Radó Péter

A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon

Néhány bevezető megjegyzés

Az OKI 2003 nyarán alakult Oktatáspolitikai Elemzések Központja (OPEK) által készített első nyilvános jelentés nem véletlenül választotta témájául a tartalmi szabályozási rendszer működését. Az újra felgyorsult tantervi reform, az annak alapján elinduló programfejlesztés, az érettségi vizsga reformja és az egyre inkább kiépülő tanulói teljesítménymérési rendszer, illetve mindezek nyomán a helyi-intézményi programok átdolgozása a figyelem középpontjába állította e sajátos rendszerszabályozási eszköztár működését. A jelentést az OPEK felkérésére egy – Palotás Zoltán által vezetett – szakértői csoport készítette el. (A csoport tagjai voltak még Lukács Judit, Pála Károly, Setényi János és Vágó Irén.) A jelentés szövegét az OPEK Tanácsadó Testülete¹ véglegesítette.

Mielőtt rátérnénk az elemzés legfontosabb eredményeinek ismertetésére, úgy vélem, nem árt, ha elöljáróban tisztázzuk a jelentés Magyarországon tulajdonképpen előzmény nélküli, újszerű műfaját. A szakértői csoport tagjai nem kutatás elkészítésére vagy egy reformkoncepció kidolgozására kaptak megbízást. A jelentés célja, hogy a törvénymódosítás által kijelölt rendszer kereteit nem átlépve tárja fel annak diszfunkcionális elemeit és a feltárt problémák megoldását szolgáló javaslatokat tegyen. Másképpen fogalmazva: a közpolitikai jelentés elkészítésével célunk a jelenlegi rendszer „finomhangolása”, működése hatékonyságának javítása és nem megváltoztatása volt. A jelentésnek ezzel egyenrangú célja volt a témáról szóló szakmapolitikai diskurzus támogatása. Mindennek érdekében az elemzés nem az új tartalmi szabályozási rendszer alapjául szolgáló, az oktatáspolitika által kitűzött nevelési-oktatási célrendszerrel foglalkozik, hanem azokkal az eszközökkel, illetve az eszközök közötti kapcsolatrendszerrel, amely e célok érvényesülését hivatott biztosítani a tanulási-tanítási folyamatban.

Mindennek megfelelően a jelentés öt nagyobb részből áll. Ezek a következők:

• A tartalmi szabályozás rendszerének modellje.
• A közoktatás tartalmi szabályozásának jellemzői az elmúlt két évtizedben.
• A tartalmi szabályozás rendszerének jellemzői a 2002. évi kormányváltást megelőzően, valamint a kormányváltást követő főbb változások.
• A problémák azonosítása, javaslatok.
• A javaslatok megvalósíthatósága, hatása, fenntarthatósága és költsége.

Természetesen nincs mód a jelentés részletekbe menő ismertetésére.² A továbbiakban három dologra szeretnék kitérni: (1.) röviden ismertetem az elemzés alapjául szolgáló koncepciót, (2.) felsorolom a szakértők által azonosított legfontosabb problématerületek, majd pedig (3.) egy, az önkormányzatok oktatásirányítási tevékenysége szempontjából különösen fontos területet, az elszámoltathatóság biztosításának kérdését kiemelve ismertetem a jelentés legfontosabb konkrét javaslatait.

A tartalmi szabályozási rendszerről általában: az elemzési koncepció

A szakértői csoport munkájának irányt szabó elemzési koncepció első lépése egy operacionalizálható, az oktatáspolitikai beavatkozás tervezését lehetővé tevő fogalomértelmezés kellett, hogy legyen. Mindenekelőtt tehát értelmezzük a más nyelvekben ismeretlen és Magyarországon is szűk húsz éve használt „tartalmi szabályozás” kifejezést. A közoktatás tartalmi szabályozása azon rendszerszabályozási eszközök összessége, amelyek segítségével az oktatásirányítás célokat jelöl ki az oktatási szolgáltatások számára, befolyásolja a célok kijelölésének folyamatát, illetve befolyásolja a tanítási-tanulási folyamat tartalmát.

Van ennek a definíciónak néhány olyan eleme, amelyekre külön is érdemes felhívni a figyelmet. Mindenekelőtt a vizsgált rendszer működtetése három, lényegében egyenrangú cél érdekében történik. Ezek közül az első a közoktatás, egy közszolgáltatási rendszer szereplői és intézményei számára rögzített célok meghatározása, tehát egy klasszikus szabályozási funkció. Ez az a szerep, amely biztosítani hivatott a közös minimumokat és a nevelési célok tágabb gazdasági és társadalmi célokkal való összhangját. A második cél a rendszer működtetésének oktatáspolitikai funkciója: a szereplők viselkedésének befolyásolása, megváltoztatása közvetett eszközökkel, lényegében mozgásterük kijelölése, tevékenységük kereteinek meghatározása által. Míg a szabályozási funkció lényegében független a rendszer jellegzetességeitől, az oktatáspolitikai funkció a magyarhoz hasonló decentralizált, liberalizált rendszerekben értékelődik fel, melyekben az oktatás egyes szereplői autonóm módon egymással együttműködve jelölnek ki célokat. A tartalmi szabályozási rendszer harmadik, mint arról még lesz szó, sok tekintetben leértékelődő szerepe a hagyományos tantervi funkció, tehát a tanulási-tanítási folyamat, a pedagógusok és tanulók közötti osztálytermi interakciók tartalmának befolyásolása. Mint az a későbbiekben látható lesz, ennek a szerepnek a betöltése egyre kevésbé várható a tantervektől; a bemeneti szabályozás eszközei (tantervek) és a kimeneti szabályozó eszközök (vizsgakövetelmények, képesítési követelmények, tanulói teljesítménymérés) együttesen hivatottak hatást gyakorolni az oktatás tartalmára.

Mindezek alapján az elemzés elkészítésében közreműködő szakértők a tartalmi szabályozási rendszert nem mint egyszeri „implementációs aktust” vették górcső alá, hanem annak működtetését folyamatosan ellátandó rendszerszabályozási funkciónak tekintették. A hangsúly tehát nem az új tantervek használatbavételén, hanem a célok megvalósulásának folyamatos biztosításán volt.

Az OPEK-jelentés elkészítését megalapozó elemzési koncepció a tartalmi szabályozási rendszer működését egy többszintű, sokszereplős és töredezett interpretációs láncnak tekinti, melyben az egyes szereplők nagy önállósággal és számos egyedi szempont és érdek által vezérelten alakítják ki saját céljaikat. Az elemzést megnehezíti, hogy a rendszer szereplői és a köztük lévő kapcsolatok feltárása nem elégséges, mivel a tartalmi szabályozás ezer szállal kapcsolódik más rendszerszabályozási alrendszerekhez, így például a finanszírozáshoz vagy az irányításhoz. Mindennek megfelelően egy olyan elemzési koncepció kialakítására volt szükség, amely strukturálja a potenciálisan felvetődő rengeteg kérdést és problémát, megfelel a tartalmi szabályozási rendszer sajátos funkciójának és jellegzetességeinek, valamint kellően rugalmas ahhoz, hogy elemezhetőek legyenek a releváns leágazások.

A tartalmi szabályozás rendszerének modellje

A tartalmi szabályozás rendszerének modellje
 

Mint az ábrán is látható, a munka alapjául szolgáló elemzési koncepció hat tartalmi csomópont és három kapcsolódó, a rendszer működése szempontjából kiemelkedően fontos alrendszer elkülönítésén alapszik. A modell hat tartalmi eleme a következő:

• Célkijelölés – Az oktatási intézmények, ezen belül a pedagógusok munkája céljának kijelölése egy közszolgáltatás esetében nem a „szakma” magánügye. E körben elméletileg olyan mechanizmusok meglétét, illetve működését szükséges vizsgálni, amelyek lehetővé teszik, hogy az oktatás eredményességében érdekelt csoportok, az oktatási szolgáltatások „fogyasztói” (szülők és tanulók) és a közpénzek felhasználását kontrolláló helyi és országos politika érvényesítsék a kitűzött célokkal kapcsolatos igényeiket és elvárásaikat.
• A tartalmi szabályozás eszközeinek meghatározása és működtetése – A tartalmi szabályozás eszközei elsősorban a bemeneti szabályozó eszközök (többszintű tantervi szabályozási rendszer és az annak használatát támogató programfejlesztés) és a kimeneti szabályozó eszközök (vizsgakövetelmények, képesítési követelmények és visszacsatolt mérési eredmények). Ezen eszközök összessége hivatott a kijelölt céloknak az oktatás szereplői számára kiadott mandátummá való átalakítására.
• A helyi/intézményi programok kidolgozása és elfogadása – A célok és központi/helyi tartalmi szabályozási dokumentumok alapján az intézmények elkészítik saját pedagógiai programjaikat, amelyek egy procedurális értelemben szabályozott folyamat végeredményeként az oktatási intézmények nevelő-oktató tevékenységét meghatározó alapdokumentumaivá válnak. E körben elemzés tárgya kell, hogy legyen a pedagógiai programok kialakításának folyamata, a programok tartalma, a jóváhagyás (fenntartói elfogadás) folyamata, valamint az elfogadott programok „utóélete”, intézményi és fenntartói működést szabályozó szerepének érvényesülése.
• A tartalomhordozók kidolgozása és intézményi beszerzése – A tartalomhordozók kifejezés a tankönyvek, különböző hagyományos és digitális formában elkészített, a tanítást-tanulást támogató munkaanyagok összefoglaló megjelölése. A tartalomhordozókkal kapcsolatban elemzés tárgya azok előállítása, az előállítás és a tartalmi szabályozási rendszer egyes elemei közötti kapcsolat, valamint az egyes tartalomhordozók kiválasztásával kapcsolatos oktatási intézményi döntési folyamat.
• A tartalomhordozók használatbavétele a tanítási-tanulási folyamatban – A tanítási-tanulási folyamat során generált tartalmak elemzése. Az elemzés kiterjed a tartalomhordozók és az intézmények programja közötti kapcsolat, a tartalomhordozók használatbavételével kapcsolatos pedagóguskompetenciák, illetve a tartalomhordozóknak a tanítási-tanulási folyamatban játszott szerepének vizsgálatára.
• Beválásvizsgálat – A beválásvizsgálat a tartalmi szabályozás eszközeinek működéséről szóló információk rendszerszintű gyűjtése és a rendszer működtetésébe való visszacsatolása. Ez elsősorban az országos mérési-értékelési rendszer és a vizsgarendszer által szolgáltatott információk felhasználásával történhet. A beválásvizsgálat lehetővé teszi a szabályozási eszközök folyamatos finomhangolását és a szükséges beavatkozást szolgáló oktatáspolitikák tervezését.

E hat csomóponti terület elemzésén túl a tartalmi szabályozási rendszer elemzésének három kapcsolódó alrendszer vizsgálatára is ki kell terjednie; ezek: (1.) a rendszerszabályozás (a közoktatás jogi szabályozása), (2.) az ellenőrzés, illetve a szakmai elszámoltathatóságot biztosítani hivatott mechanizmusok, valamint (3.) a szakmai támogató-szolgáltató rendszer működése.

A rendszerszabályozás kettős értelemben is kiemelkedő jelentősséggel bír a tartalmi szabályozó rendszer működése szempontjából. Egyfelől az oktatás jogi szabályozása jelöli ki a tartalmi szabályozás eszközeinek működtetésében, illetve a tartalmakkal kapcsolatos döntések meghozatalában közreműködő szereplők mozgásterét és a köztük lévő együttműködés kereteit. Így például a közoktatásról szóló törvény rögzíti a tantervi szabályozás szintjeit és legfontosabb dokumentumait vagy például a helyi döntések alapvető procedurális szabályait. Másfelől az oktatás szabályozása rögzíti azokat a paramétereket, amelyek a tartalmi szabályozási döntéseket összekapcsolják a finanszírozással. Ezek közé tartozik például a minimális osztálylétszám, a pedagógusok kötelező tanítási óráinak vagy a tanulók maximális terhelhetőségének szabályozása.

Az ellenőrzés és értékelés rendszere biztosítja a tartalmi szabályozás által kijelölt célok megvalósulását, illetve a közszolgáltatást nyújtó oktatási intézmények szakmai elszámoltatásának érvényesülését. Fontos hangsúlyoznunk, hogy nem csupán pénzügyi és törvényességi ellenőrzésről van szó. Az ezt szolgáló intézményeken kívül kiemelkedő jelentősége van az oktatási intézmények önértékelésének, külső fenntartói értékelésének, az ezeket informáló tanulóiteljesítmény-mérési rendszernek, valamint az értékelési rendszer működtetését szolgáló ágazati értékelési tevékenységnek is.

A szakmai szolgáltatások rendszere alapvető szerepet játszik a különböző szinteken zajló tartalmi szabályozás által kitűzött célok megvalósításának támogatásában, lényegében támogató szolgáltatások hozzáférhetővé tétele nélkül e célok kitűzése illuzórikus lenne. E területen be kell vonni az elemzésbe az ágazati irányítás, az önkormányzatok és az oktatási intézmények számára nyújtott szolgáltatásokat egyaránt.

Az oktatáspolitikai beavatkozást igénylő területek azonosítása

A magyar közoktatás tartalmi szabályozásának elemzése számos olyan területet tárt fel, amelyekkel kapcsolatban fel kell, hogy vetődjön a diszfunkciók megszüntetését vagy a különböző rendszerek finomhangolását szolgáló oktatáspolitikai beavatkozás. E területek azonosítása szolgálhat egy, a kitűzött modernizációs célok szolgálatába állítható, rendszerszabályozási eszköztár megteremtését szolgáló fejlesztési csomag összeállításának alapjául.

Az elemzést készítő szakértői csoport által azonosított legfontosabb problématerületek a következők:

1. A célok és eszközök keveredése, fragmentált célrendszer. Magyarországon jellemzően nem folyik nyílt, az összes érdekcsoport bevonásával zajló vita a közoktatási szolgáltatások elé állítandó célokról. A célokról folytatott diskurzust elnyomja az eszközökről (például az alaptanterv és a helyi tanterv közötti közvetítő szintről) folyó politikai és szakmai vita, a célok kijelölése lényegében a szakmai elit és a központi irányítás monopóliuma maradt. Mindennek romboló hatása van a célrendszerre, amely a legkülönbözőbb tartalmi szabályozó eszközök által közvetítetten meglehetősen fragmentált.

2. A tantervek szerepének túlértékelése, a bemeneti szabályozásról szóló diskurzus „elszennyeződése”. A tartalmi szabályozó eszközökről és azok működtetéséről szóló diskurzusban több, erősen átpolitizálódott kérdés rejtett vitája zajlik. Így például a tantervi szabályozás változatlanul keveredik a kívánatos iskolaszerkezet kérdésével, noha az elmúlt évtized tapasztalatai azt bizonyítják, hogy tantervi szabályozással nem lehet szerkezetpolitikát megvalósítani.

3. A bemeneti és kimeneti szabályozó eszközök közötti egyensúlyhiány, az összehangolás hiánya. A tantervek, a vizsgakövetelmények és a mérési eszközök közötti összhanghiány még az átmenet következtében szinte szükségképpen bekövetkező mértéknél is lényegesen nagyobb. A vizsgakövetelmények bizonyos oktatási szinteken felülírják a tanterveket, a mérési célok és tesztek pedig inkább kutatói érdeklődés, semmint a többi szabályozó alapján születnek. E probléma oka elsősorban az, hogy nincs olyan mechanizmus, amely a szükséges összhang biztosítását szolgálná.

4. A helyi tervezési-döntési mechanizmusok gyengesége. A helyi (intézményi és önkormányzati) tervezési kapacitások gyengék, a tervezést és döntést szolgáló információk hiányoznak vagy nem jutnak el felhasználóbarát formában oda, ahol jól hasznosulhatnának. Ehhez társul, hogy a pedagógiai programok szabályozó ereje mind az intézményi gyakorlatban, mind pedig az önkormányzati döntési folyamatokban végtelenül gyenge.

5. A tartalomhordozók tartalmi szabályozó rendszerbe való integrálatlansága. A tankönyvkiadó vállalkozások nem alakították ki azt a kamarai jellegű önszerveződési keretet, amely létrehozná és működtetné a szakma belső minőségbiztosítását és megkönnyítené az oktatásirányítás és a tankönyvkiadó vállalkozások közötti, partneri kapcsolatokon alapuló együttműködést. Ennek hiányában a tankönyvkiadás integrációja a tartalmi szabályozásban szinte lehetetlen feladat.

6. A pedagógusok szakmájuktól idegen szerepekbe való kényszerítése. A különböző kormányok oktatáspolitikája más-más elvárásokat támasztott a pedagógusokkal szemben. Volt olyan időszak, amikor a pedagógusok tartalomfejlesztői kompetenciákat kellett volna, hogy elsajátítsanak, máskor pedig szerepük szinte kizárólag a megfelelő pedagógiai módszertan alkalmazására korlátozódott. A pedagógusszakma professzionalizálódásának egyik akadálya szerepük bizonytalansága, miközben a tartalomfejlesztő és értékelési szakmával szemben támasztott szakmai követelmények folyamatosan nőnek.

7. A beválásvizsgálat teljes hiánya. Lényegében nem működik Magyarországon olyan standard eszközöket alkalmazó stabil vizsgarendszer és tanulóiteljesítmény-mérési rendszer, amely visszajelzést szolgáltatna arról, hogy mennyire működnek a tartalmi szabályozó eszközök. Mindezek miatt minden változtatás a tartalmi szabályozás eszközrendszerében lényegében véleményeken, meggyőződéseken és nem értékelhető tényeken alapszik.

8. Szegényes rendszerszabályozási eszköztár. Az oktatáspolitika jellemzően nem alkalmazza a közvetett, indirekt módon befolyásoló eszközöket, az oktatás szereplőinek viselkedését befolyásolni hivatott politikák változatlanul szinte kizárólag a jogi szabályozással és a finanszírozással operálnak.

9. A szakmai elszámoltathatóságot biztosítani hivatott mechanizmusok teljes hiánya. A jogi és pénzügyi ellenőrzésnek nincsen ágazati rendszere, az önkormányzatok e feladatukat esetlegesen látják el. Nem alakult ki egy önértékelésen, külső intézményértékelésen és országos értékelésen alapuló, az EU-ajánlásoknak megfelelő egységes ágazati értékelési rendszer.

10. A fejlesztő-szolgáltató rendszer implementációs logikájú működtetése. Minden egyes kormányzat a maga fejlesztési céljainak rövidtávú szolgálatába állítja a fejlesztő-szolgáltató rendszert, amelynek hatására az minden kormányzati ciklusban átszervezési hullámot szenved el. Ez a folyamatos szervezeti-intézményi bizonytalanság nem teszi lehetővé a szükséges kapacitások növelését, és szükségtelenül pazarolja a rendelkezésre álló szűkös erőforrásokat.

A szakmai elszámoltathatóság érvényesítése: problémák és javaslatok

A továbbiakban az azonosított problémák közül egyet, a szakmai elszámoltathatóság biztosítását szolgáló mechanizmusok hiányát kiemelve vesszük sorra az OPEK-elemzés által azonosított konkrét problémákat és az azok megoldására ajánlott lépéseket. (Az OPEK által kiadott jelentésben megtörtént a javaslatok megvalósíthatóságának, hatásának, fenntarthatóságának és költségeinek rövid értékelése is, részletes tervezésük azonban nem volt a szakértői csoport feladata.)

Probléma: Hiányzik vagy esetleges a fenntartói értékelés és az intézményi önértékelés, illetve ezek nem kapcsolódnak egymáshoz.

Javaslatok:

• Az önértékelés és külső értékelés szempontjai és eszközei közötti kapcsolat megteremtése.
• A szakértői hálózat részleges átalakítása és az ebbe bevonható szolgáltatók minőségbiztosítása.
• A fenntartói értékelés finanszírozásának biztosítása.
• Az értékelés eredményeinek nyilvánosságával kapcsolatos szabályok kialakítása.

Probléma: Az intézményértékelés és finanszírozás között nincs semmilyen kapcsolat.

Javaslatok:

• A teljesítményt jobban elismerő és ösztönző helyi finanszírozási modellek kidolgozása.
• Az intézmények értékelése érdekében a hozzáadott pedagógiai érték mérésére alkalmas mérési eljárások kialakítása és hozzáférhetővé tétele, stabil központi mérési rendszer működtetése.

Probléma: Nincs kapcsolat az országos és fenntartói értékelés között.

Javaslatok:

• Országos standard értékelési eszközök kidolgozásával összhangot teremteni a fenntartói és az országos értékelés között.
• A fenntartók és a fenntartói értékelésbe bevonható szolgáltatók kapacitásainak fejlesztése.
• Az OKÉV bázisán egy országos értékelési ügynökség létrehozása, amely a fenntartói értékelés eredményeinek elemzése útján értékelési referenciákat („benchmarking”) alkot és tesz közzé.