázat). A lehetséges értékelési formák közül egyesek az intézmények „kemény” értékelését teszik lehetővé (ilyenek a szaktanácsadók, szakértők értékelése, a diákok tanulmányi és vizsgaeredményei, versenyeredmények, továbbtanulási mutatók, tantárgyi tesztek), ezek a formák objektívebbek, ezáltal talán megbízhatóbbak, mint az iskolai önértékelés, az iskolaszék értékelése, a polgármesteri hivatal munkatársainak értékelése vagy a diákok és/vagy szülők elégedettsége. Az önkormányzatok válaszai alapján elmondható, hogy 59%-uk végzett valamilyen „kemény” értékelést az általa fenntartott általános iskolában, a fennmaradó 41% pedig ha végzett valamilyet, az is a „puha” kategóriába tartozik, erősen szubjektív, nem összemérhető, kevésbé megbízható. Emellett érdekes adat az is, hogy az önkormányzatoknak csak mintegy 43%-a vont be az értékelésbe szakértőt (külső szakértőt bíztak meg, vagy a pedagógiai intézetek szaktanácsadóitól kértek véleményt). A középiskoláknál valamivel jobb arányokkal találkozhatunk, a szakértők alkalmazása 73%-ban fordult elő, ezen túl pedig a „kemény” értékelés 86%-át teszi ki az összes értékelésnek. Ezek alapján megállapítható, hogy bár az önkormányzatok gyakrabban értékelik általános iskoláik pedagógiai munkáját, a középiskolák értékelése általában „keményebb” módszerekkel történik.

Közös jellemző, hogy az értékelést mind az általános, mind a középiskolák esetében elsősorban általános információgyűjtésre, tájékozódásra használják az önkormányzatok, ugyanakkor az általános iskolát fenntartó önkormányzatok fele említi, hogy nem használják az intézményértékelés eredményeit értékelési rendszer kialakításához, ami nemcsak első látásra ellentmondás. Az iskolák jövőjére vonatkozó döntésekhez a középiskolák értékelésének eredményeit sokkal nagyobb arányban használják fel, mint az általános iskolák eredményeit, ami azt jelezheti, hogy bár a középiskolák pedagógiai munkáját kevesebb fenntartó értékeli, mint az általános iskolákét, annak mégis nagyobb lehet a tétje, az iskola további sorsa múlhat rajta (16. táblázat).

Minőségbiztosítási kérdések az önkormányzatoknál

A kilencvenes évek végén a központi irányítás egyik fő célkitűzése lett az intézményi szintű minőségbiztosítási rendszerek kiépítése (Jelentés..., 2000). Az oktatási kormányzat a közoktatási intézmények és a fenntartók minőségfejlesztési, minőségirányítási tevékenységének elősegítésére és koordinálására létrehozta a COMENIUS 2000 Programirodát. Az intézményi és helyi minőségbiztosítási rendszer kiépítését a szaktárca jelentős összegű céltámogatási alappal ösztönzi, amelynek terhére 1999-ben pályázatot írtak ki az iskolai minőségfejlesztő tevékenység támogatására. Az önkormányzatoknak feltett kérdések az ebben a pályázatban való sikeres részvételre és annak megítélésére vonatkoznak. Az adatfelvétel idején még csak tervezték a Comenius-program kiterjesztését a fenntartókra, ezért erre vonatkozóan pályázati tényeket nem, csak részvételi hajlandóságot lehetett kérdezni.

A rendszerváltás óta – nyilván más felhangokkal – mindegyik kormány oktatáspolitikája azt képviselte, hogy önellenőrzés, önértékelés, minőségfejlesztés folyjon az intézményekben. Tehát egy belső minőségértékelésre helyezték a hangsúlyt, és úgy gondolják, hogy „izzadja” ki magából ezt a szakma, és ne várjon arra, hogy kívülről kapjon válaszokat. (Fővárosi kerületi önkormányzat – Barta, 2003, 13.)

Az összes megkérdezett önkormányzat alig több mint egyharmada válaszolta azt, hogy valamely általános iskolája sikeresen pályázott (17. táblázat). Ha figyelmen kívül hagyjuk a nem értékelhető válaszokat, akkor ez az arány megközelíti a 40 százalékot. A középiskolák tekintetében rosszabb az eredmény, mindössze 23 százalék (17. táblázat). Ebben természetesen nincsenek benne azok az önkormányzatok, amelyek nem tartanak fenn középiskolát. Mindkét körben jelentős számú önkormányzat nem tud arról, hogy pályázik-e valamely iskolája, vagy nem. A programban részt vevő általános iskolát fenntartó önkormányzatok többsége ötfokú skálán hármas-négyesre értékelte a sikerességet, mindössze ketten mondták, hogy semmilyen eredményt nem hozott a pályázat (18. táblázat).

Az intézményértékeléshez hasonlóan megvizsgálhatjuk, hogy miben tér el egymástól a két önkormányzati csoport, tehát ahol valamely intézmény sikeresen pályázott, illetve ahol a fenntartónak nincs a programban részt vevő intézménye. Megállapíthatjuk, hogy a település gazdagsága itt sem játszik szerepet, hasonlóan az intézményértékeléshez. Az egy lakosra jutó személyi jövedelem nagyságrendben azonos, összegszerűen is majdnem megegyezik (11. táblázat).

A programban részt vevő iskolát fenntartó települések 55%-a 2000 fő feletti lakosságszámú. Ahol egyetlen általános iskola sem vesz részt, ott csak a települések 30%-ánál nagyobb a lakosságszám 2000-nél (19. táblázat). Ez azt mutatja, hogy a nagyobb településekről inkább pályáztak sikeresen az iskolák, de félrevezető lehet, hogy esetenként a kistelepülések egyetlen iskolájának sikeres vagy sikertelen pályázata áll szemben egy nagyváros esetleg több sikertelen, ám legalább egy sikeres iskolájával. Meggyőző viszont az összefüggés a fenntartói értékeléssel: magasabb arányban pályáztak sikeresen olyan önkormányzatok iskolái, ahol ‘96 óta értékelték az intézmények pedagógiai munkáját. Különösen igaz ez azokra a településekre, ahol gazdasági jellegű értékelés történt (20. táblázat). Ez az eredmény azt érzékelteti, hogy ha az önkormányzat jobban elvárja az iskoláktól a teljesítményt, a hatékony működést, vagy ha az intézmény támogató környezetben működik, akkor inkább pályázik, hogy ezzel is segítse az elvárásoknak való jobb megfelelést, növelje működésének minőségét, hatékonyságát.

A mi intézményeink is tisztában vannak ennek [a pályázatoknak] a jelentőségével. Ezért minden intézményünkben van egy személy, akinek a pályázás szerepel a munkaköri leírásában. Évente értékeljük, hogy melyik intézményünk mire, hányszor és milyen sikerrel pályázott. Ebből tudjuk meg, hogy melyik intézmény szorul a segítségünkre, és melyik nem. (Megyei jogú város önkormányzata – Barta, 2003, 16.)

Az adminisztráció nagysága és képzettsége fontos tényezője lehet annak, hogy az önkormányzat hozzájut vagy sem az őt érintő információkhoz, ismeri-e lehetőségeit, és képes elvégezni szakmai feladatait, vagy nem. A 21. táblázat jól mutatja, hogy attól függően, hogy a polgármesteri hivatalban kik foglalkoznak az oktatás ügyeivel (van-e önálló szervezeti egység vagy előadó, esetleg egyik sem), arányaiban mennyire különbözik, hogy tudnak-e a Comenius önkormányzatokra vonatkozó pályázati lehetőségeiről. Míg az önálló szervezeti egységgel rendelkező önkormányzatok háromnegyede az őt érintő információk birtokába jutott, addig azokon a településeken, ahol nincs sem önálló szervezeti egység, sem előadó, az önkormányzatok nagyobb része nem tud a lehetőségekről. Talán még izgalmasabb összefüggéssel állunk szemben, ha az önkormányzatok informáltságát annak tükrében vizsgáljuk, hogy van-e olyan intézményük, amely részt vesz a Comenius-programban. Ha van ilyen intézmény, akkor háromszor annyian vannak, akik ismerik a lehetőségeket, mint akik nem, ám ha nincs az önkormányzatnak ilyen intézménye, ez az érték csak másfélszeres (22. táblázat). Mindez azt jelenti, hogy ha van az önkormányzatnak sikeresen pályázó intézménye, akkor – mint fenntartó – nagyobb eséllyel értesül a lehetőségeiről. Az iskolák jó információközvetítők egy olyan ügyben, amely a két érintett fél hatékony együttműködését követeli meg.

Ha egy településen valamely iskola sikerrel pályázott minőségbiztosítási programra, fenntartó önkormányzata tud erről, valamint ha ismeri a Comenius-program önkormányzatokra vonatkozó lehetőségeit is, akkor gyakorlatilag minden esetben (74-ből 71-ben) tervezi azt is, hogy részt vesz az önkormányzatok számára kiírt pályázaton. Ha nincs az önkormányzatnak nyertes pályázó iskolája, akkor ez az arány alacsonyabb (63 a 76-ból). Mindez azt jelentheti, hogy az iskolák sikeres részvétele hajlamosító tényező az önkormányzatoknál. Egy másik ilyen elem, ahol szignifikáns összefüggés mutatható ki, az önkormányzat pályázati és pedagógiai aktivitása. A kérdőívben 12 pályázati kategória szerepelt (23. táblázat), az önkormányzatok pályázati aktivitását az jelzi, hogy az elmúlt három évben ezek közül mennyiben voltak sikeresek. Az aktívabb önkormányzatok körében csak elvétve fordul elő, hogy nem valószínűsítik a Comenius-pályázaton való részvételt, illetve akik valószínűleg nem vesznek részt, azon önkormányzatok fele egyáltalán nem részesült oktatással kapcsolatos pályázati támogatásban az elmúlt három évben (24. táblázat).

Összegzés

A közoktatási intézményt fenntartó önkormányzatok esetében nagyjából azonos települési változókkal, a népességszámmal és az oktatás irányítását végző adminisztráció jellemzőivel függ össze elsődlegesen mind az intézményértékelési, mind pedig a minőségbiztosítási tevékenység. Ezek egymástól sem függetlenek, az önkormányzatok értékelési-minőségbiztosítási hajlama, alapvetően oktatásügyi aktivitása határozza meg, hogy milyen irányú lépéseket tettek e két kiemelt területen. Az intézmények pedagógiai munkájának fenntartói értékelése (az értékelés megtörténte csakúgy, mint a gyakorisága) szoros kapcsolatban áll a településmérettel – azzal, hogy milyen az adott önkormányzat értékelési aktivitása –, illetve az önkormányzati adminisztráció meglétével. Ez utóbbi tényező azonban olyan szorosan összefügg az első kettővel, hogy önmagában már kevés a magyarázó ereje. Nem mutatható ki viszont szignifikáns összefüggés a vizsgált tényezők közül sem az önkormányzat gazdasági helyzetével, sem az iskolafenntartó társulásban való részvételével, sem pedig a helyi iskolahálózat méretével. Nem igazolódik az a kézenfekvő feltevés, hogy a gazdagabb vagy a nagyobb iskolahálózatot fenntartó önkormányzatok inkább végeznének intézményértékelést, ebben a tevékenységben nem jelennek meg a települések közötti gazdasági egyenlőtlenségek.

Minőségbiztosítás területén a Comenius-program és az önkormányzatok viszonylatában a polgármesteri hivatal adminisztrációs bázisa nemcsak azzal függ össze, hogy tudnak-e egyáltalán a fenntartók lehetőségeiről, hanem azzal is, hogy terveznek-e pályázni. Ez egyrészt azt mutatja, hogy a szakmai háttér megléte vagy hiánya határozza meg az önkormányzat minőségbiztosítási lépéseit. Másrészt viszont azt, hogy az információknak, illetve az információkhoz való hozzájutásnak fontos szerepük van, ugyanis ez elvi gátja lehet a cselekvésnek. A helyi oktatásirányítás aktivitása azonban elsősorban nem a települési jellemzőktől függ.

A kutatási eredmények annak megállapítására mindenképpen alkalmasak, hogy az országban az intézmények pedagógiai munkájának fenntartói értékelését tekintve nagyok a különbségek, és ezek erőteljesen kötődnek az elaprózott irányítási rendszerből fakadó adottságokhoz.

Irodalom

Táblázatok⁶

  1. táblázat
Általános iskolák pedagógiai munkájának értékelése népességkategóriák szerint

Népesség	Igen, minden iskolában	Igen, több, de nem minden iskolában	Igen, egy iskolában	Nem	Nincs ilyen iskola	Nincs válasz
500 alatt	15 (41%)		3 (8%)	16 (43%)		3 (8%)
500–1000	77 (60%)		13 (10%)	34 (27%)		4 (3%)
1000–2000	88 (60%)		25 (17%)	32 (22%)		2 (1%)
2000–3000	48 (70%)		12 (17%)	9 (13%)
3000–5000	36 (70%)		7 (14%)	4 (8%)		4 (8%)
5000–8000	21 (80%)		2 (8%)	2 (8%)		1 (4%)
8000– 20000	20 (80%)	3 (12%)		2 (8%)
20e–40e	6 (75%)	2 (25%)
40e felett	6 (38%)	5 (31%)		4 (25%)	1 (6%)
Összesen	317 (64%)	10 (2%)	63 (13%)	103 (21%)	1	14

  2. táblázat
Középiskolák pedagógiai munkájának értékelése népességkategóriák szerint

Népesség	Igen, minden iskolában	Igen, több, de nem minden iskolában	Igen, egy iskolában	Nem	Nincs ilyen iskola	Nincs válasz
500 alatt					23	13
500–1000			1	7	84	37
1000–2000	3			8	91	46
2000–3000	1			4	37	27
3000–5000	4			1	27	18
5000–8000	6			1	10	10
8000–20000	14	2		3	4	1
20e–40e	6	1		1	1
40e felett	7	2	1	3
Összesen	41 (54%)	5 (6%)	2 (3%)	28 (37%)	277	152

  3. táblázat
Általános iskolák gazdálkodási vizsgálata népességkategóriák szerint

Népesség	Igen, minden iskolában	Igen, több, de nem minden iskolában	Igen, egy iskolában	Nem	Nincs ilyen iskola	Nincs válasz
500 alatt	11 (30,6%)	0	4 (11,1%)	20 (55,6%)	0	1 (2,7%)
500–1000	34 (26,6%)	0	30 (23,4%)	63 (49,2%)	0	1 (0,8%)
1000–2000	55 (37,2%)	0	38 (25,7%)	49 (33,1%)	2 (1,3%)	4 (2,7%)
2000–3000	27 (39,1%)	0	20 (29%)	19 (27,5%)	3 (4,4%)	0
3000–5000	28 (54,9%)	0	16 (31,4%)	5 (9,8%)	0	2 (3,9%)
5000–8000	19 (73,1%)	1 (3,9%)	3 (11,5%)	3 (11,5%)	0	0
8000–20000	22 (88%)	1 (4%)	1 (4%)	1 (4%)	0	0
20e–40e	8 (89%)	1 (11%)	0	0	0	0
40e felett	14 (93,3%)	1 (6,7%)	0	0	0	0
Összesen	218 (43%)	4 (0,80%)	112 (22,10%)	160 (31,5%)	5  (1%)	8  (1,60%)

  4. táblázat
Középiskolák gazdálkodási vizsgálata népességkategóriák szerint

Népesség	Igen, minden iskolában	Igen, több, de nem minden iskolában	Igen, egy iskolában	Nem	Nincs ilyen iskola	Nincs válasz
500 alatt	0	0	0	4 (11,1%)	13 (36,1%)	19 (52,8%)
500–1000	0	0	0	12 (9,4%)	69 (53,9%)	47 (36,7%)
1000–2000	2 (1,3%)	0	0	8 (5,4%)	71 (48%)	67 (45,3%)
2000–3000	3 (4,3%)	0	1 (1,4%)	3 (4,3%)	22 (32%)	40 (58%)
3000–5000	6 (12%)	0	0	0	26 (52%)	18 (36%)
5000–8000	5 (18,6%)	0	1 (3,7%)	0	9 (33,3%)	12 (44,4%)
8000–20000	17 (68%)	1 (4%)	1 (4%)	1 (4%)	3 (12%)	2 (8%)
20e–40e	8 (100%)	0	0	0	0	0
40e0 felett	13 (92,9%)	1 (7,1%)	0	0	0	0
Összesen	54 (10,70%)	2 (0,40%)	3 (0,6%)	28 (5,5%)	213 (42,2%)	205 (40,6%)

  5. táblázat
Általános és középiskolát egyaránt fenntartó önkormányzatok pedagógiai értékelési tevékenysége

	Legalább egy általános iskolában volt pedagógiai értékelés	Nem volt pedagógiai értékelés általános iskolában	Összesen
Legalább egy középiskolában volt pedagógiai értékelés	48	0	48
Nem volt pedagógiai értékelés középiskolában	18	9	27
Összesen	66	9	75

  6. táblázat
Általános iskolák gazdasági és pedagógiai értékelésének összefüggése

	Volt gazdálkodási vizsgálat legalább egy intézményben	Nem volt gazdálkodási vizsgálat	Összesen
Volt pedagógiai értékelés legalább egy intézményben	279	101	380
Nem volt pedagógiai értékelés	48	53	101
Összesen	327	154	481

  7. táblázat
Középiskolák gazdasági és pedagógiai értékelésének összefüggése

	Volt gazdálkodási vizsgálat legalább egy intézményben	Nem volt gazdálkodási vizsgálat	Összesen
Volt pedagógiai értékelés legalább egy intézményben	43	3	46
Nem volt pedagógiai értékelés	7	1	8
Összesen	50	4	54

  8. táblázat
Történt-e pedagógiai értékelés 1996 óta?

	5000-nál kevesebb lakosú települések (432 darab)	Társulásban részt vevő önkormányzatok (177 darab)
Igen, minden iskolában	264 (61%)	109 (62%)
Igen, több, de nem minden iskolában	–	1
Igen, egy iskolában	60 (14%)	21 (12%)
Nem	96 (22%)	44 (25%)
Nincs válasz	12 (3%)	2 (1%)

  9. táblázat
Pedagógiai értékelés és önkormányzati adminisztráció összefüggése az általános iskolák esetében

Ki foglalkozik az oktatási ügyekkel?	Legalább egy intézményben volt pedagógiai értékelés	Nem történt pedagógiai értékelés
Önálló szervezeti egység	29	7
Közoktatásért felelős előadó	84	12
Egyik sem	272	81

  10. táblázat
A pedagógiai értékelés és az önkormányzati adminisztráció összefüggése a középiskolák esetében

Ki foglalkozik az oktatási ügyekkel?	Legalább egy intézményben volt pedagógiai értékelés	Nem történt pedagógiai értékelés
Önálló szervezeti egység	24	5
Közoktatásért felelős előadó	17	5
Egyik sem	8	15

  11. táblázat
Az egy lakosra jutó személyi jövedelem átlaga a települési csoportokban

Az önkormányzat értékelte legalább egy általános iskolájának pedagógiai munkáját	47 2755 forint
Nem történt pedagógiai értékelés az önkormányzat által fenntartott általános iskolákban	48 1047 forint
Az önkormányzat valamely általános iskolája sikeresen pályázott Comeniusra	47 3602 forint
Nincs az önkormányzatnak Comeniusra sikeresen pályázott általános iskolája	46 9247 forint

  12. táblázat
A helyi iskolahálózat (nappali tagozatos általános iskolai diákok száma) átlagos mérete a percentilisekben

Az önkormányzat értékelte legalább egy általános iskolájának pedagógiai munkáját (390 eset):		Az önkormányzat nem végzett pedagógiai értékelést (103 eset):
10	30,4974	10	50
20	74,5764	20	85,0372
30	108,6468	30	118,3756
40	133,1792	40	154
50	169	50	191
60	210,105	60	228
70	264,0577	70	331,4231
80	358,2697	80	538,2588
90	682,0033	90	1313,6999

  13. táblázat
Intézményértékelés és SZAK-támogatás (intézményi mérési-értékelési rendszer kialakítására)

	Nyert támogatást	Nem nyert támogatást
Végzett pedagógiai értékelést	77 (82,8%)	32 (84,2%)
Nem végzett pedagógiai értékelést	16 (17,2%)	6 (15,8%)

  14. táblázat
Milyen rendszerességgel történt az intézmények pedagógiai munkájának értékelése?
(Azon önkormányzatok körében, akik azt válaszolták, hogy végeztek értékelést 1996 óta.)

	Önkormányzatok száma	Önkormányzatok aránya	Önkormányzatok száma	Önkormányzatok aránya
	Általános iskolák		Középiskolák
Átlagosan évente	188	48%	13	27%
Átlagosan 2 évente	68	18%	17	35%
Ritkábban, de rendszeresen	72	19%	11	22%
Alkalomszerűen	58	14%	8	16%
Nincs válasz	4	1%	–	–
Összesen	390	100%	49	100%

  15. táblázat
A pedagógiai értékelés jellemző formája
(az említések száma, illetve aránya a válaszadók körében)

Forma	Általános iskoláknál		Középiskoláknál
	Igen	Nem	Igen	Nem
Iskolai önértékelés	298 (59%)	87 (17%)	42 (86%)	6 (12%)
Iskolaszék értékelése	86 (17%)	278 (55%)	11 (22%)	35 (71%)
A polgármesteri hivatal munkatársainak iskolai ellenőrző tevékenysége	160 (32%)	216 (43%)	29 (59%)	17 (35%)
A megyei pedagógiai intézet szaktanácsadóinak véleménye	136 (27%)	237 (47%)	21 (43%)	26 (53%)
Egyéb szakértők iskolai ellenőrző tevékenysége	161 (32%)	215 (42%)	32 (65%)	14 (29%)
A diákok tanulmányi- és vizsgaeredményei	154 (30%)	221 (44%)	25 (51%)	21 (43%)
A tanulmányi versenyeken elért eredmények alapján	177 (35%)	198 (39%)	29 (59%)	18 (37%)
A továbbtanulási mutatók	173 (34%)	199 (39%)	31 (63%)	15 (31%)
Külön erre a célra szolgáló tantárgyi tesztek	62 (12%)	305 (60%)	17 (35%)	30 (61%)
A diákok és/vagy a szülők elégedettsége alapján	135 (27%)	235 (46%)	21 (43%)	26 (53%)

  16. táblázat
Mire használja fel az önkormányzat az iskolaértékelés eredményeit?

	Általános iskolák		Középiskolák
	Igen	Nem	Igen	Nem
Az iskolaigazgató személyére vonatkozó döntésekhez	194 (38%)	177 (35%)	28 (57%)	19 (39%)
Az iskola jövőjére vonatkozó döntésekhez	79 (16%)	126 (25%)	40 (82%)	7 (14%)
A költségvetési források elosztására	200 (40%)	171 (34%)	23 (47%)	24 (49%)
Az önkormányzat oktatási programjának kialakításához	247 (49%)	128 (25%)	37 (76%)	10 (20%)
Egy érékelési rendszer kialakításához	158 (31%)	212 (42%)	25 (51%)	21 (43%)
A szülők tájékoztatására	191 (38%)	184 (36%)	18 (37%)	28 (57%)
Általános információgyűjtésre, tájékozódásra	307 (61%)	72 (14%)	42 (86%)	5 (10%)

  17. táblázat
Az önkormányzat valamely általános iskolája/középiskolája részt vesz-e a Comenius minőségbiztosítási programban?

	Általános iskolák		Középiskolák
	Önkormányzatok száma	Aránya	Önkormányzatok száma	Aránya
Nem tudja	21	4%	9	2%
Igen	181	36%	31	6%
Nem	274	54%	102	20%
Nincs ilyen intézmény	10	2%	197	39%
Nincs válasz	23	4%	169	33%
Összesen	508	100%	508	100

  18. táblázat
A Comenius sikere az általános iskolában (az önkormányzat megítélése)

1 (semmilyen eredmény)	2
2	14 (10%)
3	47 (35%)
4	49 (36%)
5 (nagy eredmények)	23 (17%)

  19. táblázat
Önkormányzati intézmények és a Comenius-program

Comenius-programban részt vevő iskolát fenntartó önkormányzatok népességkategória szerinti bontásban			Önkormányzatok, melyeknek egyetlen iskolája sem vesz részt a Comenius-programban
	Önkormányzatok száma	Aránya		Önkormányzatok száma	Aránya
500 alatt	4	2%	500 alatt	28	10%
500–1000	27	15%	500–1000	86	31%
1000–2000	51	28%	1000–2000	79	29%
2000–3000	26	15%	2000–3000	32	12%
3000–5000	25	14%	3000–5000	25	9%
5000–8000	13	7%	5000–8000	11	4%
8000–20000	15	8%	8000–20000	9	3%
20e–40e	7	4%	20e–40e	2	1%
40e felett	12	7%	40e felett	3	1%
Összesen	181	100%	Összesen	274	100%

  20. táblázat
A Comenius-programban való részvétel és a fenntartói értékelés összefüggései

	Sikeres Comenius-pályázat	Comeniusban nem vesz részt
Történt pedagógiai értékelés	142 (82%)	212 (79%)
Nem történt pedagógiai értékelés	31 (18%)	57 (21%)
Összesen	173 (100%)	269 (100%)
Történt gazdasági értékelés	135 (77%)	176 (66%)
Nem történt gazdasági értékelés	40 (23%)	92 (34%)
Összesen	175 (100%)	268 (100%)

  21. táblázat
Tudja-e, hogy a Comenius-program kiterjed az önkormányzatokra?

	Önálló szervezeti egység	A közoktatásért felelős előadó	Nincs külön szervezeti egység, ill. személy	Nincs válasz	Összesen
Igen	27 (75%)	53 (55%)	172 (47%)	3	255 (50%)
Nem	9 (25%)	41 (42%)	184 (50%)	6	240 (47%)
Nincs válasz		3 (3%)	10 (3%)		13 (3%)
Összesen	36 (100%)	97 (100%)	366 (100%)	9	508

  22. táblázat
Ismeri-e a Comenius-program lehetőségeit az önkormányzatokra?

Ismeri-e a Comenius-program lehetőségeit az önkormányzatokra? (Azok körében, akiknek van sikeresen pályázott iskolája.)			Ismeri-e a Comenius-program lehetőségeit az önkormányzatokra? (Teljes mintán.)
	Önkormányzatok száma	Aránya		Önkormányzatok száma	Aránya
Igen	74	41%	Igen	76	28%
Nem	24	14%	Nem	51	19%
Nincs válasz	81	45%	Nincs válasz	147	53%
Összesen	179	100	Összesen	274	100%

  23. táblázat
Az elmúlt három évben az önkormányzat nyert-e oktatással kapcsolatos pályázati támogatást a következő forrásokból?

KOMA	55	17,50%
SOROS	55	17,50%
SZAK 1999–2001	154	49%
PHARE	13	4%
KFA	1	(0.5%)
PSZM	3	1%
Megyei Közoktatásfejlesztési Közalapítvány	231	73,50%
Megyei Szakképzési Alap	23	7%
Országos Szakképzési Alap	12	4%
ISM	105	33,50%
Egyéb állami pályázati forrás	110	35%
Egyéb, nem állami pályázati forrás	61	19%

  24. táblázat
Összefüggés a pályázati siker és a Comenius önkormányzati pályázatban való részvételi szándék között

Nyertes pályázatok	Részt vesznek-e a Comenius-program önkormányzatok számára kiírt pályázatán?				Összesen
	Valószínűleg igen	Valószínűleg nem	Nem tudja	Nincs válasz
0	57	18	38	119	232
1	9	6	4	33	52
2	20	1	6	51	78
3	22	4	7	23	56
4	18	4	5	16	43
5	7		1	14	22
6	4	1	1	4	10
7	2			3	5
8	2	2			4
9	2				2
Összesen	143	36	62	263	504