A magyar integrációs felkészülés kérdései

Halász Gábor

A magyar integrációs felkészülés kérdései¹

Az oktatás szerepe az integrációs felkészülésben

Az integrációs felkészülés kérdéseit az oktatás területén - éppúgy, mint másutt - két szempontból szükséges elemezni. Egyrészt abból a szempontból, hogy ez a téma miképpen jelenhet meg a csatlakozási tárgyalásokon, másrészt hogy e terület hosszabb távon milyen szerepet játszhat Magyarország sikeres eurointegrációjában, akár függetlenül attól, hogy a csatlakozási tárgyalásokon szó esik-e erről vagy sem.

Az EU-bizottság által készített országvélemény² az oktatás, képzés és tudományos kutatás területén nem jelez olyan akadályokat, amelyek gátolhatnák Magyarország csatlakozását az Európai Unióhoz. A tudományos kutatás és a technológiai fejlesztés területén a csatlakozástól - a többi csatlakozni készülő országhoz hasonlóan - egyenesen kölcsönös előnyöket remél. A csatlakozási követelményeket megfogalmazó 1995-ös Fehér Könyv e területeken egyetlen olyan témát említ, amelynél közvetlen jogharmonizációs kötelezettség jelenik meg: a szakképzettségek kölcsönös elismerése. Így nem lehet kizárni azt, hogy ezt az egy témát leszámítva az oktatás és a tudományos kutatás egyáltalán nem jelenik meg a csatlakozási tárgyalások napirendjén. Más szóval a csatlakozás elvileg úgy is lehetséges, ha a szakképzettségek kölcsönös elismerésére vonatkozó jogi szabályozáson túlmenően az oktatás és a tudományos kutatás területén semmilyen módon nem történik meg a hazai jog és politika egyeztetése az uniós joggal és politikával.

Az oktatás, a képzés és a tudomány területeinek megfelelő szintű bevonása az integrációs felkészülés stratégiájába mégis legalább négy okból elkerülhetetlen.

a) Az oktatás, a képzés és a tudományos kutatás területe sem vonhatja ki magát azok alól az általános szabályok alól, amelyek a szolgáltatásokra, a munkaerőre, az alapvető polgári szabadságjogokra, a létesítés szabadságára, a szerzői jogra stb. érvényesek. Vagyis az e területeket szabályozó jogban (pl. közoktatási, felsőoktatási, szakképzési törvények) is számolni kell a fenti területekre vonatkozó uniós normákkal. Ezért az acquis communautaire, amelyet az oktatás, képzés és tudományos kutatás területén figyelembe kell venni, valójában jóval tágabb, mint a kifejezetten e területre vonatkozó uniós jogalkotás és politika. Bizonyos határokon belül ezért előfordulhat, hogy például a szolgáltatások vagy a munkaerő szabad mozgását az oktatás területén valamilyen ágazati jogszabály korlátozza, és emiatt az ágazati joganyag bírálata az oktatási ágazaton kívülről fogalmazódik meg.

b) Noha az Unió szerepe az oktatás, a képzés és tudományos kutatás általános és közvetlen szabályozására nem terjed ki, az Uniónak e területeken is van saját politikája, amelyhez konkrét intézkedések és költségvetési pénzek kapcsolódnak, illetve amelynek relatív súlya a jövőben várhatóan növekedni fog. A tagországok körében a közös céloknak és normáknak e területen is megvan az a mindenki által elfogadott köre, amely, ha nem is emelkedik az uniós politika szintjére, ragaszkodnak hozzá, és nem szívesen fogadnak be olyan jelentkezőt, aki ezt várhatóan opponálná (pl. ilyen például az, hogy a tudományos kutatások területén a támogatások elosztása nyitott versenyre épülő pályázati úton történik). Ezért az Unió még akkor is vizsgálja és értékeli a jelentkezők politikáját e területen, ha az egyébként nem része a formálisan megfogalmazott jogharmonizációs követelményeknek. Ezért előfordulhat, hogy az e területekre vonatkozó politikák kérdése a csatlakozási tárgyalásokon az Unió részéről megjelenik, függetlenül attól, hogy van vagy nincs közvetlen jogharmonizációs kényszer.

c) Az uniós csatlakozásra való felkészülés és maga a csatlakozás a hazai oktatást, képzést és tudományos kutatást olyan kihívások elé állítja, amelyekkel a kormányzati politikának is számolnia kell, ugyanis e területeknek is aktív szerepet kell játszaniuk az integrációs felkészülés egészében. Az integráció e területeken is alkalmazkodási kényszerekkel jár együtt, és olyan új fejlesztési vagy modernizációs lehetőségeket tár fel, amelyeket hiba lenne elszalasztani.

d) Az oktatás, a képzés és a tudomány azon kevés területek közé tartozik, ahol Magyarország nemcsak kaphat az Uniótól, hanem ahol adni is tud. E területeken - ahogy azt az uniós országértékelés is megfogalmazza, igaz, csak a tudománnyal kapcsolatban, de ezt nyugodtan kiterjeszthetjük az oktatásra is - a csatlakozás kölcsönös előnyökkel járhat. A csatlakozási folyamat egésze szempontjából ennek nagy jelentősége van, hiszen a magyar tárgyalási pozíciót erősítheti. Ehhez persze a hazai erősségek komolyabb feltárása és az Unió felé történő prezentálása szükséges.

*

Az integrációs felkészülés helyzete

A jogharmonizáció

Az acquis communautaire átvétele

*

Ha például az acquis részének tekintünk olyan közösen elfogadott célokat, amelyek jogi dokumentumokba nem kerültek bele, de programok céljaiként már megjelennek (az oktatásnak az a feladata, hogy segítse a társadalmi kohézió fenntartását stb.), akkor e terjedelem jóval nagyobb, mint ha csak a jogi formában megjelent elemeket nézzük. Még nagyobb a terjedelem akkor, ha beleértjük a más területeken született, de erre a területre is vonatkoztatható acquist is (pl. a szolgáltatások szabad mozgásáról).

*

Többször hangsúlyoztuk, hogy egy-egy területen nemcsak az adott területre, hanem az egyéb területekre vonatkozó szabályokat, illetve azok érvényesülését is vizsgálni kell. Az oktatás, képzés és tudományos kutatás területén az általános gazdasági szabályok mellett különösen a szerzői joghoz és az általános emberi jogokhoz kapcsolódó szabályok vizsgálata lehet fontos. A magyar közoktatási törvény módosítása során jól meg lehetett figyelni, hogy a gyermeki jogokra vonatkozó nemzetközi egyezményekből fakadó szabályok hogyan hatoltak be az oktatásügyi jogalkotás területére, gyakran a hagyományos szakmai megközelítések megkérdőjelezésével. Ilyen közvetett hatások várhatóan az EU-jog érvényesülésével is meg fognak jelenni.

A képesítések kölcsönös elismerése

A képesítések kölcsönös elismerésére úgy tekintenek, mint az egyetlen oktatással közvetlenül összefüggő olyan területre, amelyen kötelező érvényű uniós szabályok vannak. A társult országok számára kiadott Fehér Könyvben is ez az egyetlen terület jelenik meg önállóan. Ezért a jogharmonizáció állapotát elemezve külön és megkülönböztetett figyelemmel kell kezelnünk ezt a kérdést, amely természetesen alapvetően szakképzési és részben felsőoktatási kérdés, s a közoktatást csak közvetve érinti.

A közösségi szabályozás célja és logikája - és ennek következtében az alkalmazkodási kényszer jellege - ezen a területen az elmúlt évtizedben alapvetően átalakult. A nyolcvanas évek végéig a szabályozás célja az volt, hogy a tagállamok megegyezzenek egy-egy szakma képzési tartalmában, majd ezt követően azt mindenhol automatikusan ismerjék el. Azóta az a cél, hogy az elismerés általános szabályaiban egyezzenek meg, és ezeket juttassa minden állam érvényre a saját belső elismerési szabályaiban. Ez az alkalmazkodási kényszer jellegét is megváltoztatja.

Annak a hét szakmának az esetében, amelyeknél megtörtént a képzési tartalmak egyeztetése, és az elismerés ennek megfelelően automatikus, a csatlakozás kemény feltétele az, hogy a képzés hazai szabályozásában egyszerűen át kell vennünk az EU szabályait. Érdemes megjegyezni, hogy ezeknek a szakmáknak a hazai szabályozása eddig is nagymértékben az EU által elfogadott szabályokat követte, csupán kisebb mértékű további módosításokra lesz szükség. Ezek tehát nem okoznak jelentős belső alkalmazkodási problémát.

Az EU eddig két általános szabályt fogadott el: az egyik a középfokú oktatást követő legalább hároméves (egyetemi/főiskolai szintű) szakmai képzésben szerzett diplomák, a másik pedig a középfokú oktatást követő egyéb, rövidebb idejű képzésekben szerzett végzettségek elismerését érinti. Ezek a szabályok nem automatikus elismerést írnak elő, hanem azt, hogy a tagállamok alakítsák ki az elismerés belső szabályait és e szabályok megvalósításának intézményi mechanizmusait, amelyek megfelelnek néhány általános alapelvnek. Ezek közül két, meglehetősen egyszerű alapelvet kell hangsúlyozni: az egyik az, hogy a más tagállamokból jövőkre nem szabad nagyobb terheket rakni, mint a saját állampolgárokra, a másik pedig, hogy a saját állampolgárokhoz képest a más tagállamból jövőt nem szabad előnyökhöz juttatni. A hazai jogszabályok ezeknek a feltételeknek lényegében megfelelnek, illetve könnyen megfeleltethetők, és a szabályok végrehajtásának intézményi keretei is adottak, illetve könnyen kialakíthatók.⁴

Az egyes szektorok és az integráció

Az oktatás, képzés és tudományos kutatás területén az elmúlt években lényegében már elkezdődött az integrációra való felkészülés. Ennek előrehaladása szektoronként eltérő mértékű; a leginkább előrehaladott a szakképzés, a legkevésbé a közoktatás területén.

Közoktatás

Az EU-országokban zajló reformfolyamatok elemzése alapján arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a hazai közoktatási viszonyok viszonylag könnyen integrálhatók az EU-ra jellemző viszonyok közé. A magyar közoktatás anyagi ellátottsága a hazai gazdasági fejlettséghez viszonyítva - amit a nemzeti jövedelemből e területre fordított források aránya tükröz - az elmúlt négy-öt év átlagában megfelelt ugyan az uniós átlagnak, 1995 után azonban jelentős romlás történt.⁵ A 16-19 évesek beiskolázási aránya alacsonyabb az uniós átlagnál, de ez az arány növekedőben van. A magyar tanulók tanulmányi teljesítményei a nemzetközi összehasonlító mérések szerint jobbak a legtöbb uniós tagállamban megfigyelteknél, bár ez az előny csökkenőben van. A tartalmi szabályozás hazai rendszere kifejezetten progresszívnek tekinthető. A közoktatás-irányítás decentralizált jellege összhangban van az uniós fejlődési tendenciákkal. A társadalmi partnerek bevonásában, ami határozott uniós célkitűzés, a magyar közoktatás központi, helyi és intézményi szinten egyaránt jóval előrébb tart, mint bármelyik volt szocialista ország közoktatása.

A közoktatás törvényi szabályozása kifejezetten kedvez az oktatási szolgáltatások és a tanári munkaerő piaci jellegű, szabad mozgásának; a nemzeti jellegű korlátok jóval kisebbek és gyengébbek, mint a legtöbb EU-tagállamban, például a tanárokat az intézmények alkalmazzák; az intézmények jogi személyek, amelyek szabadon köthetnek szerződéses megállapodásokat, és saját bevételeik lehetnek; a tantervi programok kiválasztása az intézmények szintjén történik, és maguk a programok is eladható és megvásárolható termékek; a tanárok továbbképzésében az iskolák fogyasztók, és a képzők a szabad piacon kínálják nekik a termékeiket; nincs olyan állami felügyeleti apparátus, amely a nemzeti célokkal való konformitást ellenőrizhetné; az intézmények és a programok értékelését piaci alapon működő szakértők végzik, az intézmények és intézményfenntartók között nyílt verseny folyik a tanulókért stb.⁶

Kétségek merülhetnek föl ugyanakkor azzal kapcsolatban, vajon a hazai közoktatási rendszerben zajló reformfolyamatokhoz és az ezzel szükségképpen együtt járó relatív szervezeti instabilitáshoz hogyan viszonyul az EU. Az EU transznacionális szervei, azaz a Bizottság, az illetékes Főigazgatóság és a kapcsolódó szakértői szféra nem valószínű, hogy problematikusnak találja a nemzetiszintű kontroll gyengeségét, ha ezzel valóban együtt jár a rendszer nagyfokú adaptivitása és innovációs hajlama, illetve amennyiben sikerül kiépíteni azokat a mechanizmusokat, amelyek a decentralizált rendszerben is biztosítani tudják az oktatás minőségét és a közpénzek felhasználásának az ellenőrizhetőségét. A változást, az adaptációs folyamatokat, a reformokat az uniós oktatásügyi gondolkodás általában pozitívan értékeli. Negatív megítélése sokkal inkább az alkalmazkodási képesség hiányának és a változásokkal szembeni ellenállásnak van. Különösen aggályos lehet, ha tovább növekednek a rendszeren belüli egyenlőtlenségek, illetve ha ezeket nem sikerül megfelelő kompenzációs mechanizmusokkal ellensúlyozni. Bizonyos nemzeti szinten ellátandó funkciók gyengesége, például a közoktatási statisztikai és információs rendszer működésének a zavarai komoly fenntartásokhoz vezethetnek.

A magyar közoktatás-politika céljai és prioritásai lényegében egybeesnek az EU és a legtöbb EU-tagállam jellegzetes prioritásaival. Kétségek elsősorban nem ezekkel a célokkal, hanem az állami fejlesztési politika hatékonyságával és a fejlesztés szervezeti feltételeivel kapcsolatban merülhetnek föl. Bizonyos fejlesztési célok, amelyekkel kapcsolatban megfogalmazódhatnak uniós elvárások, nem jelennek meg kellő súllyal, illetve nem kapcsolódik hozzájuk eredményes implementációs stratégia. Ilyen mindenekelőtt az a cél, hogy az oktatás játsszon szerepet a társadalmi kohézió erősítésében, amivel kapcsolatban az Unió oldaláról talán a leggyakrabban tesznek fel kérdéseket. De ilyennek tekinthető az idegen nyelvek oktatása vagy az oktatás és a gazdaság közötti kapcsolatok erősítésének a kérdése is. Kritika érheti a hazai közoktatást az EU-tagállamok és az EU részéről amiatt, hogy nem eléggé hatékony a rendszeren belüli egyenlőtlenségek csökkentésében, az esélyegyenlőség biztosításában. Olyan mértékű egyenlőtlenségek, mint amilyenek például a különböző települési kategóriák között ma Magyarországot jellemzik, az EU-n belül általában nem elfogadottak. Egyértelműen az EU-prioritásokat tükrözi a tanártovábbképzés hazai felértékelődése, ami e terület jelentős fejlesztési forrásokkal való ellátásában is kifejezésre jut. Ugyanakkor a fejlesztési politika kidolgozatlansága, a fejlesztési források felhasználásában megfigyelhető koordinációs problémák, az egyes résztvevők, így különösen a felsőoktatás szerepvállalásának a tisztázatlansága problémákat vethet fel.

A közoktatásban - szemben a felsőoktatással és a szakképzéssel - a nemzetközi nyitás számos alapvető lépését ezután kell majd megtenni. A hazai közoktatás beágyazódása a nemzetközi térbe - több más országhoz hasonlóan - lassú és ellentmondásos folyamat. Egyfelől a régiónkon belül jelentős helyzeti előnyökkel rendelkezünk, amelyek még a rendszerváltás előtt alakultak ki. Másfelől viszont sok lehetőséget rosszabbul használunk ki, mint a régió más országai. Így például a közoktatás területén - szemben a szakképzéssel és a felsőoktatással - nem volt nagyobb nemzetközi kooperációban megvalósuló országos fejlesztési program. A közoktatás csak nagyon kevéssé használta ki a nemzetközi kooperációban lévő fejlesztési lehetőségeket, kivéve néhány olyan területet, mint a tanulmányi teljesítmények értékelése vagy az oktatásügyi vezetők képzése.

Noha a központi dokumentumokban az európai dimenzió már megjelenik, az iskolákban ténylegesen használt helyi és intézmény szintű dokumentumokban ez általában nagyon halványan van jelen. Ma a szakképző középiskolák sokkal inkább benne vannak a nemzetközi és eurokapcsolatok rendszerében, mint (az elit középiskolák szűk körét leszámítva) az általánosan képző középiskolák. A gimnáziumok között nagyobb a valószínűsége annak, hogy egy intézmény a nemzetközi és integrációs lehetőségekről nem vesz tudomást, és pedagógiai orientációját inkább a nemzeti múlt felé fordulás dominálja, mint a szakközépiskolák között. E politika legfontosabb elemei a következők lehetnek: (a) az irányító személyzet nemzetközi továbbképzése, utazások, tapasztalatcserék szervezése, (b) a tanárok körében a nyomasztóan alacsony idegennyelv-tudás fejlesztése, (c) az európai dimenzió erősítése a tananyagokban, a tankönyvekben, a tanárok képzésében és továbbképzésében. Mivel 1997 nyarán az EU-oktatási programok megnyíltak az ország előtt, prioritásnak kell tekinteni az iskolák bekapcsolódásának a támogatását. A közoktatásban zajló nagy léptékű informatikai fejlesztést, amelynek egyik fő célja az iskolák internetkapcsolatának a megteremtése és a használat ingyenessé tétele, az integrációs célok szolgálatába is kell állítani.

Az EU közoktatási programjaiba való bekapcsolódás legfontosabb feltételei adottak. Megalakult a nemzeti Socrates-iroda, az Oktatási Minisztériumon belül működik a nemzeti Eurydice-egység. Megtörtént az intézmények informálása a programok feltételeiről. Nem vagyunk ugyanakkor felkészülve az ún. horizontális akciókba való belépésre. Mivel ezek alapvetően nem intézmények közös projektjeire épülnek, egészen más szervezési technikát kell alkalmazni, mint a hagyományos intézményi szintű programoknál.

A nemzetközivé alakításban általában meghatározó szerepet játszik a kutatási-fejlesztési szféra. A hazai közoktatási kutatási és fejlesztési infrastruktúra szervezeti és finanszírozási feltételei az elmúlt években nem kedveztek a nemzetközi partnerségi kapcsolatok kiépítésének, a hazai kutatók beépülése a legfontosabb európai hálózatokba alig történt meg. A kutatói szféra erősen megosztott: amíg egy része a nemzetközi standardoknak megfelelően dolgozik, másik része ettől nagyon messze van. Különösen nagy gond van a hazai közoktatási statisztikai rendszer eurokompatibilitásával. A rendszer a hazai igényeket sem tudja kielégíteni, nemhogy a nemzetközieket.

Szakképzés

A csatlakozási felkészülésből fakadó feladatok és kényszerek különösen erősek a szakképzés területén, hiszen az Unió leginkább e területen rendelkezik - részben a Római Szerződésre visszavezethető jogi alapok miatt - olyan önálló politikával, amely komolyabb alkalmazkodást igényelhet.

A szakképzés területén a hazai szabályozás nem kevésbé nyitott, mint a közoktatásban. A kilencvenes évek első felében a nemzetközi hatások különösen erősek voltak e terület szabályozásában. Ennek eredményeképpen olyan ágazati politika érvényesült és olyan törvényi megoldások születtek, amelyek általában "eurokonformnak" tekinthetők: például a törvényi szabályozás támogatja a gazdasági szféra bekapcsolódását a képzésbe; a gazdaság részt vesz a képzés finanszírozásában; a programok szabályozása döntően a kimeneti oldal, azaz a kvalifikációk felől történik; a kvalifikációk tartalmának a meghatározása gyakran nemzetközi egyeztetés mellett jön létre; a társadalmi partnerek bevonása a döntéshozatalba intézményesült; a leszakadókkal való foglalkozás ágazati prioritás. A szakképzés bizonyos szektoraiban nemzetközi programok keretében jelentős modernizáció zajlott le: az iskolarendszerű és a felnőttképzés, illetve a szakképzési és foglalkoztatáspolitikai célok integrálására képes modern regionális intézményi infrastruktúra épült ki, sok intézmény kapcsolódott be nemzetközi programokba.⁷ Az intézmények növekvő hányada csakúgy, mint az országos szintű koordinációs és igazgatási szervezetek egyre inkább egyenrangú félként tudnak belépni az európai programokba.

1990 után a közösségi felkészülést támogató Phare-program viszonylag jelentős támogatást adott a szakképzés fejlesztéséhez. Noha 1997 előtt a Phare-programok még olyan általános fejlesztési és modernizációs célokat szolgáltak, amelyek nem minden esetben kapcsolódtak közvetlenül a csatlakozási felkészüléshez, a fejlesztés természetes módon a magyar szakképzési rendszer és a hazai szakképzési politika "eurokompatibilitását" is szorgalmazta. 1991 és 1996 között mintegy 18 millió ECU segély irányult a szakképzés szervezeti és tartalmi korszerűsítését szolgáló projektek támogatására. E programok közül a legjelentősebbek az új - eredetileg világbanki hitellel kifejlesztett - szakközépiskolai modell kiterjesztését (6 millió ECU), a szakmunkásképző iskolák szakközépiskolai átalakulásának a támogatását (2,7 millió ECU) és a hátrányos helyzetű fiatalok képzési lehetőségeinek a kibővítését (1,6 millió ECU) szolgálták. E projektek eredményeképpen a hazai szakképzés egyértelműen nyitottabb lett az uniós megközelítések és prioritások irányába, illetve javultak az esélyei az uniós programokba való bekapcsolódásra.⁸ Az uniós támogatások ezenkívül hozzájárultak a munkaerő-piaci képzések támogatásához, valamint a szakképzés információs és szakmai szolgáltató-fejlesztő rendszerének a fejlesztéséhez.

A szakképzésben az ágazati politika korábbi erősebb integrációs irányultsága miatt az integrációs politikában komolyabb alapokra lehet építeni. A figyelembe vehető célkitűzések: (a) a hazai szakképesítések eurokonformitásának a biztosítása, az egyes szakmák képzési tartalmának és követelményeinek intenzív nemzetközi összehasonlítása és a hazai programfejlesztésben ennek figyelembevétele,⁹ (b) a szakképzés és a foglalkoztatáspolitika között kialakult jó koordináció fenntartása, a felnőttek oktatásának a modernizálása, (c) a szakképző intézmények, különösen az iskolarendszeren kívüli, a felnőttek és veszélyeztetett fiatalok képzésével, valamint az élvonalbeli ágazatok szakembereinek a képzésével foglalkozó szervezetek és intézmények EU-programokba (Leonardo) való bekapcsolódásának a támogatása, (e) a leszakadó és a munkanélküliség által leginkább fenyegetett fiatalok társadalmi integrálását szolgáló hazai programok kiemelt fejlesztése,¹⁰ (f) a szakmai szervezetek, kamarák, egyesületek, a társadalmi partnerek szervezetei eurointegrációjának a támogatása.

Általános témák és feladatok

Vannak olyan jogharmonizációs feladatokkal nem járó általános témák, amelyek nem kapcsolhatók egyik korábban említett szektorhoz sem, vagy pedig mindhárom szektorhoz többé-kevésbé egyformán köthetők.

Minden területen jelentkező, nem sajátosan oktatásügyi feladat, de itt is hangsúlyozni kell: szükséges, hogy a tárgyalási folyamat során sok olyan hazai szakember kapcsolódjék be a brüsszeli szervezetek munkájába (pl. a DGXXII keretein belül gyakornoki feladattal), akik olyan információkkal tudják ellátni a magyar felet, amelyek nemcsak a megfelelő tárgyalási taktika kialakításában segítenek, hanem a hosszabb távú integrációs stratégiai feladatok megfogalmazásában is.

Általában minden területen szükség van a humán erőforrások fejlesztésének az integrációs célokhoz való igazítására. Az integrációs előny kihasználásának feltétele sok esetben az erre képes humán erőforrás megteremtése. Emellett az emberi erőforrások fejlesztésének, illetve a kutatási és fejlesztési tevékenységnek a támogatása a vállalati szférán belül a közvetlen támogatásnál sokkal könnyebben elfogadtatható forma. Amíg ugyanis a vállalatok közvetlen pénzügyi támogatása beleütközik a versenyszabályokba, addig az emberi erőforrás és a kutatási, fejlesztési tevékenységek támogatásának sokféle formája a szabályok megsértése nélkül folytatható.

E területen elengedhetetlen a különböző szektorok közötti együttműködés erősítése, amit Magyarországon különösen fontossá tesz a szakképzés és az általános képzés irányításában meglévő ágazati elkülönülés. Az, hogy az egyes szektorok közötti együttműködésben milyen nehézségek merülnek föl és hogy az együttműködés erősítése mennyire fontos, jól mutatták a Leonardo-programba való magyar bekapcsolódás során a felsőoktatással mint szakképzéssel kapcsolatos értelmezési problémák. A közösségi politikában vagy nem jelenik meg, vagy legalábbis csökkenőben van az a fajta szektoriális elkülönülés, amely a hazai viszonyokra jellemző. Az e területre irányuló közösségi erőforrások és lehetőségek hatékony kihasználása csakis egységes - a szakképzésre és az általános képzésre, valamint a fiatalkori kezdő és a felnőttkori folyamatos képzésre egyaránt kiterjedő - emberierőforrás-fejlesztési politikával lehetséges. E politikának ugyanakkor bele kell illeszkednie az egész életen át tartó tanulás átfogó politikájába is, amely a közösségi cselekvésnek és a közösségi erőforrások elosztásának egyre inkább meghatározó elvévé válik.

Az emberi erőforrások fejlesztésére irányuló akciók egyre inkább a strukturális alapokból történő fejlesztésekhez kötődnek, amelyek természetüknél fogva beépülnek a területfejlesztés általános rendszerébe. A közösségi alapokból történő területfejlesztési programokba Magyarországon is csak akkor építhető megfelelő humánerőforrás-komponens, ha az oktatási és képzési intézmények az ilyen programokba be tudnak kapcsolódni. Ez alapvető feltétele annak, hogy az integrációs felkészülést szolgáló Phare-alapok, illetve a csatlakozást követően a strukturális alapok felhasználásában az oktatási szféra is aktív szerepet tudjon játszani.

Magyarország a közép- és kelet-európai régióban e területen egyedülálló előnyökkel rendelkezik, hiszen az integrált területfejlesztésnek csak nálunk van kialakult, működő és hagyományokkal is bíró rendszere. Azt viszont kevésbé lehet elmondani, hogy az emberi erőforrások fejlesztése e rendszeren belül megfelelő súllyal megjelenne. Az alap- és középfokú oktatás, ezen belül a középfokú szakképzés, valamint a munkaerő-piaci képzések rendszerén belül a horizontális vagy területi kapcsolatok viszonylag erősnek mondhatók, a felsőoktatásban azonban ezek csak a legutóbbi években kezdtek kiépülni. Annak érdekében, hogy az ilyen erőforrásokból a humán terület jelentőségének megfelelően részesülhessen, e kérdéskörnek a jövőben megkülönböztetett figyelmet kell szentelni. Szükség van az iskoláknak és különösen az egyetemeknek és főiskoláknak a regionális gazdaság- és társadalomfejlesztési programokba való aktívabb bekapcsolására, az intézmények ilyen irányú érdeklődésének és érdekeltségének a felkeltésére. A területi humánerőforrás-fejlesztési feladatok is megkívánják azt, hogy oldódjék a szakképzés, a felnőttoktatás és az általános képzés közötti szektoriális elkülönülés, illetve hogy a közép- és felsőfokú általános képzés intézményei nyitottabbak legyenek a területi szintű társadalmi és gazdasági fejlesztési igények irányába.

Az oktatás minden szintjén, azaz az alapfokú, középfokú és felsőfokú oktatásban, valamint kiemelten a szakképzésben és a felnőttoktatásban átfogó és jelentős forrásokat mozgósító idegennyelv-tanulási fejlesztési programra van szükség. E program kidolgozása és megvalósítása nem maradhat kizárólag az oktatási tárca felelőssége, illetve a tárcának e program kidolgozása során nemcsak a felügyelete alá tartozó intézményekre kell figyelnie, hanem a felnőtt lakosság, elsősorban az aktív munkavállalói réteg egészére.

Az EU-val való oktatásügyi együttműködés egyik meghatározó feltétele az oktatásigazgatás felkészültsége. Ez mindenekelőtt az európai jogi és viselkedési normák ismeretét és a követésükre való képességet, valamint a személyi állomány felkészültségét jelenti a nemzetközi interakciókban való folyamatos részvételre. E felkészültség, más szakterületekhez hasonlóan, meglehetősen alacsony szintű. Az európai dimenzió érzékelése és figyelembevétele általában a nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó szervezeti egységekre korlátozódik. Az idegen nyelven kommunikálni tudó közhivatalnokok száma nemcsak a helyi, hanem a központi igazgatás szintjén és még a fejlesztő-szolgáltató szférában is igen alacsony. Érdemes odafigyelni ebből a szempontból a helyi-területi közigazgatásra, ugyanis az EU-n belüli együttműködés jelentős része nem nemzeti, hanem helyi-területi szintű kapcsolatokban valósul meg. Az integrációs felkészülést segíti az OM szintjén az, hogy a nemzetközi kapcsolatokban a bilaterális megközelítés korábban jellemző dominanciáját ma már ellensúlyozza a multilaterális megközelítés, ami a nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó minisztériumi egységek szervezeti felépítésében is nyomon követhető.

A minőségbiztosítás, az élethosszig tartó tanulás, a modern nyitott és távoktatási módszerek elterjedése, az oktatás szerepe a területi fejlesztésben, valamint az információs társadalomra való felkészülés mind olyan területek, amelyeket az integráció szempontjából fontos önállóan is értékelni, és amelyeknek az integrációból fakadó előnyök jobb kihasználása érdekében is érdemes nagyobb figyelmet szentelni.

A korszerű minőségbiztosítási módszerek elterjesztésében az elmúlt években sok minden történt, különösen a felsőoktatás területén (pl. az akkreditációs mechanizmusok kiépítése). Ez azonban még messze van attól, amit a közösségi térbe és az ezzel együtt járó versenybe való belépés igényel.

Az élethosszig tartó tanulásnak megfelelő intézményszervezési, minőségbiztosítási, finanszírozási és kvalifikációs mechanizmusok kiépültsége azért fontos az integráció szempontjából is, mert egyre több olyan közösségi akció és program várható, amelyekből csak azok az országok képesek profitálni, amelyek ezen a területen nyitottak. A magyar viszonyok a közép- és kelet-európai régión belül e területen viszonylag kedvezőek, hiszen a formális iskolarendszeren kívüli és a felnőttkorban történő tanulásnak sokféle új formája alakult ki. Azt azonban nem lehet elmondani, hogy létezne ezen a területen bármilyen koherens kormányzati politika. Ezt segítheti az élethossziglan tartó tanulásra irányult 1998-ban lezáruló magyarországi OECD-vizsgálat.¹¹

A magyar oktatásnak a nyitott és távoktatási módszerek befogadására irányuló képessége ugyancsak az integrációs felkészülés egyik fontos elemének tekinthető, hiszen e területen is sokféle közösségi akció létezik, illetve várható a jövőben. Az ilyen módszerek elterjesztése érdekében az elmúlt években Magyarországon sokféle kezdeményezés történt, döntően európai (Phare) támogatások felhasználásával. Létrejött e terület fejlesztését feladatának tekintő Nemzeti Távoktatási Tanács, egy egyetemi regionális központokra épülő távoktatási hálózat, és szerveződőben van egy országos távoktatási központ.¹²

Végül integrációs szempontból is fontos az információs társadalomra való felkészülés oktatásügyi feladatainak a végiggondolása, ugyanis ez a terület is kiemelt célpontja a mai és jövőbeni közösségi programoknak és akcióknak. Ezen a területen a magyar oktatásügy a többi társult ország mindegyikével összehasonlítva előnyös helyzetben van, ami az elmúlt évek fejlesztési programjainak köszönhető. A felsőoktatás és a tudományos kutatás területén már a kilencvenes évek elején áttörés történt a hálózati kommunikációs rendszerekbe való bekapcsolódásban. A szakképzésben a világbanki és Phare-fejlesztések tettek lehetővé jelentős előrelépést. Az elmúlt években az oktatási tárca e területen korábban elképzelhetetlen mértékű fejlesztési programokat indított el, amelyek immár elérik a középfokú oktatás egészét, illetve néhány éven belül az alapfokú oktatást is. Az e területre vonatkozó kormányzati stratégia megalkotását nyilván követnie kell a tárcaszintű stratégiák kidolgozásának is.

Az EU-integrációra való felkészülés elengedhetetlenné teszi e témában az önálló ágazati stratégia kidolgozását is. Annak a ténynek, hogy az oktatás területén alig van közvetlen jogharmonizációs feladat, nem szabad ahhoz a következtetéshez vezetnie, hogy e területen nincs sok teendő. E tanulmány egyik célja éppen ennek az ellenkezőjének a demonstrálása. Az oktatás és képzés integrációs stratégiájának egyfelől abból érdemes kiindulnia, hogy az európai integrációban rejlő és az általa felszabadított energiáknak és erőforrásoknak egyúttal az oktatásban szükséges modernizációs feladatok megoldását is segíteniük kell. Ezeket az energiákat és erőforrásokat ezért oly módon kell feltárni és mozgósítani, hogy azok egyúttal hatékonyan járuljanak hozzá a magyar oktatási rendszer fejlődéséhez is. Másfelől e stratégiának abból érdemes kiindulnia, hogy az oktatás aktív szerepet tud játszani abban, hogy a gazdaság és a társadalom egyéb alrendszerei és szereplői a maguk számára maximálisan kihasználhassák az integrációban rejlő lehetőségeket. Az oktatás az egyik legfontosabb olyan tényező, amely ezeket az alrendszereket és szereplőket érzékennyé teheti az integrációs folyamat lehetőségei és kihívásai iránt, és amely "helyzetbe hozhatja" őket annak érdekében, hogy előnyeiket maximalizálhassák.

Az oktatás akkor tudja kihasználni az integrációból fakadó előnyöket és csak akkor tud valóban hatékonyan hozzájárulni ahhoz, hogy az ország egésze minél nagyobb előnyre tegyen szert az integrációs folyamat során, ha egy átfogó stratégia keretei között megtörténik a folyamat különböző szereplői között (központi igazgatás, helyi és területi igazgatás, intézmények, társadalmi partnerek stb.) a lehetséges feladatok és szerepek meghatározása.

További elemzést igénylő kérdések

Az integrációs felkészülés számos olyan kérdést vet fel, amelyekre egyelőre nem áll rendelkezésre kellően kidolgozott válasz. Ezek további elemzéseket igényelnek. A további elemzésre váró kérdések közül a legfontosabbak:

• a közösségi oktatási, képzési és kutatási programok működésének, a programokba való hatékony bekapcsolódás feltételeinek és a bennük rejlő modernizációs lehetőségek kihasználásának az elemzése;
• a humán erőforrások fejlesztésének a lehetőségei a strukturális alapok segítségével a regionális fejlesztési politika keretein belül;
• a képesítések elismerése hazai rendszerének (szabályozás és gyakorlat) elemzése abból a szempontból, hogy ez hogyan felel meg az EU általános rendszerének;
• a szakképzett munkaerő nemzetközi mobilitási hajlandóságának az elemzése;
• ágazatközi kapcsolatok (foglalkoztatás, szociálpolitika, területi fejlesztés stb. és oktatás);
• az oktatás mint piac (tankönyvek, taneszközök, információhordozók, kurzusok stb.) alakulása az integráció nyomán, az oktatással kapcsolatos termékek és szolgáltatások behozatala és kivitele;
• a kis- és középvállalatok, valamint a multinacionális cégek kutatási és fejlesztési terveinek és lehetőségeinek, az európai programokba való bekapcsolhatóságuknak a felmérése;
• a szakmai civil szervezetek és az integráció;
• vállalati szintű beruházás a humán erőforrásokba és az integráció;
• az európai tanulmányok helyzete a felsőoktatásban és a felsőoktatáson belül az egyes szakterületeken;
• hazai felkészülés az információs társadalomra és az integráció;
• az oktatás szerepe a társadalmi kohézió megteremtésében: hazai feltételek és az integráció;
• az oktatás nemzetközivé tételének hazai feltételei;
• az oktatás és az emberi erőforrás fejlesztése szempontjából különösen sikeres integrációs stratégiát folytató országok (pl. Finnország, Írország vagy Portugália) tapasztalatainak elemzése.

Felhasznált irodalom

Accomplishing Europe through education and training (1996). Report of the Study group on education and training, European Commission.

Agenda 2000, For a stronger and wider Union, (1997). Bulletin of the European Union, Supplement 5/97, European Commission.

Az oktatás és a gazdaság kapcsolatának erősítése. Budapest, 1996, Phare Programiroda.

Bajomi Iván: Az uniós oktatáspolitika: küzdőtér körvonalai és az európai kihívásokra adott francia válaszok. Új Pedagógiai Szemle, 1997. 10. sz.

Bajomi Iván (1997): Franciaország részvétele az Európai Unióban - oktatásügyi nézőpontból. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Báthory Zoltán: Az európai iskola, demokratikus és hatékony iskola. Új Pedagógiai Szemle, 1997. 10 sz.

Benedek András (1996): Társadalmi partnerek a szakoktatásban: EU politika és hazai feltételek. Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Benedek András (1997): A magyar szakképzés és EU csatlakozásunk. Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Benedek András: Az európai integráció és a szakképzés. Új Pedagógiai Szemle, 1997. 10. sz.

Bessenyei István (1996): Az osztrák EU csatlakozás oktatásügyi és tudomány-politikai problémái. Európai Tükör Műhelytanulmányok, 13.

Bognár Anikó: Az idegen nyelvek oktatásának helyzete és szerepe az Európai Unióhoz való csatlakozásban. Új Pedagógiai Szemle, 1997. 10. sz.

Carneiro, Roberto (1997): Towards a common home for education in Europe. Az EU oktatási minisztereinek 1997-es varsói találkozásán elmondott beszéd. Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Commission Opinion on Hungary's Application for Membership of the European Union. EU Commission, 1996.

Cresson, Edith (1997): Intervention a la conférence des Ministres de l'Education des Etats membres et des pays "Phare". "Vers une Maison commune européenne dans le domain de l'education: de l'assistance a la coopération". Varsovie, le 21 avril 1997.

Darvas - Hilbert - Kovács - Setényi (1997): Magyarország európai integrációja és a felsőoktatás - Záróelemzés és következtetések. Kézirat, ISM Oktatás. Képzés, tudomány munkacsoport.

de Groof, Jan (1994): The Scope of and Distinction between Articles 126 and 127 of the Traeaty on the European Union and the Implementation of the Subsidiarity Principle. In: Jan de Groff (ed.): Subsidiarity and Education, Aspects of Comparative Education Law. First report of the International Education Law Association, Acco, Leuven, 1994.

Education-Training-Research: Obstacles to Transnational Mobility, Green Paper. EU Commission, 1997.

Európai tanulmányi központok (1996): Vademecum, 1998-2000. Európai Tanulmányi Központok Titkársága.

European co-operation on education - Activities of UNESCO, OECD, the Council of Europe, the European Community and the Nordic Council of Ministers, Standing Conference of European Ministers of Education, Fourteenth Session, Brussels, 7-9 May, 1985, 66-67. p.

Franjou, Patrick (1990): The Mutual Recognition of Qualifications in Europe, in: Educating Europe. (ed. D.S. Bell, J.Gaffney), Contemporary European Affairs, Pergamon Press, Vol, 3, No. 4., 15-27. p.

Frazier, Carol (1995): L'Education et la Communauté Européenne. CNRS Edtions.

Gosztonyi Angéla (1996): Minőségbiztosítás, akkreditáció a felsőoktatásban: európai integráció, kihívások, kényszerek, lehetőségek. Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Green Paper on the European Dimension of education, Commission of the European Communities, Brussels, 29, September 1993 /COM(93) 457, final/

Growth, competitiveness and employment, White Paper. EU Commission, 1993.

Guidelines for Community Action in the field of education and training. Brussels, 5 may 1993.

Guidelines for Community Action in the field of education and training. Brussels, 5 may 1993.

Halász Gábor: A magyar közoktatás és az Európai Unióhoz való csatlakozás. Új Pedagógiai Szemle, 1997. 10. sz.

Halász Gábor (1997): Integráció és közoktatás. Educatio, 1996 tél.

Hilbert Attila (1997): Az Európai Unió felsőoktatás-politikája. Európai Tükör. Műhelytanulmányok, 13.

Horváth Gyula - Illés Iván (1997): Regionális fejlődés és politika - A gazdasági és szociális kohézió erősítésének feladatai Magyarországon az Európai Unióhoz való csatlakozás időszakában. Európai Tükör, Műhelytanulmányok 16. ISM.

Jelentés a magyar közoktatásról - 1997 (1998): Országos Közoktatási Intézet.

Keukeleire, S. (1994): The Principle of Subsidiarity between the Word and the Deed. The Operationalization of Article 3b of the Maastricht Traety. In: Jan de Groff (ed.), Subsidiarity and Education, Aspects of Comparative Education Law. First report of the International Education Law Association, Acco, Leuven, 1994.

Kovács István (1997): A magyar közoktatás felkészülése az Európai Unióközösségi programjaiban való részvételre. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Kovács Katalin (1997): A Nat eurokompatíbilitása. Kézirat, OKI Kutatási Központ.

Kovács Katalin (1997): Európai Uniós kérdőív non-profit szervezetek számára. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Közép- és Kelet-Európa társult országainak felkészülése az Európai Unió egységes belső piacába történő integrációra ("Fehér Könyv"). Európai Közösségek Bizottsága, Brüsszel, 1995.

Lenaerts, K. (1994), Subsidiarity and Community Competence in the Field of Education, in: Jan de Groff (ed.), Subsidiarity and Education, Aspects of Comparative Education Law. First report of the International Education Law Association, Acco, Leuven, 1994

Lenarduzzi, D (1994), Hozzászólás a Nemzetközi Oktatási Jogi Szövetség (Intenational Education Law Association) által 1993 decemberében tartott Symposiumon. In: Jan de Groff (ed.), Subsidiarity and Education, Aspects of Comparative Education Law. First report of the International Education Law Association, Acco, Leuven, 1994, 418-421. p.

Lenzen, Dieter: Európaivá nevelés és oktatás. Magyar Pedagógia, 1996. 1. sz. 59-76. p.

Living and Working in the Information Society: the People First. Green Paper, EU Commission, 1995.

Morin, Edgar (1987): Penser l'Europe, Gallimar, Paris.

Nagy Tibor Gyula (1996): Csatlakozás az Európai Unióhoz és a képesítések elismerése. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Proposition de recommendation du Conseil concernant la cooperation européenne visant la garantie de la qualité dans l'enseignement superieur (1996). Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Setényi János: Az oktatáspolitika európai víziója. Educatio, 1996 tél, 553-560. p.

Setényi János: Az oktatáspolitika európai víziója. Educatio, 1996 tél.

Setényi János: Kényszerek és lehetőségek. Új Pedagógiai Szemle, 1997. 10. sz.

Socrates pályázati útmutató (1997). Európai Bizottság, 1996 július.

Szép Zsófia (1997): Az oktatás és képzés támogatása az EU-ban. Kézirat. ISM Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport.

Teaching and Learning: Towards a Learning Society. White Paper, EU Commission, 1996.

The first action plan for innovation in Europe. EU Commission, 1997.

Tolnai Márton (szerk.) (1997): Magyarország EU csatlakozása és a kutatás-fejlesztés. Európai Tükör, Műhelytanulmányok 12., ISM.

Towards a Europe of knowledge. (COM 97) 563 final.

Útban az egész életen át tanulás (lifelong learning) felé (1998). Háttértanulmány az OECD részére, Kézirat.

Verbruggen, M. (1994), European Community Education Law, A Short Overview, in: Jan de Groff (ed.), Subsidiarity and Education, Aspects of Comparative Education Law. First report of the International Education Law Association, Acco, Leuven, 1994

Vizi György (szerk.) (1996): Az Európai Unió Leonardo da Vinci, Socrates, Youth for Europe programjai Magyarországon, 1995-1999. Munkaügyi Minisztérium, 1996, 48. p.