4. A problémákra adható válaszok – javaslatok

4. A problémákra adható válaszok - javaslatok

A különböző területek sajátos problémáinak az elemzését követően ebben a fejezetben most arra törekszünk, hogy megfogalmazzunk néhány olyan, a közoktatás felelősség-megosztási rendszerét és az irányítás egészét érintő javaslatot, amelyek a problémák megoldását szolgálhatják. Az egy-egy területtel kapcsolatos javaslatokat ugyanolyan sorrendben mutatjuk be, mint ahogy ez az előző részben történt.

Előzetesen érdemes hangsúlyozni: az egyes területekkel illetve funkciókkal (személyzet, tartalom, gazdálkodás stb.) kapcsolatban megfogalmazott javaslatok egymással szorosan összefüggenek és egymással nem egy esetben átfedésben vannak. Gyakori, hogy egy-egy intézkedési javaslat (pl. az információs és statisztikai rendszer fejlesztése) több területnél is megemlítésre kerül. E javaslatok mind azt a célt szolgálják, hogy a nagyfokú helyi önállósággal jellemezhető magyar közoktatási rendszerben jobban érvényesülhessenek a méltányosság (esélyegyenlőség), a minőség, a hatékonyság és az átláthatóság értékei.

Ugyancsak érdemes előre hangsúlyoznunk azt, hogy a korábban említett problémákat a felelősség-megosztás kialakult rendszerén belül is megoldhatónak tartjuk. Azaz abból indulunk ki, hogy az utóbbi évtizedben kialakult és ma is alakulóban levő megosztott felelősségi rendszerben nem szükséges alapvető változtatást eszközölni, hanem e rendszer keretein belül is lehetséges a jobb megoldások keresése. Ezért kizárólag olyan javaslatokat fogalmazunk meg, amelyek nem alakítják át e rendszer alapvető jellemzőit.

4.1 Tanárok és személyzeti politika

A tanárok alkalmazásával, bérezésével - és ezen keresztül végső soron a minőségi munka ösztönzésével, azaz az oktatás minőségének növelésével kapcsolatban - amint ezt az előző fejezetben is jeleztük - döntően hatékonysági problémák merülnek fel, de választ kell adni a minőséggel és a méltányossággal (esélyegyenlőséggel) kapcsolatos problémákra is. Ennek megfelelően mindenekelőtt a következő javaslatokat tartjuk megfontolandónak:

4.1.1 Átfogó ágazati stratégiai felelősség

A hatékony munkaerő-foglalkoztatással kapcsolatos miniszteri szintű ágazati stratégiai felelősség meghatározása

A közoktatási törvény a miniszteri felelősségi területek között nem említi a hatékony munkaerő-foglalkoztatással (és általában az erőforrások hatékony felhasználásával) kapcsolatos felelősséget. Emiatt a miniszter nem kényszerül rá sem arra, hogy a közoktatás hatékony munkaerő-foglalkoztatása érdekében országos stratégiát alakítson ki, sem arra, hogy a minisztériumi szervezeten belül kialakítsa az ennek megfelelő szervezeti feltételeket. Ez a felelősség a decentralizált magyar rendszerben természetesen csak indirekt módon és indirekt eszközökkel gyakorolható. Szükséges lenne tehát a miniszter felelősségének a meghatározása általában a közoktatásra szánt erőforrások hatékony felhasználását, és ezen belül a pedagógus foglalkoztatás hatékonyabbá tételét szolgáló stratégia és eszközök kidolgozására.

4.1.2 Statisztikai és információs rendszer

A közoktatási információs, statisztikai és értékelési rendszer fejlesztése

A közoktatás információs és statisztikai rendszerét olyan módon kell fejleszteni, hogy az megfelelő információt adjon a pedagógus munkaerővel való helyi gazdálkodásról, valamint a pedagógus-ellátottságban jelentkező egyenlőtlenségekről és tegye lehetővé a stratégiai intézkedések meghozatalát. Szükség van a pedagógus-ellátottság és a pedagógus munkaerő-felhasználás helyi és intézményi jellemzőinek a közvetlen értékelésére is. A közoktatás értékelési rendszerébe tehát bele kell építeni olyan elemeket, amelyek lehetővé teszik olyan tényezők helyi szinten történő értékelését, mint például (a) vajon a fenntartók megfelelően gondoskodnak-e arról, hogy az intézményekben a törvényi előírásoknak megfelelő végzettségű pedagógusokat alkalmaznak, (b) a pedagógus munka megszervezésének elfogadott standardjait követik-e. Az információs és értékelési rendszernek elő kell segítenie azt is, hogy nyomon lehessen követni a tanári bérezéssel és munkafeltételekkel kapcsolatban a társadalmi partnerek között országos szinten megköttetett megállapodások végrehajtását.

4.1.3 Területi tervezés és pedagógus foglalkoztatás

A pedagógus munkaerővel való gazdálkodás kérdésének bevonása a megyei tervezésbe

A megyei fejlesztési és beiskolázási tervek elkészítésénél érdemes önálló szempontnak tekinteni a hatékony munkaerő-gazdálkodást, illetve a pedagógus-ellátottságban jelentkező egyenlőtlenségek kompenzálását. Érdemes a megyei közalapítványoknak ajánlani, hogy támogassák az ezt célzó helyi kezdeményezéseket (pl. az iskolák közötti munkaerő-megosztási kezdeményezéseket), illetve ezt a szempontot a közalapítványok központi támogatásánál is érdemes figyelembe venni.

4.1.4 Teljesítmény és bérezés

A pedagógusok minőségi és mennyiségi többletmunkájának elismerése

Mint a korábbiakban jeleztük, a hatékonyság fogalmát úgy értelmezzük, hogy abba a szakmai minőség fogalmát is beleértjük. Az egyének felől megfogalmazva ez azt jelenti, hogy szükséges a minőségi munka jutalmazásának a kérdésével is foglalkozni. Így például, érdemes megerősíteni a tanár-továbbképzés terén az 1996-os közoktatási törvénymódosítás nyomán már kialakított kapcsolatot az egyéni erőfeszítések és azok jutalma között. Emellett szükség lenne arra, hogy a mindennapos tanári munkavégzés értékelése és jutalmazása között egyéb kapcsolatok is megteremtődjenek (például ilyenek lehetnének a pedagógiai program teljesítéséhez kötött céljutalmak). Fontos azonban megjegyezni, hogy - a nemzetközi tapasztalatok is ezt mutatják - ez csak általánosan elfogadható/elfogadott bérszint mellett lehetséges, azaz csak a bérezési viszonyok általános javítása mellett valósítható meg. Valamivel könnyebb a helyzet a mennyiségi többletmunka elismerésével kapcsolatban, bár a mennyiségi és minőségi többlet nem mindig szétválasztható.

4.1.5 Társadalmi megállapodások

A társadalmi megállapodások jobb megalapozása és betartásuk garanciáinak a megteremtése

A megállapodásokat megkötő társadalmi partnereknek alkalmazkodniuk kell ahhoz a helyzethez, amely a decentralizáció nyomán létrejött. Ez egyfelől azt jelenti, hogy nem egy adott bértömeg nagyságáról kell megegyezniük, hanem azokról a szabályokról, amelyek végül is az egyének bérét és keresetét a valóságban meghatározzák, másfelől azt, hogy a béralku nem egy, hanem két szinten folyik, és az eredményt mind a két szint meghatározza.

Ennek megfelelően keresni kell azokat az új eszközöket, amelyek a decentralizált irányítás keretei között is garantálni tudják a bérekkel és munkafeltételekkel kapcsolatos átfogó társadalmi megállapodások megkötését és ezek helyi szintű megvalósítását. Ilyen eszköz mindenekelőtt annak biztosítása, hogy a megállapodásokat megkötő társadalmi partnerek megfelelő információval rendelkezzenek az államháztartás és a költségvetési átfogó folyamatairól valamint a közoktatási rendszerben zajló folyamatokról. Így különösen arra van szükség, hogy a bérekről és juttatásokról szóló megállapodások során ismerjék egyfelől az önkormányzatok általános támogatási rendszerében és - ennek nyomán - az önkormányzatok általános gazdasági helyzetében bekövetkező változásokat, másfelől az egyéneket és az intézményeket érintő különböző elvonások vagy juttatások rendszerében bekövetkező változásokat. A sikeres és végrehajtható megállapodások megkötésének alapvető feltétele az iskolafenntartók aktívabb bevonása a megállapodások megkötésébe, az iskolafenntartói érdekképviseletek közötti horizontális egyeztetés bátorítása, a helyi béralku és a központi szabályozás közötti határvonalak világosabb megrajzolása és különösen a megállapodások helyi megvalósulásával kapcsolatos információk gyűjtése.

4.1.6 Nem pedagógus foglalkoztatottak

A nem pedagógiai munkát végzők nem közalkalmazotti státusban való foglalkoztatása

A hatékonyabb munkaerő-gazdálkodással kapcsolatban érdemes annak a stratégiai jellegű kérdésnek a felvetése és politikai megtárgyalása is, hogy a nem-tanári munkaerő, és különösképpen a nem szakmai feladatokat ellátó munkaerő esetében lehetséges-e a nem közalkalmazotti jellegű alkalmazási technikák (szerződéses jogviszony, társasági formában történő feladatellátás) nagyobb körben való elterjesztése.¹

4.1.7 Kommunikáció és tanulás

A probléma tudatosítása a közszereplők körében, a szereplők eszköztárának és kooperációs technikáinak fejlesztése

Mivel a tanárokkal és a személyzeti politikával összefüggésben jelentkező problémák jelentős része, amint azt korábban hangsúlyoztuk, kommunikációs, kooperációs és kölcsönös tanulási-alkalmazkodási probléma, érdemes ezeknek e területen kiemelt figyelmet szentelni. Az alábbiakat ajánljuk megfontolásra:

(a) Szükség lenne arra, hogy a tanárok alkalmazásával, bérezésével kapcsolatos oktatás- és gazdaságpolitikai diskurzusokban hangsúlyosan és színvonalasan megjelenjenek a foglalkoztatással kapcsolatos különböző alternatívák, különböző alkalmazási és bérezési filozófiák, elfogadottá és lehetőleg politika-semlegessé váljanak a foglalkoztatással kapcsolatos szakmai fogalmak (pl. a hatékonyság, az elbocsátás, az átképzés, a részmunkaidős alkalmazás, munkaerő-gazdálkodási tervek, munkaerő-piaci elemzések stb.). Beszélni kell arról, hogy a piacgazdálkodás viszonyai között mi az állam felelőssége a közalkalmazotti szférában, és arról is, hogy milyen eszközei vannak ehhez. Világossá kellene tenni pl., hogy a kormányzat (a központi és a helyi egyaránt) nem csupán a tanárság felé tartozik felelősséggel megélhetési körülményeinek biztosításában, de a társadalom egésze, így különösen a tanulótársadalom és szüleik felé, számára is, amikor arra törekszik, hogy a lehető legjobb minőséget garantálja a lehető legalacsonyabb áron. Szükség van az elmúlt években a tanári foglalkoztatás területén felhalmozott tapasztalatok feltárására és elemzésére.

(b) A problémák nemcsak az ismeretek hiányosságaiból, de a különböző szereplők eszköztárának a szegényességéből is fakadnak (bár a kétféle probléma nyilván nagyon szorosan összefügg). Ezért szükség lenne a kormányzat, a fenntartók és az intézményvezetők (munkaadók) politikai eszköztárának bővítésére. A közoktatási vezetők képzésében bátorítani kell olyan programok kifejlesztését és elterjesztését, amelyek kiemelt figyelmet biztosítanak a hatékony pedagógus foglalkoztatás és általában a személyzettel kapcsolatos helyi és intézményi szintű politika kérdéseinek. Széles körben ismertté kellene tenni különböző országok tanári munkaerő-gazdálkodással kapcsolatos eljárásait, az ezekkel kapcsolatos közgazdasági elemzéseket, a részben ezekre épített köztisztviselői továbbképzéseken erősíteni kéne a központi és helyi kormányokon belül az ezzel kapcsolatos ismereteket, ösztönözni kellene - pl. pályázati formában - az e téren az országban felhalmozódott tapasztalatok összegyűjtését és elterjesztését, szakmai napokat kellene szervezni e témakörökben. Fórumot kellene teremteni e tapasztalatok elterjesztésére (pl. az önkormányzati sajtó és a közoktatási sajtó kooperációjában), széles körű nyilvánosságot kellene teremteni a különböző (sikeres és kudarcos) munkaerő-gazdálkodási tapasztalatok megismerésére.

(c) Különös figyelmet érdemes fordítani a hatékony (regionális és helyi) kooperációs technikák bemutatására, azonban e téren valószínűleg erősebb eszközök alkalmazására is szükség lenne: nevezetesen ösztönözni kellene az értelmesnek látszó kooperációt. A központi, területi és helyi irányítás szintjén pénzügyi lehetőséget kellene teremteni és megfelelő technikákat kellene kidolgozni arra, hogy a hatékony munkaerő-gazdálkodási együttműködést (pl. kis óraszámban oktatott tantárgyak tanárainak vagy speciális segítő személyzetnek több település kooperációjában történő foglalkoztatását, szaktárgyi továbbképzések több intézmény közös szervezésében történő alakítását stb.) jutalmazni lehessen. Ehhez esetleg érdemes pályázati rendszereket kialakítani, illetve pályázati alapokat elkülöníteni.

4.2 Az oktatás tartalma

A tartalmi szabályozás decentralizálódásával párhuzamosan, amint azt előző fejezetben kimutattuk, a magyar közoktatásban részben új minőségi problémák jelentek meg, részben növekedtek az egyenlőtlenségek. Ezért olyan változásokra van szükség elsősorban az egyes szereplők rendelkezésére álló eszközökben valamint az ösztönzés és elszámoltatás rendszerében, de kisebb részt a felelősségi viszonyok szabályozásában is, amelyek képesek e problémák hatékony kompenzálására.

Az egyik legkomolyabb probléma az iskolák által választható központi tantervi programkínálat szakmai minőségével függ össze. Annak érdekében, hogy a központi programkínálat² megfelelő minőségi kontrollt követően kerüljön terjesztésre többféle lépés képzelhető el:

4.2.1 A központi programokkal szembeni követelmények

A központi tantervi programokkal (minta-tantervekkel) kapcsolatos követelmények világosabb meghatározása

A központilag közreadott és az iskolák által választható tantervi programokkal kapcsolatos általános követelményeket a jelenleginél jobban meg kell határozni, és ez nem bízható kizárólag az ezért felelős szakmai szervezetek diszkréciójára. Szükség van például egyfelől az un. intézményi és másfelől az un. tantárgyi programok világos megkülönböztetésére, a programok kísérleti kipróbálásának a dokumentálására, a beválásra vagy eredményességre vonatkozó adatok közreadására, az alkalmazható tankönyvek és taneszközök pontos leírására, a program alkalmazásához szükséges továbbképzésekre, a program kapcsolódásainak pontos dokumentálására stb.<Érdemes hangsúlyozni, hogy a kialakult gyakorlat szerint a központi programok egy speciális tantervszerkesztő szoftveren (Profil) keresztül kerülnek terjesztésre, amely e feltételek teljesülését részben ellenőrzi. E mögött azonban nincsen semmilyen szabályozási garancia.>

4.2.2 Programfejlesztő infrastruktúra

A programkínálatért felelős központi szolgáltató intézmények fejlesztése és feladataik pontosabb meghatározása

A programkínálat megteremtéséért és fenntartásért felelős országos intézményi infrastruktúra igen fejletlen. Szükség van a feladathoz illeszkedő intézményi háttér fejlesztésére (országos programfejlesztő és terjesztő szervezet). Emellett a központi tantervi programok fejlesztéséért felelős szervezet feladatait - beleértve ebbe a minőségbiztosítást is - pontosabban meg lehet határozni a szervezet működését szabályozó dokumentumokban, illetve a szervezet külső értékelésénél ezt a szempontot fokozottabban lehet figyelembe venni.

4.2.3 Programértékelés

A tantervi programok iskolai szintű beválásának az értékelése

Szükséges meg szervezni a különböző központilag kínált programok beválásának a rendszeres értékelését. Ebbe be lehet vonni az adott szakterületen működő szakmai szervezeteket és érintett társadalmi partnereket, illetve kutatás jellegű elemzéseket lehet készíteni. A központi tantervi programoknak általában nagyobb szakmai és társadalmi nyilvánosságot kell kapniuk, érdemes bátorítani az e programokról folytatott szakmai vitákat.

Nem kisebb probléma, mint láttuk, a helyi, azaz iskolai szintű programok (helyi tantervek) minőségének, illetve annak a biztosítása, hogy e tekintetben se alakuljanak ki az iskolák között elfogadhatatlanul nagy egyenlőtlenségek. Annak érdekében, hogy ez a jelenleginél hatékonyabb módon történjen, a következő lépések képzelhetőek el:

4.2.4 A helyi programokkal szembeni követelmények

Az iskolai szintű programokkal kapcsolatos külső követelmények jobb meghatározása

Az iskolai programokkal szemben támasztható követelményeket csak a közoktatási törvény erre vonatkozó rövid passzusa tartalmazza. Ennél részletesebb szabályozás is elképzelhető, ami nem feltétlenül kizárólag jogi természetű. Így például lehetséges olyan általános szakmai standardok megfogalmazása és közzététele, amelyek nem bírnak jogi erővel, de amelyeknek ennek ellenére megfelelő szakmai legitimitása van.

4.2.5 Szakértői rendszer

A szakértői rendszer fejlesztése

Az iskolai szintű programok megfelelőségének az elbírálásában meghatározó szerepe van a közoktatási szakértőknek. A szakértővé válás szabályozása mellett - amely maga is javítható - szükség van a szakértői működés szabályozására is. Ennek három alapvető célja fogalmazható meg (1.1.) a szakértői vizsgálat jobban meghatározott külső standardokat kövessen, (1.2.) a programokról alkotott szakértői vélemény számon kérhető legyen, (1.3.) a szakértői vizsgálat költségeit minden iskolafenntartó meg tudja fizetni. A szakértők program-elbíráló kompetenciájának a fejlesztésére ugyancsak szükség van, ami képzéssel, valamint a szakértői munka professzionalizálódását segítő intézkedésekkel (pl. szakmai önszerveződés támogatása) lehet elérni.

4.2.6 Fenntartói felelősség

Az iskolai szintű programok elfogadásával kapcsolatos fenntartói felelősség újraszabályozása

Mivel a legkisebb önkormányzatoknál az iskolai szintű programok elfogadásához szükséges kompetencia hiányát a szakértői vizsgálat sem tudja pótolni, érdemes lenne végiggondolni: vajon nem lenne-e célszerű az iskolai pedagógiai program fenntartói jóváhagyásának a jogkörét hozzákapcsolni meghatározott feltételek meglétéhez. Így például ahhoz, hogy a fenntartó foglalkoztat-e speciális felkészültséggel rendelkező oktatásügyi tisztviselőt. Mivel ez csorbítaná a kisebb önkormányzatok jogait, ez esetben a számukra megfelelő egyeztetési jogokat kellene biztosítani. Az iskolai programok jóváhagyásában általában növelni célszerű a speciálisan felkészített és kinevezett szakmai apparátus súlyát a laikus választott testületekkel szemben. A társadalmi kontroll gyakorlásában ugyanakkor a politikai testületek mellett nagyobb súlyt kaphatnak azok a társadalmi partnerek, amelyek érdekeltek az intézmények színvonalas működésében.

4.2.7 Nyilvánosság

Az iskolai programok nagyobb nyilvánosságának a biztosítása

Az iskolák pedagógiai programjai a törvényi szabályozás szerint ma is nyilvánosak, azonban a nyilvánosságban rejlő kontroll lehetőségei messze nincsenek kihasználva. Lehetséges lenne például az iskolai szintű pedagógiai programok meghatározott elemeit - amilyen például mindenekelőtt az egyes évfolyamokon az egyes tantárgyakra fordított órák aránya - elektronikus vagy más úton a tágabb szakmai és társadalmi nyilvánosság számára hozzáférhetővé tenni kivétel nélkül minden iskola esetében. Az iskolai szintű pedagógiai programok standard formájának a közzététele az országos szintű irányítás számára is lehetővé tenné ezek összehasonlító értékelését.

A programok és intézményi struktúra szempontjából nagymértékben differenciálódó magyar közoktatási rendszerben általában nagyobb koherenciát és átláthatóságot szükséges teremteni, mert e nélkül a rendszeren belül nemcsak túlságosan nagy egyenlőtlenségek alakulnak ki, hanem a rendszer a szolgáltatásokat igénybevevők számára áttekinthetetlenné is válik. Az 1995-ben elfogadott Nemzeti Alaptanterv egyik alapvető feladata éppen ez. A Nemzeti alaptantervhez ugyanakkor - mint láttuk - igen kevés olyan eszköz kapcsolódik, amelyek az ahhoz való intézményi alkalmazkodást kikényszeríthetik. A kérdés az, vajon miképpen lehet elérni azt, hogy az iskolák és a helyi közösségek önállóságának a jelentősebb korlátozása nélkül erősödjék az intézményeknek a Nemzeti alaptantervhez való fokozatos alkalmazkodása. Az eddig említett lépések közül több ezt a célt is szolgálhatja. Emellett még a következők érdemelhetnek megfontolást:

4.2.8 Területi tervezés

A területi tervezés lehetőségeinek a kihasználása

Mivel a helyi intézményi viszonyok befolyásolásának a területi tervezés az egyik lehetséges eszköze, ez kihasználható a NAT-hoz való alkalmazkodás ösztönzésére is. A megyei tervekkel szemben támasztott központi követelmények között - amelyek érvényre juttatását a központi pénzügyi támogatások segíthetik - megfogalmazhatók olyanok is, amelyek kifejezetten ezt a célt szolgálják (pl. a 9-10. évfolyamon a NAT-nak megfelelő programok szerint folyó képzés terjedését).

4.2.9 Kommunikáció és tanulás

A NAT alapján készített programok és intézményi modellek fejlesztése és terjesztése, az alkalmazkodás segítése a tanulás és kommunikáció útján

Ha a programfejlesztésben és az intézményi innovációk támogatásában a NAT-nak valójában nem megfelelő modellek is támogatást kapnak, a központi politika kétségben hagyja a helyi szereplőket, vajon csak a NAT-nak megfelelő modellek vagy más modellek is elfogadhatók-e. Ha az a cél, hogy a központi programkínálatba olyan tantervi programok ne kerülhessenek bele, amelyek nem a NAT-nak megfelelő tartalmúak, szükség van arra, hogy a központi program és tankönyvkínálat valamint a helyi pedagógiai programok NAT-tal való kompatibilitása a jelenleginél hatékonyabban ellenőrizve legyen. Ehhez a központi programkínálat megteremtéséért felelős szervezeteknek megfelelő kompetenciát kell biztosítani, illetve arra kell ösztönözni őket, hogy ezt a kontrollt megfelelően gyakorolják.

Mivel a Nemzeti alaptanterv a korábbi hagyományoktól jelentősen eltérő szabályozási modell, a közoktatás résztvevői csak hosszabb tanulási folyamat során tudnak alkalmazkodni hozzá. E tanulás intézményi és pénzügyi feltételeit folyamatosan biztosítani kell (a pedagógus továbbképzési rendszer fejlesztése). A tanulás persze nem korlátozódhat a formális képzésre: szükség van a szakmai és társadalmi kommunikáció sokféle formájának az erősödésére (szakmai sajtó, szakmai szervezetek kommunikációja, kutatás mint kommunikáció stb.).

4.3 Iskolai infrastruktúra

Az előző fejezetben jeleztük, hogy az iskolai infrastruktúra tekintetében komoly problémák vannak az esélyegyenlőség biztosításával, a rendelkezésre álló erőforrásokkal és finanszírozási lehetőségekkel, valamint országos érvényű standardok híján nehéz definiálni az önkormányzatok, iskolafenntartók elszámoltathatóságát. Ugyancsak korábban részleteztük, hogy a kilencvenes évek elejétől a magyar önkormányzati rendszerben az önkormányzatok számára iskolát fenntartani egyet jelentett az önállóság és a szabadság deklarálásával, ami találkozott a választók elvárásaival is. Mára azonban az önkormányzatok többsége a finanszírozási hatékonyság érdekében hajlik arra, hogy az oktatásban mind tartalmi, mind intézményi szinten változtatások szükségesek. Ezt a tendenciát erősítik azok az információk is számukra, amelyek a különböző csatornákon keresztül más európai országok minőségi standardjaival, oktatási indikátoraival ismertetik meg a magyar iskolafenntartókat.

Az iskolai infrastruktúra minőségének fejlesztése, a standardok betartása és a fejlesztési források hatékonyabb felhasználása érdekében a következő megoldások, intézkedések képzelhetők el:

4.3.1 Területfejlesztés és ágazatközi együttműködés

Az oktatásfejlesztés és a területfejlesztés közötti kapcsolatok erősítése, az ágazatközi együttműködés fejlesztése

Mivel az infrastrukturális fejlesztések jelentős része a területfejlesztés általános rendszerén belül realizálódik, a közoktatási infrastruktúra fejlesztésének alapvető feltétele az, hogy e terület a területfejlesztésen belül kiemelt figyelmet kapjon. Ahhoz, hogy e területre megfelelő források áramolhassanak, az oktatási ágazatnak aktívan részt kell vennie a területfejlesztéssel kapcsolatos jogi szabályozás kialakításában, valamint országos és területi szinten egyaránt aktívan részt kell vennie a területfejlesztési koncepciók megfogalmazásában és különösen a területfejlesztési döntéseket meghozó testületek munkájában. A szakképzés esetében a fejlesztési erőforrások hatékony felhasználásának feltétele az is, hogy mindez a gazdaságfejlesztési politikával, a hosszabb távú gazdaságfejlesztési koncepciók figyelembe vételével összhangban történjék.

4.3.2 A tervezés és forráselosztás fejlesztése

A területi közoktatási tervezés fejlesztése, szerepének pontosítása

A területi tervezés feladatainak további pontosítása és kiterjesztése jó terepet nyújthat arra, hogy a magyar közoktatás intézményi ellátottsága, felszereltsége elindulhasson a kiegyenlítődés felé. Ehhez elsősorban arra lenne szükség, hogy jogszabály szülessen az iskolafenntartók (és önkormányzati szinten az iskolák) kötelező adatszolgáltatásáról, illetve ennek az adatszolgáltatásnak a tartalmáról. Feltétlenül szükséges, hogy területi és országos szinten is pontos, friss adatok álljanak rendelkezésre az oktatás tartalmi, finanszírozási, infrastrukturális, munkavállalói és szolgáltatási területeiről. Az adatszolgáltatás megindulása után arra kell ösztönözni a megyei közalapítványokat, hogy pályázataikkal támogassák az oktatási infrastruktúra összehasonlítására irányuló vizsgálatokat, kutatásokat, majd a tények ismeretében az infrastruktúra fejlesztését. A fejlesztés támogatásának, az egységesítésnek természetesen több módja lehet: lehetséges a már meglévő épületeknek és intézményi eszközöknek a fejlesztését, standardokhoz igazítását támogatni, de - a már megkezdett módon - célszerűbb az iskolafenntartói társulásokat ösztönözni abból a megfontolásból, hogy az egyes önkormányzatokra így kisebb költségráfordítás esik.

E javaslat megvalósulásához az is szükséges, hogy a megyei tervezést végző szakemberek, a megyei közalapítványok és az oktatási kormányzat között létrejöjjön a folyamatos kommunikáció. A kormányzatnak meg kellene teremtenie annak a feltételeit, hogy szakmai-módszertani segítséget tudjon adni a megyei tervezőknek és a forráselosztásban részt vevőknek. Különösen fontos a közalapítványok fejlesztési forráselosztó tevékenysége szakmai színvonalának a javítása. Ennek érdekében fontos lenne kidolgozni a pályázatás és a pályázati értékelés standardjait, amelyeket a közalapítványoknak általánosan követni kellene.

4.3.3 Standardok fejlesztése

Az infrastrukturális (épület és eszköz) standardok fejlesztése

Az általános építészeti és egyéb szabályok mellett szükség van bizonyos ágazati építészeti és egyéb eszközökkel kapcsolatos standardok meghatározására. Ez a folyamat 1998 folyamán az eszközellátásról szóló miniszteri rendelet megalkotásával megkezdődött. Távlatilag természetesen szükség lesz az infrastrukturális standardok meglétének ellenőrzésére is. Ezt megelőzően szükséges az iskolafenntartókat olyan helyzetbe hozni, hogy ténylegesen lehetőségük legyen a minőségi követelményeket teljesíteni (pl. a lemaradások behozását segítő céltámogatással).

4.3.4 Településközi együttműködés

A településközi (kistérségi és városkörnyéki) együttműködés és társulások erősítése

Az oktatási infrastruktúra eredményes fejlesztésének alapvető feltétele településközi vagy kistérségi együttműködés és a társulások erősítése. Ennek jogszabályi feltételei országos szinten ma már általában adottal, ugyanakkor jelentősebb lépések szükségesek a megfelelő érdekeltségi viszonyok kialakításához. A központi pénzügyi támogatásoknak egyértelműen a közös feladatellátást és az ennek megfelelő fejlesztési döntések meghozását kell ösztönöznie. Emellett a helyi döntéshozók segítése és orientálása érdekében célszerű lenne kidolgozni olyan intézményfenntartó társulási szerződés-mintákat, amelyek tartalmazzák a társult tagok jogainak, finanszírozási és egyéb kötelezettségeinek tételes megfogalmazását, és így elkerülhetővé teszik hogy a már létrejött társulások az első komoly vita után kiüresedjenek vagy felbomoljanak. Alapvető fontosságú a sikeres társulások tapasztalatinak szélesebb körben való megismertetése, vagyis annak a demonstrálása a bizonytalan vagy kételkedő helyi döntéshozók számára, hogy a településközi együttműködés mindenki számára előnyösebb feltételekhez vezet.

4.3.5 A helyi feladatfinanszírozás támogatása

A feladatfinanszírozás országos elterjedésének ösztönzése

Az iskolai eszközellátottság fejlesztéséhez, minőségének javításához hozzájárulhat még a feladatfinanszírozás széleskörű elterjedése. A feladatfinanszírozás esetében az iskolafenntartó úgy állítja össze az intézmények költségvetését, hogy abban minden egyes intézményi feladat finanszírozásáról minden évben külön-külön dönt. Így nem fordulhat elő az, ami ma még gyakori, hogy egyes intézmények iskolai taneszköz-fejlesztésre, vagy számítástechnikai eszközök karbantartására egyáltalán nem tudnak forrásokat tervezni (ez úgy lehetséges, hogy a képviselő-testület az intézmények éves költségvetését bázis szinten, egy összegben fogadja el, s annak belső tartalmáról és arányairól nem intézkedik). A feladatfinanszírozás elterjedése érdekében ösztönző kormányzati intézkedéseket szükséges tenni

4.3.6 Kommunikáció és tanulás

Az önkormányzati irányító személyzet jobb felkészítése

Ugyancsak az eszközellátás (ideértve a taneszközöktől a takarítóeszközökig mindent) érdekében célszerű lenne, ha az önkormányzatok az eddigieken túl, további tájékoztatást kapnának a közbeszerzések előnyeiről. A több iskolát fenntartó önkormányzatoknál az iskola-felújítások, rekonstrukciók esetében is következetesen alkalmazni kellene a közbeszerzési eljárást. Hasznos lenne kiadványokban publikálni a közbeszerzések eddigi tapasztalatait, a közbeszerzési eljárások buktatóit, a nagyon sikeres közbeszerzéseket. Az ma már nyilvánvaló, hogy komoly takarékossági lehetőségek rejlenek a közbeszerzési eljárásban, de sok önkormányzat tart annak bonyolult eljárási rendjétől, illetve nincs szakembere annak lebonyolítására. Ebben a témakörben is szükséges lenne az önkormányzati köztisztviselői apparátus képzése, amelyet már több más közoktatási probléma esetében is jeleztünk.

4.4 Beiskolázás, tanulói továbbhaladás

A beiskolázás és továbbhaladás kérdése, amely igen szoros kapcsolatban áll az esélyegyenlőség és a hátrányos helyzetű csoportok oktatásának kérdéskörével, az egyik legérzékenyebb, legaktuálisabb, s ugyanakkor igen nehezen befolyásolható területe a közoktatási rendszernek a jelenlegi decentralizált oktatásirányítási rendszerben. Mivel ezen a területen a legjelentősebb problémák az átláthatóság és az esélyegyenlőség (méltányosság) terén vannak, ajánlásainkban ezeknek kiemelt figyelmet szentelünk. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy e területen is vannak olyan a hatékonysági problémák (pl. a rossz egyéni döntések nagy kockázata vagy a képzési kínálat elégtelen reagálása a gazdaság hosszabb távú perspektivikus igényeire), amelyekre megoldásokat kell találni.

4.4.1 Az esélyegyenlőséggel kapcsolatos felelősség

Az esélyegyenlőséggel kapcsolatos felelősség megjelenítése a szabályozásban

Elengedhetetlen, hogy a különböző irányítási szinteknek és szereplőknek az esélyegyenlőség (méltányosság) biztosításával kapcsolatos felelőssége pontosabban kerüljön meghatározásra. A felelősségi viszonyok terén a kormányzati szintű felelősségvállalás nagyon fontos, különösen, mivel nagy arányban érint a kérdéskör olyan csoportokat, amelyek esetében jelentős önerőre vagy hatékony érdekképviseletre nem lehet támaszkodni. A megnövelt központi felelősség igénye megkívánhatja például a központi szintű irányelvek megvalósulásáról szóló időszakos jelentés készíttetését, amit törvényi erejű szabályozás utalhat a miniszter felelősségi körébe. A kérdéssel kapcsolatban a helyi és területi felelősség pontosabb meghatározására is szükség van. A területi funkciókért felelős megyék felelősségi körébe kell utalni a megfelelő célcsoportok ellátásának a helyi önkormányzat által nem lefedett feladatát. A területi szinten a tervezés és az ezt elősegítő helyzetelemzés szempontjai közt is hangsúlyozottan kell szerepeltetni a leszakadás által leginkább fenyegetett csoportok ellátását. A helyi önkormányzatok közoktatással kapcsolatos felelősségének a törvényi meghatározásába bele kell építeni azokat a feladatokat, amelyek a méltánytalan különbségek és a szegregáció kialakulásának a megakadályozásával függenek össze.

4.4.2 Az alapvető állampolgári jogok érvényesítése

Az alapvető állampolgári jogok érvényesítését elősegítő új intézményi lehetőségek keresése

Az esélyegyenlőséggel - valamint a minőséggel - kapcsolatos alapvető állampolgári jogok érvényesítése olyan új intézményi formák keresését kívánja meg, amelyekhez a polgárok jogsérelem esetén fordulhatnak. felmerült például olyan független parlamenti biztos kinevezése, akihez bárki fordulhat, ha az oktatásban jogsérelem érte, és aki ilyen esetben segít a megfelelő lépések megtételében. Ugyancsak felmerült az, hogy a bíróságokon legyenek olyan bírák, akik kifejezetten oktatással kapcsolatos ügyekkel foglalkoznak. Az állampolgárokat emellett nyilván jobban meg kell ismertetni azokkal a már létező intézményi formákkal is, amelyekhez jogsérelem esetén fordulhatnak (amilyen például a megyei közigazgatási hivatal).

4.4.3 Standardok kidolgozása

Az alapvető standardok kidolgozása és megerősítése

Fontos központi szintű feladat e téren a legfontosabb irányelvek és nemzeti standardok kidolgozása, amely az esélyegyenlőség megvalósulásának egyfajta mércééül szolgálna a továbbiakban (pl. iskolák közötti ellátottsági különbségek mértékében még megengedhető arányok, stb.). Szükség lenne olyan (komplex) mutatók kidolgozására is, amely a célcsoportok és egyének konkrét beazonosítását lehetővé tennék. Az esélyegyenlőség érvényesülését, a továbbhaladás jellemzőit, a tényleges lemorzsolódási arányok és a horizontális mozgások alakulását a jelenlegi statisztikai adatok segítségével nem tudjuk követni. Segítené a tisztánlátást és a kívánatos megoldások terjedését ezek folyamatos követése, s ennek érdekében egy tanulói szintű adatokat is gyűjtő statisztikai rendszer kidolgozása.

4.4.4 Horizontális tanulói mozgások

A rendszeren belüli horizontális tanulói mozgások lehetőségének a biztosítása

Szükség van mindazoknak az eszközöknek a meghatározására és alkalmazására, amelyek biztosítani tudják a rendkívül erősen differenciálódó intézményi rendszeren belül a horizontális tanulói mozgásokat. Ilyen például (a) az intézményi szintű programok települési szintű vagy regionális egyeztetése; (b) ezek értékelése abból a szempontból, hogy azok milyen mértékben felelnek meg a Nemzeti alaptantervben rögzített időarányos követelményeknek és általában az átjárhatósággal kapcsolatos követelményeknek. Az alap és középfokú oktatás közötti átmenet szabályait olyan keretjellegű országos szabályokban kell rögzíteni, ami behatárolja a helyi hatóságok önálló mozgásterét e terület helyi szabályozásában, ugyanakkor nem zárja ki helyi megoldások alkalmazását. A nagyobb iskolafenntartókat arra kell bátorítani, hogy ezzel kapcsolatban nyilvános rendeletet alkossanak.

4.4.5 Szerkezeti átláthatóság és koherencia

Az iskolarendszer szerkezeti átláthatóságát és koherenciáját növelő eszközök alkalmazása

Szükség van egy olyan komplex politika kidolgozására és alkalmazására, amely - legalább a kötelező oktatás időtartamán belül - növeli az iskolarendszer szerkezetének az átláthatóságát és általában a szerkezeti homogenitást. E politikának olyan elemei lehetnek, mint például az évfolyamok és képzési szakaszok egységes elnevezése, a finanszírozás egységesítése, a belépési követelmények közös meghatározása, a kilépésnél megszerezhető bizonyítványok egységesítése, az iskolák közötti horizontális kooperáció erősítése stb. E területen a nagyobb önkormányzatok és a területi irányítás felelőssége a jelenleginél jóval egyértelműbben megfogalmazható.

A szerkezeti javaslatokon belül nagy jelentősége lehet annak, hogy lehetőség szerint a tanulók az iskolázás első éveiben a lakóhelyükön járhassanak iskolába. Nagy jelentőségű a szakmaszerzés, a pályaorientációt elősegítő és gyakorlat centrikus szakmai tartalmú képzés biztosításának lehetősége, akár az alapműveltségi vizsgát megelőzően. Az alsó középfokú oktatás szintjén fontos, hogy a 9-10 évfolyamos tanulók olyan iskolákban tanuljanak, ahonnan tovább lehet lépni.

Az intézményeket érdemes lenne arra bátorítani, hogy minél ritkábban alkalmazzák az évfolyamismétlés módszerét, amely általában nem járul hozzá a teljesítmény javulásához. Az alapműveltségi vizsga követelményeiben nagyobb figyelmet kellene szentelni a gyakorlati készségeknek és kompetenciáknak. A középiskolai oktatás záró szakaszában az oktatás tartalma lehetőség szerint rugalmasan illeszkedjék a tanulók pályaválasztási szándékaihoz, ill. a felsőoktatás, a szakoktatás és a munkaerőpiac igényeihez. A teljes értékű középiskolai végzettség növelése érdekében fontos a felnőttoktatás, ezen belül az alapképzettség valamint az érettségi felnőttkori megszerzését szolgáló intézmények támogatása. A hátrányos helyzetű tanulók középfok utáni képzésbe való bejutását is segíti a posztszekunder szektor kiterjesztése, de szükséges a felsőoktatás egyetemi és főiskolai szektorába való bejutást elősegítő programok kidolgozása, ill. az ilyen célú kurzusokon való részvételük támogatása.

4.4.6 Oktatás és gazdaság kapcsolata

A gazdaság hosszabb távú igényeinek és a munkaerőpiaci igényeknek az oktatás felé történő közvetítése

Szükséges fejleszteni mindazokat az intézményi és egyéb mechanizmusokat, amelyek elősegíthetik a gazdaság hosszabb távú igényeinek megfogalmazását és ennek az oktatás nyelvére való lefordítását. E szempontnak a jelenleginél nagyobb hangsúllyal kell megjelennie a területi szintű oktatástervezésben is, különösen a szakképző intézményrendszer fejlesztésével kapcsolatban Ugyanígy - elsősorban itt is a szakképzés területén - támogatni kell azokat az intézményi, egyeztetési és kommunikációs formákat amelyek a munkaerőpiac változó igényeit képesek az iskolák és az iskolaválasztó egyének felé.

4.4.7 Pályaválasztási tanácsadás

Az iskola- és pályaválasztási tanácsadási és tájékoztatási rendszer fejlesztése

A rendszer átláthatóságának a növelésében, a lehetséges továbbhaladási utakról való egyéni tájékozódás javításában és általában a továbbhaladással kapcsolatos egyéni döntések megalapozásában meghatározó szerepe van az iskola- és pályaválasztási tanácsadási és tájékoztatási rendszernek. A közhatóságok ezzel kapcsolatos feladatait központi, területi és helyi szinten egyaránt jóval világosabban meg kellene fogalmazni, illetve az intézményrendszer fejlesztéséhez központi szakmai és pénzügyi támogatást szükséges biztosítani.

4.4.8 A leszakadás elleni küzdelem stratégiája

Speciális stratégia kidolgozása a közoktatásból kihulló, lemorzsolódó csoportok támogatására

A közoktatási rendszerben való továbbhaladás esélyének az egyenlőtlenségei csak kisebb részben írhatók a felelősségi viszonyok számlájára. Szükség van olyan átfogó nemzeti stratégiára, amely tartalmazza e csoportok támogatásának speciális eszközeit. A központi kormányzat koherens támogatási politika kidolgozásával segítheti az esélyegyenlőség megvalósulását, megjelenítve ebben (a) a célcsoportokat, (b) a támogatási politika eszközeit és (c) az elszámoltathatóság rendszerét. A hatékony, továbbhaladást segítő politika kialakításához különösen fontos a célcsoportok pontos körülhatárolása, (pl. a tartósan munkanélküli csoportok gyermekei, elmaradott térségeken, településeken élők gyermekei, nyelvi és kulturális értelemben hátrányos csoportok, romák gyermekei). E stratégián belül is fontos szerepet tölthetnek be a pénzügyi ösztönzők. Így például fontos lenne az iskolarendszerű felnőttoktatás normatívájának a megemelése, amely jelenlegi formájában nem ösztönzi sem a fenntartót, sem az intézményt a leszakadókkal való intézményes, elkülönült foglalkozásra, egyéni bánásmód kialakítására. Fontos emellett a felzárkóztató jellegű foglalkozások támogatása. Célszerű feltehetően komolyabb támogatást lehetővé tevő központi alapok létrehozása, amelyből pályázati úton a célcsoportokkal foglalkozó intézmények a működést segítő, ill. fejlesztést is lehetővé tevő összegekhez juthatnának hozzá. Közép és felsőfokú oktatásban résztvevők számára ösztöndíjprogramot kellene létrehozni.

Nagy jelentősége van azon speciális intézmények nagyobb mértékű támogatásának, amelyek a fenti célcsoportok ellátásában nagy szerepet vállalnak. Fontos pl. az óvodáztatás kiterjesztése a leszakadó csoportok esetében, ezt célprogramok, pl. iskola előtti esélykiegyenlítő programok segíthetik. A kollégiumi kapacitás bővítése egyszerre tudna a kistelepüléseken lakók számára a középiskolázási lehetőségekhez való hozzáférésen javítani, s más célcsoporthoz tartozók sajátos ellátását segíteni (pl. a roma tanulók középfokú iskolázásának elősegítésére). A korrekciós intézmények ill. a második esélyt biztosító intézmények rugalmas programok szerint működő hálózatának fenntartása és működtetése.

Fontos azoknak a sajátos pedagógiai programoknak a kidolgozása is, amelyek részben a konkrét csoport konkrét ellátását segítik (komplex felzárkóztató programok, társadalmi kohéziót erősítő programok), részben a társadalmi fogadókészség javítását (pl. társadalmi kohéziót elősegítő programok) és az intézményi és pedagógusi innovációs készség javítását szolgálhatják (programfejlesztés és iskolafejlesztés), - valamint ezek beépítése a tanárképzésbe és a tanártovábbképzésbe. A konkrét programok között elsősorban teljes körű logopédiai szolgáltatás biztosítása, s az alapkészségek fejlesztését és a munkahelyi tapasztalatszerzés integrációját segítő programok kidolgozása lenne fontos. A családokkal való együttműködést elősegítő programok kidolgozásának lehetőségét az eddigieknél jobban ki kéne használni. A kidolgozott programok, programcsomagok terjesztéséhez szükséges tankönyvek, taneszközök, továbbképzési programok kidolgozása és terjesztése is.

4.4.9 Kommunikáció és tanulás

Kommunikáció és tanulás: a sikeres modellek terjedésének segítése

Az egész támogatási politika számára fontos kell legyen a programok sikere, terjedése és minőségbiztosítása. Ezen belül fontos a sikeresnek ígérkező megoldások kidolgozásának segítése, ezek működésének követése, elemzése, és a sikeres modellek terjesztése (kiadványok, konferenciák stb. segítségével). A célprogramok megvalósulásának és a céltámogatások felhasználásának követése, hatékonyságelemzése (minőségbiztosítása) szintén hasznos lenne nem csupán költségkímélés okából, de a sikeresség elemzése okán is.

4.5 Minőségbiztosítás

Ahogyan azt az előző fejezetben leírtuk, a magyar oktatási rendszer szereplői között teljes az egyetértés abban, hogy a minőségbiztosítás a mai közoktatás-fejlesztés talán legfontosabb témája, de valamennyi ágensnek viszonylag kevés a tapasztalata e területről. Ezért a minőségfejlesztés a magyar közoktatás azon területe, ahol viszonylag könnyű társadalmi konszenzust teremteni és sokféle lehetőség adódik a fejlesztésre és a beavatkozásra.

A decentralizált magyar közoktatás minőségi problémái két pontban csomósodnak: országos vagy rendszer szinten és helyi-iskolai szinten. Emellett a minőség-problémák feltárásban és megoldásában egyszerre többféle szereplő érdekelt. Ennek megfelelően három alapelv figyelembe vételével célszerű beavatkozási javaslatokat megfogalmazni: (a) az aktív kormányzati fellépés elve, azaz annak elfogadása, hogy a minőség biztosítását célzó stratégia aktív kormányzati fellépést kíván; (b) a többszereplős és többszintű rendszer elve, azaz annak elfogadása, hogy a minőségbiztosítás feladatában többféle szereplő egyidejűleg vesz részt; és végül (c) a helyi és iskolai szintű felelősség elve, azaz annak elfogadása, hogy a minőségbiztosítási garanciákat a helyi felelősség előnyeinek a megtartása mellett célszerű kiépíteni.

E területen a következő javaslatok fogalmazhatók meg:

4.5.1 A minőségbiztosítás ágazati stratégiája

A minőség meghatározása és a minőséggel kapcsolatos kormányzati stratégia kidolgozása

A probléma jelentősége és a megoldására felhasználható eszközökkel kapcsolatos bizonytalanság szükségessé teszi, hogy önálló kormányzati stratégia fogalmazódjék meg a minőségbiztosítás átfogó rendszerének a kiépítésére. E stratégia megalapozása olyan feladatokat tesz szükségessé, mint az e területtel kapcsolatos létező kutatások és fejlesztések számbavétele, a magyar feltételek között hasznosítható nemzetközi tapasztalatok megismerése, az e területen működő intézményi és egyéb szereplők feltérképezése, a közoktatási minőség fogalmával kapcsolatos közmegegyezés kialakulásának a támogatása, az egyes fejlesztési és irányítási területeken (pl. tartalmi szabályozás vagy pedagógus foglalkoztatás) jelentkező sajátos minőségproblémák differenciált elemzése valamint a minőségbiztosítás és más szabályozási alrendszerek, így különösen a jogi és pénzügyi szabályozás kapcsolatának az elemzése.

A kormányzati stratégiának és az ezt segítő eszközöknek a kialakítása során célszerű figyelembe venni, hogy a minőségre vonatkozó tudás kialakítása hosszabb, és a különböző szereplők együttműködését igénylő folyamat. E folyamatban az önkéntesség és a bizalom elve alapvető ahhoz, hogy megbízható minőségi standardokat lehessen kidolgozni. A minőségbiztosítási rendszer megfelelő működéséhez fontos annak elválasztása a jogszerűség ellenőrzésére irányuló tevékenységektől.

4.5.2 Az értékelés és minőségbiztosítás intézményi feltételei

Az értékelés és minőségbiztosítás intézményi feltételeinek a megteremtése, országos és területi szervezetek kialakítása

A közoktatási törvény által biztosított felhatalmazás alapján az ágazati miniszternek működtetnie szükséges egy olyan intézményrendszert, amely felruházható a minőségbiztosítás átfogó felelősségével. Az ezzel kapcsolatos feladatok egy része jelen van, illetve kialakítható a meglévő intézmények keretei között, mások új intézmények létrehozását igénylik. Ilyen intézménynek tekinthetők a minőségbiztosítással mint alapfeladattal megbízott országos intézmény, valamint az ezzel együttműködő helyi vagy területi egységek. Emellett szükséges a meglevő intézmények feladatainak a minőségbiztosítás szempontjából való újra-értékelése és egyúttal kompetenciáik és eszköztáruk fejlesztése.

Az értékelési és minőségbiztosítási intézményrendszer legfontosabb feladatainak a következők tekinthetők: (a) az értékelés és minőségbiztosítás módszereinek és eszközeinek folyamatos fejlesztése, átfogó országos standardok kialakítása és továbbfejlesztése, indikátorok képzése és elemzése; (b) a minőségbiztosítás szakmai kulcsszereplőire (önkormányzati irányítók, szakértők, iskolavezetők, pedagógusok) irányuló fejlesztő, kompetenciaépítő feladatok; (c) a minőséggel összefüggő adatbázisok, információk gyűjtése, rendszerezése, elemzése, szükséges új információs források bevonása, időszakos "átvilágítások" készíttetése és eredményeik elemzése; (d) a vizsgarendszerrel kapcsolatos feladatok, így különösen vizsgafeladatok adatbankjának létrehozása és gondozása, a vizsgastandardok kialakítása, a vizsgaeredmények elemzése; (e) meghatározott tartalmi területeken mintavételes eljáráson alapuló rendszeres, monitoring jellegű mérések, azn ilyen jellegű nemzetközi mérésekben való aktív részvétel; (f) az egyes időszakokban kiemelt problématerületeken célvizsgálatok, kisebb kutatások, elemzések végzése illetve ilyenek megrendelése, szervezése, ezek együttműködési formáinak kialakítása; (g) az egyéb szinteken felgyűlt, a minőség elemzésében felhasználható elemzések és információk gyűjtése, felhasználása, publikálása; (h) rendszeres átfogó értékelő jelentések a közoktatás egészéről, különös tekintettel a makro-szintű folyamatokra és az ágazatközi kapcsolatokra; (i) az oktatás nemzetközi versenyképességének, illetve a minőséggel kapcsolatos aktuális európai célkitűzéseknek a megvalósításában való célzott részvétel.

4.5.3 Az intézmény- és programértékelés országos standardjai

Az intézmények és a tantervi programok értékeléséhez szükséges országos standardok kifejlesztése és közzététele

Ahhoz, hogy az intézményeket és az intézményekben alkalmazott tantervi programokat megfelelő módon értékelni lehessen, azaz biztosítani lehessen az intézményi működés és a programok minőségét, szükség van országos standardok kifejlesztésére és közzétételére. Korábban a tartalmi funkcióval kapcsolatban is szó volt arról, hogy az intézmények rendelkezésére bocsátott tantervi programok értékelése és minőségük biztosítása feltételezi olyan általános standardok meglétét, amelyekhez viszonyítva egy-egy tantervi program értékelhető (pl. a célok megfogalmazása, a javasolt eszközök leírása, az eredményesség értékelésének kritériumai stb.).

Ugyanígy szükség van olyan országosan elfogadott standardok kifejlesztésére is, amelyeket az intézmények átfogó értékelésénél alkalmazni lehet. A helyi intézményértékelő vizsgálatok minőségének a biztosítása megkívánja azt, hogy a külső szakértők vagy más szereplők által végzett intézményértékelések elfogadott szempontok és procedúrák szerint történjenek. Így például az intézményértékelés egyik alapvető és mindenütt alkalmazott eleme kell, hogy legyen annak vizsgálata, vajon az intézmények milyen mértékben építették ki és működtetik az értékelés és minőségbiztosítás saját belső rendszerét.

4.5.4 Fenntartói felelősség és érdekeltség

Az iskolafenntartók értékelési felelősségének pontosabb meghatározása és a minőségbiztosításban való érdekeltségük megteremtése

A minőség biztosításával kapcsolatban kiemelt figyelmet kell szentelni a helyi és intézményi szintű szereplőknek. Különösen aggasztó az, hogy az iskolafenntartók értékelési felelőssége nincs pontosan meghatározva, ezért, mint láttuk, gyakran előfordul, hogy ezt a felelősségüket nem vagy csak minimális szinten gyakorolják. Nem tartható fenn az, hogy a különböző tényeleges kompetenciával rendelkező önkormányzatok teljesen azonos szintű felelősséget viseljenek az iskolák eredményességéért. Az értékelési felelősség teljes körben csak azokra az önkormányzatokra ruházható rá, amelyek képesek az ehhez szükséges kompetencia kialakítására. Szükséges a helyi értékelésben meghatározó szerepet játszó szakértők munkavégzésének a szabályozása is.

Szükséges olyan ösztönzők alkalmazása, amelyek az iskolafenntartókat valóban arra serkentik, hogy végezzék el intézményeik szakmai értékelését. Ezt szolgálhatja az ilyen célú központi és területi célforrások elkülönítése, beleértve az önkormányzati oktatásirányítók szakmai kompetenciáinak fejlesztését segítő (pl. továbbképzést támogató) anyagi forrásokat. Emellett azonban szükség van arra is, hogy az önkormányzatok külső értékelése során meghatározó szemponttá váljék az, vajon milyen szinten látják el saját intézményeik értékelését.

Az 1997-től életbe lépett megyei (területi) szintű fejlesztési tervek és a megvalósulásukat támogató közalapítványok ugyancsak felhasználhatók a minőségbiztosítás területén. A megyei közalapítványoknak juttatott központi támogatások egy részét hozzá lehet kötni minőségbiztosítási célokhoz, ezáltal a közalapítványok maguk is a minőségbiztosítás fejlesztésében érdekelt szereplőkké válhatnak.

4.5.5 Szakmai támogatás

Az iskolafenntartók és intézményvezetők támogatása, kompetenciájuk és eszközrendszerük fejlesztése az értékelés és minőségbiztosítás területén

Mivel az iskolafenntartók jelentős része egyszerűen nincs birtokában azoknak a kompetenciáknak és eszközöknek, amelyek az intézmények értékeléséhez kellenek, szükséges e kompetenciák fejlesztése. Ugyancsak biztosítani kell azokat a forrásokat a folyamatosan, amelyeket az intézményfenntartók külső értékelések megrendelésére fordíthatnak.

Az intézményvezetők számára ugyancsak biztosítani kell azt a külső szakmai támogatást, amely hozzásegítheti őket, hogy intézményeikben kiépíthessék és működtethessék azokat a mechanizmusokat (pl. belső értékelési rendszer, rendszeres önértékelés, vezetőképzés), amelyek folyamatosan biztosítani tudják az intézményi működés minőségét.

4.5.6 Beavatkozás a minőségbiztosítás érdekében

Beavatkozás és szubsztitúciós lehetőség megteremtése

Amennyiben valamelyik önkormányzat saját hibájából vagy külső feltételek miatt nem képes a szolgáltatás minimálisan elfogadható minőségét biztosítani, lehetőséget kell teremteni a minőség biztosítását célzó külső beavatkozásra (pl. rendkívüli szakértői támogatás, speciális költségvetési támogatás, egyedi intézményfejlesztési program vagy akció indítása stb.). Végső esetben lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a szolgáltatást meghatározott időre egy másik, a minőséget garantálni képes szolgáltató vegye át (pl. másik önkormányzat vagy akár magán szolgáltató).

4.5.7 Speciális területek kiemelt fejlesztése

A leszakadó csoportokkal kapcsolatos programok minőségének a biztosítása mint kiemelt feladat

Mivel a minőséggel kapcsolatos problémák az oktatási rendszeren belül nem egyenletesen oszlanak, hanem halmozottan jelentkeznek a leszakadó társadalmi csoportokkal foglalkozó intézményi szférában, e szféra a minőségbiztosítás szempontjából is kiemelt figyelmet érdemel. Szükség lehet például a hátrányos helyzetű kistelepülések, kisiskolák számára az oktatás minőségét növelő innovációs programok indítására.

4.5.8 Kommunikáció és tanulás

A minőségbiztosítással kapcsolatos tapasztalatok összegyűjtése, kommunikáció, tanulás

Elő kell segíteni a minőségbiztosítást támogató, annak szakmai szerveződését elősegítő társadalmi klíma megteremtését, például az alábbiak révén: (a) az oktatási rendszer szereplői, a felhasználók, a társadalmi partnerek és a piaci szereplők részvételével társadalmi-szakmai vitákat lehet kezdeményezni a minőség problematikájáról és a kialakítandó minőségstratégiáról; (b) a rendszer átláthatóságának az erősítése érdekében információszolgáltatást kell biztosítani a közoktatási rendszer szereplői számára a "minőségügyről" feltárt tapasztalatokról; (c) érdemes elő segíteni a minőséggel foglalkozó egyesületi, szakmai szerveződési formák létrejöttét és megerősödését, (d) szükséges az értékelés nyilvánosságának a biztosítása.

Alapvető fontosságú, hogy a jövőben megtörténjék a helyi-iskolai pedagógiai programok bevezetésével és működésével kapcsolatos helyi tapasztalatok elemzése (ennek egyik szakmai hátterét biztosíthatja a közoktatási értékelés korábban javasolt országos intézménye). Az elemzések alapján alakítható ki a pedagógiai programok névlegesen kötelező, de kevéssé megvalósuló minőségbiztosítási funkcióját segítő szakmai továbbképzések körének továbbfejlesztése, amely mind központi, mind helyi és piaci körben támogatandó. Szükség van a helyi-intézményi minőségbiztosítási törekvések feltárására, a hasznosítható modellek közrebocsátására. Ez kiterjedhet komplex minőségbiztosítási modellek és működési tapasztalatok leírására, de olyan informális elemek formalizálására is, amelyeket a helyi, intézményi-intézményközi szinteken alkalmaznak a belső minőség egyfajta kontrolljaként (pl. a következő iskolafokon való beválás visszajelzése, beiskolázási politika egy szinten működő intézmények között stb.). A létrejött, hasznosítható tapasztalatok közrebocsátása központi célprojekt finanszírozás keretében valósítható meg.

4.6 Finanszírozás és gazdálkodás

A finanszírozással kapcsolatban az előző fejezet egyik fontos megállapítása a források szűkösségére vonatkozott. A finanszírozás és gazdálkodás területén emellett többféle egyenlőtlenségi, minőségi, hatékonysági és átláthatósági problémákat is találtunk. A javaslatok megfogalmazásánál a következőket tekintjük kiindulópontnak: (a) a közoktatás finanszírozási rendszere beépül a közfinanszírozás átfogó rendszerébe, változtatások csak az ott megszabott kereteken belül lehetségesek, (b) a meglévő problémák kezelhetők a helyi szereplők önállóságára épülő finanszírozási rendszeren belül.

A következő javaslatok fogalmazhatók meg:

4.6.1 Szektorközi finanszírozási politika

Az ágazati finanszírozási politika és a közfinanszírozás általános rendszerére vonatkozó politika közötti kapcsolat erősítése

Mivel az oktatás finanszírozása nagyon erősen hozzákapcsolódik makroszintű költségvetési folyamatokhoz és nem válik el az önkormányzatok által működtetett helyi közszolgáltatások egészének a finanszírozásától, valamennyi finanszírozási probléma megoldásának alapvető feltétele az, hogy az ágazati finanszírozási politika minél szorosabban kapcsolódjék a közfinanszírozás átfogó politikájához. Ezen belül az ágazati finanszírozási politika számára - legyen szó akár a tanári bérek emeléséről, akár infrastrukturális fejlesztésről, akár a működési költségek megfelelő biztosításáról - a legfontosabb az, hogy az önkormányzatok állami támogatásának általános rendszerén belül, e rendszert figyelembe véve határozza meg saját eszközeit. Az infrastrukturális fejlesztés területén - amint azt korábban hangsúlyoztuk - az ágazati politikák ezen kívül a területfejlesztés általános politikájába is bele kell helyezni, azaz a források nagy részének az elosztását is azon belül kell tervezni.

4.6.2 Standardok fejlesztése

A finanszírozást meghatározó standardok és paraméterek továbbfejlesztése

Az 1996-os közoktatási törvénymódosítás nyomán növekedett azoknak a központilag meghatározott paramétereknek a száma, amelyek alapján az intézmények működési feltételei és a működés költségigénye meghatározhatók. Szükség van ezeknek a paramétereknek a továbbfejlesztésére, különös tekintettel az iskolák szakmai munkájához közvetlenül hozzátartozó eszközökre. A paraméterek meghatározása során vigyázni kell arra, hogy a megosztott felelősségi rendszerben az alacsonyabb szinteken működő szereplők autonómiája ne sérüljön. Emellett szükség van a finanszírozási paraméterek "tesztelésére", reliabilitásuk elemzésére. Oktatáspolitikai érdek, hogy az új paraméterek bevezetése mindig fokozatosan, meggondoltan és a szereplők bevonásával, megfelelő társadalmi nyilvánossággal történjen, ahol mindenki számára világos a közös érdek az oktatás minőségének fejlesztése, amelyben - mint korábban jeleztük - társadalmi konszenzus tapasztalható. Elkerülendő tehát az, hogy túlságosan gyorsan olyan paraméterek épülhessenek be a rendszerbe, amelyek az intézmények nagyobb körében megkérdőjelezhetik a működés jogszerűségét.

4.6.3 Területi tervezés és fejlesztés

A területi tervezés fejlesztése és a területi fejlesztés intézményi struktúráinak erősítése

A területi tervezés fejlesztés elsősorban nem a működési, hanem a fejlesztési erőforrásokkal való hatékonyabb gazdálkodás érdekében szükséges, nem szabad azonban lebecsülni a működési költségekre gyakorolt hatásának a jelentőségét sem. Ez például egyik leghatékonyabb eszköze lehet a gazdasági igényeknek megfelelő szakmai képzési struktúra vagy a hatékonyabb munkaerő-gazdálkodáshoz szükséges nagyobb intézményméretek kialakításának. A területi fejlesztés intézményi infrastruktúrájának a megerősítése (kompetencia-fejlesztés, információkkal való ellátás stb.) alapvető feltétele annak, hogy hatékonyabbá váljék a Szakképzési Alap területi elosztása.

4.6.4 Információs és statisztikai rendszer

A közoktatási információs és statisztikai rendszerének fejlesztése

Arra van szükség, hogy a közoktatás információs és statisztikai rendszere megfelelő információkkal szolgáljon a gazdálkodás alapvető adatairól, az erőforrásoknak a közoktatási rendszeren belüli eloszlásáról is. El kell érni, hogy nyomon követhetővé váljék az, vajon az intézmények és az intézményfenntartók helyi szinten milyen mértékben követik a finanszírozás központilag meghatározott paramétereit. A rendszernek megfelelő információkat kell nyújtania a finanszírozási standardok és modellek megalapozásához is.

(5) A helyi és intézményi finanszírozás értékelése. A közoktatás értékelési rendszerének lehetőséget kell nyújtania ahhoz, hogy értékelni lehessen a helyi és intézményi gazdálkodást abból a szempontból, hogy az intézményi költségvetések milyen mértékben teszik lehetővé az alapvető szakmai feladatok ellátását, illetve az intézményi költségvetések meghatározásánál a fenntartók milyen mértékben követik a központilag meghatározott paramétereket. Az oktatás ún. külső értékelésének eszközeit az abban részt vevők önkéntességére, az információk áramoltatásán nyugvó megoldásaira, és a bizalmi elemek növelésére szükséges alapozni.

4.6.5 Célfinanszírozási rendszer

A központi cél- és feladatfinanszírozás továbbfejlesztése

A cél- és feladatfinanszírozási rendszer, amely kiegészíti a normatív támogatások rendszerét, az egyenlőtlenségek kompenzálásának, a minőséget javító innovációk támogatásának egyik legfontosabb eszköze. E rendszer lehetővé teszi azt, hogy a központi kormány - az országos politika prioritásainak megfelelően - közvetlenül támogassa olyan feladatok ellátását, amelyeket a normatív támogatás nem képes támogatni.

4.6.6 Kommunikáció és tanulás

Kommunikáció és kompetenciafejlesztés a finanszírozás és gazdálkodás szereplői között

Növelni szükséges a finanszírozás gyakorlatáról és a jó megoldásokról, sikeres modellekről, így a hatékonyabb gazdálkodási formákról vagy társulásokról és egyéb helyi megoldásokról való visszajelzéseket. Helyi és intézményi szinten nagy jelentősége van az iskolavezetők gazdálkodási kompetenciái fejlesztésének. Ezért az iskolai vezetőképző infrastruktúra központi fejlesztési stratégiájában kiemelt szerepet kell biztosítani e terület megjelenésének, a vezetőképzés rendszerében támogatandók az ilyen program-elemeket tartalmazó kurzusok.