3. Működési problémák - intézményi elemzés
Az előző fejezetben bemutattuk a különböző igazgatási szintek közötti felelősség-megosztásnak a magyar közoktatásra jellemző rendszerét. Ebben a fejezetben arra törekszünk, hogy bemutassuk, egy-egy meghatározó jelentőségű területen milyen problémák jellemzik a magyar közoktatást és hogy kimutassuk, vajon milyen mértékben köthetők ezek a felelősség-megosztás zavaraihoz. Tesszük mindezt azzal a céllal, hogy végül javaslatokat fogalmazhassunk meg a közoktatás felelősség-megosztási rendszerében megvalósítandó változásokra vonatkozólag. A következőkben tehát arra a kérdésre keressük a választ, hogy a felelősség-megosztás hogyan befolyásolja a legfontosabb közoktatási célok teljesülését.
3.1 Az elemzés értelmezési kerete
Az elemzés értelmezési keretét a vizsgálatban résztvevő országok közösen határozták meg, az egyes országokban dolgozó kutatók valamennyien ehhez az értelmezési kerethez igyekeznek tartani magukat.
3.1.1 Mire terjed ki az értelmezési keret
Az értelmezési keretnek három alapvető eleme van:
1. Célok. Azoknak a legfontosabb céloknak a meghatározása, amelyek érvényesülését minden közoktatási rendszerben vizsgálni kell.
2. Funkciók. Azoknak a legfontosabb funkcióknak vagy területeknek a meghatározása, amelyekkel kapcsolatban vizsgálni kell a célok érvényesülését.
3. Magyarázat. A felelősség-megosztásnak azok a jellemzői, amelyek egy-egy területen a célok megvalósításának a zavarait magyarázhatják.
3.1.2 A közoktatás alapvető céljai
Ami a legfontosabb közoktatási célokat illeti, az alábbiakat elemezzük:
1. Hatékonyság (Vajon mennyire hatékonyan és eredményesen történik a közoktatási ellátás megszervezése?)
2. Minőség (Vajon egy-egy területen garantált-e a szolgáltatások minősége?)
3. Méltányosság, esélyegyenlőség (Vajon biztosított-e az, hogy a megfelelő minőségű és az igényeinek megfelelő szolgáltatásokhoz mindenki hasonló eséllyel és méltányos módon juthasson hozzá?
4. Szabadság (Vajon biztosított-e az, hogy az egyének és a közösségek szabadon megválasszák az igényeiknek megfelelő szolgáltatást?)
5. Átláthatóság (Vajon a közoktatás viszonyai átláthatók és a demokratikus intézmények keretei között ellenőrizhetők-e?).
E célokon túlmenően nyilván mások is megfogalmazhatók, ezek azonban azok az általános célok, amelyeknek az érvényesülése minden demokratikus iskolarendszerben elvárható.
3.1.3 Elemzendő területek és funkciók
Ami az elemzésbe bevont legfontosabb területeket vagy funkciókat illeti (amelyekkel kapcsolatban a fenti célok teljesülését elemezzük), ezek a következők:
1. A tanárok és általában a személyzeti politika
2. Az oktatás tartalma
3. Az oktatás infrastruktúrája
4. A beiskolázás és tanulói továbbhaladás
5. A minőség biztosítása
6. A finanszírozás és gazdálkodás
3.1.4 Felelősség-megosztási problémák
Végül, ami felelősség-megosztásnak azon jellemzőit illeti, amelyek egy-egy területen a célok megvalósításának a zavarait okozhatják, és amelyeket ezért elemeznünk kell, ezek a következők:
1. A felelősség allokálása. Ezzel kapcsolatban azt a kérdést tesszük fel, vajon megfelelő módon vannak-e az egyes funkciókkal kapcsolatos felelősségek allokálva. Vajon nincsenek-e felelősség-átfedések vagy nem marad-e lefedetlen valamely fontos területért a felelősség.
2. A megfelelő eszközök birtoklása. Ezzel kapcsolatban azt nézzük, vajon azok, akik a felelősséggel rendelkeznek, birtokában vannak-e azoknak az eszközöknek (erőforrásoknak, szakértelemnek stb.), amelyek a felelősség eredményes gyakorlásához szükségesek.
3. Az érdekeltség és elszámoltathatóság. Ezzel kapcsolatban azt nézzük, vajon azok, akik a felelősséggel és az eszközökkel rendelkeznek, érdekeltek-e megfelelő cselekvésben, illetve a megfelelő cselekvés elmaradása von-e maga után szankciókat.
Feltételezésünk az, hogy a közoktatás alapvető céljai akkor teljesülhetnek, ha (1) megfelelő módon történik az egyes funkciókért való felelősség allokálása, (2) a felelőséggel rendelkezők megfelelő eszközökkel is rendelkeznek, illetve (3) az érdekeltségi viszonyok rá is kényszerítik őket a felelősség hatékony gyakorlására.
3.2 Az egyes területek működési problémái
3.2.1 Tanárok és személyzeti politika
E fejezet - a könnyebb értelmezhetőség érdekében - nem tér ki az iskolai személyzettel1 kapcsolatos valamennyi funkcióra, csupán az alkalmazás, a bérezés és a továbbképzés kérdéseivel foglalkozik. Másrészt, az alkalmazás és bérezés kérdéseinél az iskolaigazgatók és a tanárok mellett érinti az egyéb, kisegítő személyzettel kapcsolatos kérdéseket is. A három funkció kiemelését az indokolja, hogy a kilencvenes években e területeken zajlanak a tanárpolitikát érintő legfontosabb változások.
Fontos még megjegyezni, hogy az iskolai személyzet - munkajogi státusa szempontjából - két nagy kategóriát jelent: egyfelől az állami intézményekben dolgozókat, másfelől a magán- (egyházi és alapítványi) iskolákban dolgozókat. Az előbbi kategóriába tartozók többsége helyi, önkormányzati fenntartású iskolákban dolgozik, de e kategóriába tartoznak a megyei, fővárosi önkormányzati vagy közvetlen állami fönntartású iskolák dolgozói is. Az e kategóriába tartozók - összesen az intézmények kb. 94%-ának munkatársai - közalkalmazottak, vagyis az 1992-es Közalkalmazotti Törvény (Kjt) hatálya alá esnek. Ami a magán (egyházi, alapítványi stb.) szféra dolgozóit illeti, ők nem rendelkeznek közalkalmazotti státussal, ám munkakörülményeik - részben a központi szabályozás, részben a különböző munkáltatók és az állam közti megegyezések következtében - lényegesen nem különböznek a közalkalmazotti státussal rendelkezőkétől. Minthogy a magán és egyházi iskolák belső viszonyairól viszonylag kevés információval rendelkezünk, az elemzés alapvetően a közalkalmazotti státusban lévőkre vonatkozik, az ettől való eltéréseket jelezzük.
Felelősség: Mint a magyar oktatásirányítás legtöbb kérdésében, az alkalmazás és bérezés területén is megosztott felelősségi rendszer működik. Ez esetben viszont nemcsak a különböző irányítási szintek közti, hanem a központi kormányzati szinten belüli felelősség-megoszlásról is szó van. Ezt annál inkább szükséges hangsúlyozni, mert az irányítási funkciók többségével ellentétben, az alkalmazás és - különösen - a bérezés kérdésében a központi szint felelőssége döntő jelentőségű. Központilag egységesen történik ugyanis a közalkalmazotti alkalmazási és bérezési feltételek kialakítása és folyamatos karbantartása, ami a kormányzat egészének a felelőssége. 1998-ig a törvény-előkészítés és a központi szintű folyamatos érdekegyeztetés kulcsszereplője a Munkaügyi Minisztérium volt; az oktatási és egyéb, közalkalmazottakat nagy számban foglalkoztató minisztériumok felelőssége e téren az ágazati végrehajtást szabályozó jogi anyag készítése és folyamatos karbantartása, valamint az ágazati részvétel biztosítása a központi érdekegyeztetési fórumok munkájában. A közoktatási intézményekben a közalkalmazottakra vonatkozó jogszabályokat természetesen az 1993. évi (1996-ban jelentősen módosított) közoktatási törvénnyel együttesen kell alkalmazni. Ez utóbbi határozza meg a különböző iskolatípusokban a pedagógusok alkalmazásának és foglalkoztatásának konkrét feltételeit, juttatásainak és kedvezményeinek körét, így a különböző iskolatípusokban és munkakörökben foglalkoztatott pedagógusok kötelező óraszámát is A konkrét alkalmazási és bérezési döntéseket központi szinten alapvetően behatárolja a Parlament által elfogadott éves költségvetés. Az oktatás alapvetően tanulói alapú, normatív finanszírozással működik (lásd még a finanszírozásról szóló részt), azaz legerőteljesebben a tanulólétszámok alakulásától függ. A tanári bérekre fordítható összegek is benne vannak abban az összegben, amit az iskolafenntartók a tanulólétszám függvényében a központi költségvetéstől kapnak.
Az iskolai dolgozók ugyanakkor helyi alkalmazottak. Az igazgatók munkáltatói a fenntartók (az esetek túlnyomó többségében a helyi önkormányzatok, amelyek közül kb. 2400 tart fenn intézményt), alkalmazásukról és bérezésükről az önkormányzati képviselőtestület dönt. A tanárok munkáltatója az iskolaigazgató. Ő dönt a fenti jogszabályok, illetve az önkormányzati, valamint az iskolai költségvetési döntések keretében. Ami a bérezést illeti, noha a közalkalmazotti bérskála országosan egységesen szabályozza a meghatározott életkorú és végzettségű tanároknak fizetendő legalacsonyabb bért, ennél a tanárok helyi döntés alapján többet is kaphatnak. Az egyes egyének bére tehát, a központi szabályozás keretei között, helyileg alakul ki. A magyar közalkalmazotti bérezési rendszer egyik legfontosabb jellemzője az, hogy nincs közvetlen kapcsolat a központi szintű bérszabályozás, a központi ágazati költségvetési támogatás és a helyi alkalmazási és bérezési döntések között. A többféle helyi feladatot ellátó önkormányzatok a központi költségvetésből kapott támogatásokat - melyekben benne van a tanári bérekhez adott központi támogatás - felhasználási kötelezettség nélkül kapják. Emellett az iskolák többsége önálló gazdálkodó, azaz a bérekkel kapcsolatos döntései meghozatalában is nagy önállósággal rendelkezik.
Mindez azt jelenti, hogy az iskolai személyzet alkalmazása és bérezése területén a magyar törvényi szabályozás nem definiálja egyértelműen a felelősségi körök határait, illetve a helyi szereplőkre bízza a különböző megoldások kimunkálását. Érdemes megjegyezni, hogy e rendszer csak a legutóbbi években stabilizálódott: sokáig nem volt teljesen világos az, hogy a felelősség fenti megosztása tartós lesz-e vagy sem. A tanárok közalkalmazotti státusa és helyi alkalmazása között a különböző politikai erők sokáig ellentmondást láttak és ezt az egyik vagy másik visszavonásával (egyfelől a közalkalmazotti státus felszámolásával, másfelől a tanárbérek közvetlen központi finanszírozásával) kívánták feloldani. Mára a közoktatás legtöbb szereplője már elfogadta, hogy meghatározott feltételek mellett a rendszer ilyen módon is tud hatékonyan működni. Ez mindenekelőtt azt igényli, hogy a különböző szereplők képesek legyenek az együttműködésre.
E rendszerben ugyanis mindenekelőtt abból fakadhatnak problémák, ha a különböző felek - szándékosan vagy kellő szakértelem, politikai tapasztalatok hiányában - nem együttműködő, hanem túlzottan önérdek-érvényesítő magatartást mutatnak. Ilyen volt pl. az, amikor az oktatási kormányzat 1993-ban saját hatáskörben csökkentette a pedagógusok óraszámát, nem számolva ennek helyi bérkövetkezményeivel. Ezzel olyan jelzést adott a munkáltatók számára, hogy a csökkenő tanulólétszámok mellett ne a tanári létszám "racionalizálása", a hatékonyabb munkaerő-gazdálkodás irányába induljanak el, hanem munkaadóként a tanári munkanélküliség elkerülését tartsák szem előtt. Ez viszont - a központi normatívák növekedésének hiányában - a fenntartóktól aránytalanul nagy anyagi erőfeszítést igényelt volna, és végül a bérköltségek nemzeti szintű megnövekedése mellett az egyéni bérek alacsony szinten maradásához vezetett. De ilyen volt pl. sok helyütt az iskolaigazgatók magatartása, amikor - élve a Kjt. azon lehetőségével, hogy kiemelkedő munkát végző tanáraikat magasabb kategóriába sorolják - a fenntartó szempontjait figyelmen kívül hagyva tantestületük aránytalanul sok tagját feljebb sorolták. A döntések költségvonzataival szembesülő fenntartók sok helyütt csak ekkor kaptak észbe, és esetenként megtagadták a fizetést, ami munkaügyi perek sokaságához vezetett. A többnyire pervesztes fenntartók az esetből megtanulták, hogy előzetes egyeztetésekkel, saját preferenciák megjelölésével érdemes az igazgatói munkáltatói döntéseket orientálni, illetve az általuk fenntartott rendszerben a folyamatos információcserét és érdekegyeztetést működtetni.
A megosztott felelősségi rendszer zavarainak más része abból fakad, hogy nehéz egységes értelmezésre jutni benne. Erre tipikus példa az éves központi bérmegállapodások sorsa. A tripartit központi érdekegyeztetés során a kormány, a szakszervezetek és a munkáltatók kemény harcot vívnak egymással a béremelés mértékének megállapításáért, ugyanakkor - a rendszer decentralizáltsága folytán - arra már nem tudnak garanciát vállalni, hogy a közösen elfogadott százalékos arányokat az egyes tanárok szintjén is érvényesítsék. A megállapodások ugyanis a bértábla szerinti törvényesen kifizethető legkisebb bérek átlagos emelkedésére vonatkoznak, míg az egyes munkáltatóknak joguk van tanáraiknak az egyes bérkategóriákon belül a legkisebb bérnél magasabb összeget fizetni. Így előfordulhat például az, hogy egy meghatározott arányú béremelésről szóló központi megállapodás azoknak a tanároknak az esetében, akik már korábban is az alapbér felett kerestek, nem vezet semekkora béremelési kötelezettséghez. Azaz, a törvényesen elfogadott központi százalékok törvényesen eltérő pénzösszeget is jelenthetnek a rendszer különböző pontjain.
Az alkalmazási és bérezési rendszerben kialakult felelősség-megosztás rendszere tehát a résztvevőktől együttműködő és konszenzuskereső magatartást, kölcsönös engedményekre való hajlandóságot, az értelmezések közös kidolgozását kívánja meg, és jellegzetesen precedens-elvű működést feltételez. Ennek a kultúrája jelentősen fejlődött az elmúlt évek során, de sok eleme hiányzik még vagy nem eléggé kialakult. Az információáramlás, az elemzések sora, a különböző értelmezések egymással való értelmes ütköztetése, együttműködési formák kialakítása, a megfelelő jogorvoslati rendszer, a résztvevők felkészültsége, a kisegítő mechanizmusok (pl. békéltetés, a tárgyalófelek közti patthelyzetek feloldása), a rendszer elfogadottsága a rendszer különböző szintjein, területein és szereplői között, eltérő mértékűek. Ráadásul, nyilván könnyebb egy ilyen rendszert kialakítani és működtetni egy növekvő rendszerben, bőséges költségvetési források esetén, mint költségvetési megszorítások és csökkenő tanulólétszámok mellett. Az utóbbi évek magyar oktatási változásaiban nem volt teljesen egyértelmű az sem, hogy melyik esettel állunk szemben. A későbbiekben a felelősség gyakorlásához rendelkezésre álló eszközöket főként ebben a dimenzióban tekintjük át.
Ami a tanárok továbbképzését illeti, az utóbbi években jól érzékelhető módon ez az oktatási kormányzati politika egyik legfőbb terepévé vált. Az 1993-as közoktatási törvény 1996-os módosítása jelentősen átalakította a felelősség rendszerét, és kapcsolatot teremtett a továbbképzés, az alkalmazás és bérezés között. A törvény az 1998 után munkába állók részére meghatározott időn belül szakvizsga letételének követelményét írta elő, ennek hiányában a pedagógus meghatározott idő után elbocsátható. Másrészt hétévenként legalább egy alkalommal továbbképzési kötelezettséget ír elő minden pedagógus számára, amelyhez kötelező anyagi elismerést is kapcsol. Az új továbbképzési rendszer működtetésében az oktatási kormányzat felelőssége a pénzügyi feltételek biztosítása (a közoktatási törvény az éves oktatási költségvetés 3%-át írja elő erre a célra), a továbbképzési programok akkreditálása, a rendszer értékelése és minőségének biztosítása. A felelősség másik súlypontja az iskola: az iskolaigazgatónak ötéves továbbképzési programot és annak megfelelő éves beiskolázási terveket kell készítenie. A programokat a tantestületek és a tanárok választják ki a piaci kínálatból. Az önkormányzatok (fenntartók) szerepe ebben a rendszerben információközvetítésre és a pénzek technikai kezelésére korlátozódik, illetve korlátozott pénzügyi keretek között lehetőségük van saját igazgatói vagy tanár-továbbképzési preferenciáik érvényesítésére. A továbbképzést nyújtók (megyei pedagógiai intézetek, tanárképző egyetemek és főiskolák, magáncégek, szakmai egyesületek, egyházak stb.) szerepe a piaci kínálat biztosítása. A szolgáltatás piaci elven való megszervezése a magyar gyakorlatban (de a nemzetközi gyakorlatban is) teljesen újszerű, még nincsenek átfogó tapasztalatok a felelősség-megosztás ilyen jellegű működéséről.
Eszközök: A jelenlegi alkalmazási és bérezési rendszer működtetéséhez a különböző szereplők (a központi kormány, az oktatási kormányzat, a szakszervezetek, az önkormányzati szövetségek, helyi szinten a fenntartók, az iskolaigazgatók és a tanárok) mindegyike számára szükséges néhány alapvető fontosságú eszköz megléte (pénzügyi források, személyi kompetenciák, együttműködési hagyományok, támogatottság stb.). Általánosságban elmondható, hogy e téren nagy egyenetlenségek tapasztalhatóak. Az oktatási kormányzat pl. minimális pénzügyi eszköz fölött rendelkezik, hiszen az oktatási költségek túlnyomó része az önkormányzatokat felügyelő Belügyminisztérium költségvetésében jelenik meg. Az előzőekben bemutatott működési zavar, ami az oktatási kormányzat 1993-as óraszám-csökkentéséből fakadt, leírható a megfelelő eszközök hiányaként is, azaz azzal a magyarázattal, hogy az oktatási kormányzat nem érzékelte, hogy nincs eszköze a saját elképzeléseinek érvényesítésére. Az 1994 után hatalomra jutott oktatási kormányzat - különösen a kormányzati ciklus második felében - ennek megfelelően inkább arra törekedett, hogy minél több olyan központi céltámogatást építsen be a rendszerbe, amelyet kizárólag a meghatározott szakmai feladatokra lehet összpontosítani. Az 1993-as közoktatási törvény 1996-os módosításával sikerült több ilyen szakmai célt is elfogadtatni, egyes elemzők szerint ezek aránya az 1998-as évre elérte az oktatási költségvetés kb. 10%-át. Témánk szempontjából ezek között kettőt érdemes megemlíteni: a pedagógusok továbbképzésére és átképzésére juttatott, már említett támogatást, valamint a pedagógusok minőségi munkavégzésére bevezetett összeget. Ezekkel egyben kifejezésre kívánták juttatni azt a kormányzati filozófiát, amely számára nem elfogadható a teljes iskolai személyzet közalkalmazottként való kezelése, és ezen belül a tanári bérek alapvetően szenioritáson alapuló megállapítása. (Később visszatérünk arra, hogy ennek a kormányzati eszköznek a megteremtése a fennálló megosztott felelősségi rendszerben elegendő-e ennek a filozófiának az elfogadásához is.)
Mindkét fenti kormányzati politikai kísérlet mögött alapvetően inkább a rendszer növekedésének a filozófiáját fedezhetjük fel (az 1993-as inkább egyenlőségelvű, az 1996-os inkább minőségelvű megvalósításban). Az 1995-ös pénzügyi válság nyomán kialakított restriktív kormányzati politika oktatási ágazati végrehajtásában a nem anyagi eszközök használatára is láttunk példát. A fenntartói finanszírozási döntésekre közvetlen befolyással nem rendelkező oktatási kormányzat 1995-ben minden állami (oktatási intézményre kiterjedő statisztikai adatfelmérést (ún. "átvilágítást") végzett, amelyben az iskolai költségvetési adatokat az iskolai létszám- és ellátottsági adatokkal együtt vizsgálta, és elemezte a rendszer hatékonyságát. A központi költségvetési megszorításokkal szembenézni kényszerülő önkormányzatok, ha az oktatási ráfordításaikat a korábban megszokottnál nagyobb mértékben nem tudták vagy nem akarták kiegészíteni, gyakran maguk is "átvilágították" saját oktatási intézményeiket, és "intézkedési" terveket készítettek a működés "racionalizálására". (Jónéhány önkormányzat természetesen már korábban is élt ezzel az eszközzel.) A racionalizálás az esetek túlnyomó többségében az oktatási kiadások 70-80%-át kitevő bérköltségek szűkítésére vonatkozott, azaz 1995 után országos szinten is érezhető módon csökkent a tanárok száma (különösképpen az óvodai szinten, az elemi és alsó-középfokon). A restrikciós kormányzati költségvetési politika pénzügyi eszközéül szolgált a tanárok átképzéséhez nyújtott támogatás.
Fenntartói szinten közvetlenebb a lehetőség pénzügyi eszközök használatára. Az elemzések szerint azonban az eszközök viszonylagos szűkössége, a munkaerő-gazdálkodási önállóság és hagyományok, esetenként kompetenciák hiányosságai, a szabályozók gyakori változásai és egyéb okok folytán nem tipikus a konzekvens és kidolgozott alkalmazási és bérpolitika megléte. Vannak azonban önkormányzatok, ahol kialakítják az iskolaigazgatók jutalmazásai rendszerét, ahol pl. jutalmakkal ösztönzik őket a hatékony iskolai munkaerő-gazdálkodásra. Az önkormányzati "racionalizálási" politikák ellen az iskolák sok esetben hatékonyabb eszközökhöz folyamodnak: az 1995-ös évet végigkísérték az önkormányzati iskolák tervezett bezárása vagy összevonása körüli helyi tiltakozások és demonstrációk, amelyekben a szülők aktív szerepet játszottak. Nagyrészt az ilyen események hatására erősödött meg a helyi érdekegyeztető fórumok és érdektárgyalási formák szerepe.
Valószínűleg fenntartói és intézményvezetői szinten is könnyebb az expanziós politikákhoz eszközöket találni. Országos szintű adatok azonban azt mutatják, hogy az önkormányzatok inkább a meglévő rendszerek fenntartására törekedtek, mint egy településszintű foglalkoztatáspolitika kialakítására. Így pl. a középfokon megnövekedett tanulólétszámok mellett nem következett be a tanárok létszámának jelentős növekedése, a pénzügyi lehetőségeket feltehetőleg inkább az alsó fokú oktatásban dolgozók megtartására fordították az ott csökkenő tanulólétszámok ellenére. Általában úgy tűnik, a "teljes foglalkoztatottság" szocialista tervgazdaságban megszokott gyakorlatától az oktatásügyben különösen nehéz elszakadni. Az elbocsátást a közalkalmazotti státus is megnehezíti, és a közvélemény is nehezen fogadja el. Mindez a hatékonyság követelményével kapcsolatos problémákat jelent az alkalmazás és bérezés területén.
Várhatólag nagyobb lesz az elfogadottsága az olyan eszközöknek, amelyek plusz lehetőséget jelentenek, mint pl. a már említett minőségi bérezés. Az erre a célra biztosított központi céltámogatás elosztásáról még nincsenek megbízható empirikus adataink. A szabályozás nem köti meg az iskolák kezét abban, hogy a tanárok száma alapján megállapított összegből viszonylag egyenlően és a tantestület többsége számára juttassanak csekélyebb összegű plusz béreket, vagy a kevesebbek számára tegyenek lehetővé kiugróbb bérnövekedést. Elszórt tapasztalatokból mindkettőre látunk példát.
Ami a tanártovábbképzés kérdését illeti, e rendszer működtetéséhez Magyarországon az anyagi eszközök nyilvánvaló módon adottak, hiszen az állami költségvetés e célra garantált forrásokat biztosít és ezek nagysága messze a nemzetközi átlag felett van. Ugyanakkor a rendszer újszerűsége és részben a bevezetés szakmai előkészítésének a gyengeségei miatt az egyes szereplők még itt sem minden esetben rendelkeznek azokkal a tapasztalatokkal és információkkal, amelyek a zavartalan működéshez kellenek. Mivel jellegzetesen fogyasztói ellenőrzés alatt lévő piaci rendszerről van szó, az információ itt különösen fontos. Így például a képzés igénybevevői, azaz az iskolák és a pedagógusok nem ismerik eléggé a kínálatot, különösen a kínálat minőségéről nincs még megfelelő tudásuk. E területen is elkezdődött már, de még nem fejeződött be a minőségbiztosítás eszközrendszerének (akkreditációs bizottság, szakértői értékelési rendszer) kialakítása.
Érdekeltség, elszámoltathatóság: Az iskolai személyzet alkalmazása és bérezése területén különösen problematikus az elszámoltathatóság kérdése, hiszen ez az oktatás hatékonyságának, minőségének és az esélyegyenlőségnek olyan általános problémáihoz kapcsolódik, amelyről nincsenek igazán egyértelmű és egyértelműen elfogadott megközelítések. Az utóbbi évek e téren alkalmazott helyi és központi gyakorlatai inkább csak arra szolgáltak, hogy e kérdésekről elinduljon a szakmai és társadalmi párbeszéd. A következőkben néhány, az utóbbi években ismertté vált dilemmát jelzünk.
A magyar oktatási rendszer egyik nagy dilemmája, hogy megörökölt egy olyan foglalkoztatottsági és bérezési struktúrát, amelyben alapvető érték volt a foglalkozatási biztonság, és elfogadott volt a bérek nyomottsága. A kialakuló piacgazdasági viszonyok között ez tovább nem tartható. Mára széles körben ismertté vált, hogy a magyar (és közép-európai) tanárbérek nemzetközi összehasonlításban nyomottnak tekinthetőek. Ugyanakkor a közvélemény a pedagógusok elbocsátásával, átképzésével kapcsolatos híreket is gyakran az ágazati érdekek sérelmeként éli át. Az elvárásoknak ez az ellentmondásossága nyilván megnehezíti a tiszta elszámoltathatósági viszonyok kialakulását.
Azáltal, hogy a tanárok iskolai alkalmazottá váltak, lehetővé és szükségessé vált a helyi foglalkoztatáspolitikák kialakulása. Ugyanakkor a helyi költségvetési vitákban a tanárok alkalmazásának és bérezésének kérdései általában nem jelennek meg a maguk szakmai és pénzügyi bonyolultságában, és az alternatívák sem fogalmazódnak meg tiszta formában. A fenntartók alapvető érdekeltsége ma inkább a nagyobb konfliktusok elkerülésében van, és ez arra ösztönzi őket, hogy a kialakult viszonyokon keveset változtassanak. Erre utalnak pl. azok a helyi "átvilágítások", amelyek kimutatják, hogy a fenntartók éppen azokban az iskolákban hajlamosabbak elfogadni tanulócsoport-bontásokat, ahol a tanulók létszáma csökken, ami mögött az iskolák azon törekvésének elfogadása áll, hogy tanáraikat a csökkenő tanulólétszám mellett is megtarthassák. Valószínű, hogy az ilyen megoldások sem a hatékonyság, sem a minőség növekedéséhez nem járulnak hozzá, ám a helyi közösség részéről ezek az igények nem is (vagy nem kellő súllyal) fogalmazódnak meg.
Ami a tanártovábbképzés kérdését illeti, a megfelelő mennyiségű és minőségű képzési kínálat biztosításában való érdekeltség kialakulását Magyarországon döntően piaci mechanizmusoktól várják. A képzésben való részvétellel kapcsolatos tanári érdekeltség a jogi kényszerek és az anyagi eszközök biztosítása révén adott, bár bizonyos korrekciók itt is indokoltak lehetnek. Például nem világos még, hogy a képzési költségek 20%-ának a fogyasztóra való hárítása - ami a kialakult rendszer jellemezője - nem vezet-e az érdekeltség csökkenéséhez. Az intézmények és a fenntartók számára erős érdekeltséget jelent az, hogy a továbbképzési támogatást csak e célra lehet felhasználni, és ha ez nem történt meg, az állami költségvetésnek vissza kell fizetni. A minőség biztosításában való érdekeltséget is döntő részben a piaci mechanizmusoktól várják, bár a létrehozott akkreditációs eljárás itt egy erős elszámoltathatósági elemet is beépít a rendszerbe,
Általános értékelés: Azt, hogy a tanári alkalmazás, bérezés és továbbképzés megosztott felelősségre épülő magyarországi rendszere milyen mértékben képes biztosítani az alapvető közoktatási célok érvényesülését, ma még nehéz megmondani. E rendszer az elmúlt néhány év alatt épült ki, ezért sikerességéről még nem lehet elegendő tapasztalatunk.
Az 1996-os törvénymódosítással bevezetett aktív tanárpolitika deklarál bizonyos alapértékeket a foglalkoztatás, bérezés és előrejutás területén, amelyekért felelősséget vállal, és ezzel lehetőséget teremt a központi szint konkrét elszámoltathatóságára. A felelősség-megosztás lehetővé teszi azt, hogy helyi szinten megfogalmazódjanak olyan markáns foglalkoztatáspolitikák, amelyek hatékonyabbá tehetik a foglalkoztatást és hozzájárulnak a minőség javulásához. Az erre való érdekeltség azonban, amint láttuk, nem feltétlenül jelenik meg.
Az nyilvánvaló, hogy ez a rendszer az egyének és a helyi közösségek számára jóval nagyobb szabadságot biztosít, mint a legtöbb más rendszer. Ugyanakkor részben a rendszer újszerűsége, részben bizonyos elemek hiánya miatt sok kisebb vagy nagyobb hatékonysági, minőségi és esélyegyenlőségi probléma jelentkezik. E problémák elvileg mind kezelhetők a kialakuló rendszer keretei között.
3.2.2 Az oktatás tartalma
Amint az első fejezetben erre utaltunk, az oktatás tartalmának a szabályozása Magyarországon átalakulóban van. A törvények és egyéb jogi aktusok által megalkotott új rendszer bevezetése fokozatosan történik, ugyanakkor a régi szabályozási rendszert sajátos módon évekkel az új bevezetése előtt megszűntették. Az 1993-as közoktatási törvény ugyanis megszűntette a korábbi központi tantervek kötelező jellegét, illetve azt fogalmazta meg, hogy ezeket az iskolák saját döntésük alapján iskolai szintű tantervként használhatják. Erre részben azért került sor, mert az iskolák már évekkel korábban tömegesen kaptak felhatalmazást arra, hogy a központi tantervektől eltérjenek, így ezek érvényessége megkérdőjeleződött. Amikor tehát az új szabályozás működését bemutatjuk, mindig a szem előtt kell tartani - és ahol lehet, erre közvetlenül utalunk is - hogy e rendszernek a gyakorlatban még sok eleme nem működik, illetve csak az iskolák egy részében hat.
A tartalmi szabályozás rendszere a szakképzés területén is átalakult. Az Országos Képzési Jegyzék (OKJ) létrehozásával a kimeneti szabályozás lehetősége felé mozdult el a rendszer. Megtörtént a társadalmi partnereknek a képzési és vizsgakövetelményekbe való bevonása, a vizsgakövetelmények meghatározása ugyanakkor magasabb szintű jogi szabályozás tárgya lett. A szakmai képzési programok kötelező jellege ugyancsak oldódott. Az OKJ követelményeihez illeszkedő új képzési programok fejlesztése, és különösen az ezekhez való intézményi szintű alkalmazkodás a szakképzésben ugyanúgy fokozatosan történik, mint a NAT-hoz való alkalmazkodás az általános képzésben és ugyanúgy hosszabb ideig tartó átmeneti állapottal, a régi és új elemek egyidejű hatásával jár.
Nagyon fontos hangsúlyozni, hogy a tartalmi szabályozás új rendszere, noha ezeket az 1993-ban elfogadott közoktatási törvény határozta meg, az intézmények szintjén valójában csak 1998-ban kezd hatni. Ugyanis a törvény azt írta elő, hogy az intézményeknek a Nemzeti alaptanterv (NAT) elfogadását követő 3 évben kell kidolgozniuk saját tanterveiket, magát a NAT-ot pedig - mint korábban említettük - 1995-ben fogadták el. E szabályok tehát fokozatosan, hosszabb idő alatt válnak az oktatás tartalmának a meghatározójává. Ez azt jelenti, hogy az oktatási rendszer egyes részei viszonylag hosszú ideig még nem az új szabályoknak megfelelően működnek, azaz a tartalmi szabályozás egészét az átmenetiség jellemzi. A jelenlegi viszonyok értékelésénél ezért mindig egyértelművé kell tennünk, hogy vajon a fokozatosan érvénybe lépő új szabályoknak megfelelő állapotról beszélünk-e vagy pedig az új szabályok bevezetése előtti állapotról.
Felelősség: Az előző fejezetben utaltunk arra, hogy az 1993-as közoktatási törvény elfogadásával Magyarországon az oktatás tartalmi szabályozásának ún. kétszintű rendszere alakult ki. A kötelező oktatás időtartama alatt a központi szinten a kormány által elfogadott NAT határozza meg az alapvető követelményeket, de a konkrét tantárgyi struktúrát és az egyes tantárgyakhoz rendelt pontos óraszámokat már helyi/iskolai szinten határozzák meg. Az iskolai oktatás 11. és 12. évfolyamán országos szinten csak a vizsgakövetelményeket határozzák meg, tantervi előírások itt már nincsenek.
A törvényi szabályozás az oktatás tartalmával kapcsolatban meglehetősen világosan meghatározza az egyes szereplők felelősségét. E területen - más területekhez hasonlóan - a magyar rendszerben nagyon erős felelősség-megosztás érvényesül. E felelősség egyfelől központi szinten megosztott a különböző kormányzati szervek között, illetve a közoktatásért felelős minisztérium és a kormány között. Központi szinten a legfontosabb az általános szabályozó szerep, emellett azonban megjelenik a fejlesztő és az ellátó szerepkör is.
Ami a szabályozást illeti, ez néhány alapvető dokumentumon keresztül történik, amelyeket központi szinten fogadnak el. Ezek a dokumentumok valójában igen laza szabályozási eszközt jelentenek, amit mutat például az, hogy a NAT (1) a követelményeket nem évfolyamonként, hanem kétéves vagy hosszabb ciklusonként határozza meg, (2) a követelményeket nem tantárgyakra, hanem több tantárgyat is magába foglaló műveltségterületekre határozza meg és (3) ezekhez nem rendel hozzá pontos óraszámokat, csak a tanulmányi idő hozzávetőleges %-os arányait. E dokumentum tehát önmagában nem tudja szabályozni az iskolai munka megszervezését, ehhez nélkülözhetetlenek az iskolai szintű tantervek. A NAT ily módon nem közvetlenül az osztálytermi munkát szabályozza, hanem a tantervek és tankönyvek készítőit, illetve a vizsgakövetelmények meghatározóit igazítja el.
Az iskolai oktatás 11. és 12. évfolyamán a tanítási tartalom országos szintű befolyásolása az érettségi vizsga követelményein keresztül történik, amelyeket ugyancsak a kormány fogad el (erre 1997-ben került sor). E vizsga szabályozása maga is sok olyan új elemet tartalmaz, amelyek az iskoláknak, és különösen az egyes tanulónak a korábbinál nagyobb döntési lehetőséget nyújtanak. A korábban is létező érettségi vizsga mellett az 1993-as közoktatási törvény egy újabb vizsgát is bevezetett: az un. alapműveltségi vizsgát. E vizsga szabályzatát és követelményeit (ezeket ugyancsak 1997-ben adták ki) nem a kormány, hanem az oktatásért felelős minisztérium határozza meg.
Érdemes hangsúlyozni, hogy e dokumentumok nagy része nem bír közvetlen jogi kényszerítő erővel, illetve az ezektől való eltérést jogi eszközökkel nem szankcionálják. Ez lényegében annak az elfogadását jelenti, hogy a NAT-hoz való intézményi alkalmazkodás fokozatosan, a rendszer különböző pontjain eltérő hatékonysággal történik. Annak, hogy a tartalmi szabályozás két legfontosabb dokumentumát - a NAT-ot és az érettségi vizsga szabályzatát és követelményeit - nem az illetékes minisztérium, hanem az efölötti irányítási szint, a kormány fogadja el, két komoly előnye van. Az egyik az, hogy garanciát ad azoknak a szereplőknek az érdekeik érvényesítésére, amelyek a közoktatásért felelős minisztériumon keresztül kevésbé lennének erre képesek (így például a szakképzési szférának). A másik előny az, hogy ez nagyobb stabilitást és legitimitást ad az alapdokumentumoknak.
A tartalmi szabályozás egyéb, kisebb jelentőségű vagy csupán egy-egy részterületre (pl. speciális oktatás vagy kisebbségek oktatása) vonatkozó dokumentumait a közoktatásért felelős miniszter adja ki, de itt is kötelező konzultációk után. A tartalmi szabályozás alapvető dokumentumaival kapcsolatban nagyon erős jogai (vétójoga) van az Országos Köznevelési Tanácsnak (OKNT), amely a szakmai szervezetek, a tanárképző intézmények és a tudományos kutatás képviselőit foglalja magába. Ez azt jelenti, hogy az oktatás tartalmának a meghatározásáról folyó konzultációba bevont társadalmi partnerek köre meglehetősen szűk, illetve ezeket egy jóval kisebb hatalommal rendelkező testületen, a Közoktatáspolitikai Tanácson keresztül vonják be.
Ami a fejlesztő vagy ellátó szerepkört illeti, a közoktatásért felelős miniszternek e területen a törvény által világosan meghatározott feladatai vannak. Ezek közül a legfontosabb talán az, hogy gondoskodnia kell arról, hogy az iskolák számára megfelelő számú és minőségű programkínálat álljon a rendelkezésére. Noha minden iskolának saját programmal kell rendelkeznie, és joga van ezt saját magának kifejlesztenie, a központi kormány azt természetesen nem várhatja el tőlük, hogy ehhez saját fejlesztő kapacitással rendelkezzenek és a fejlesztő munkát maguk végezzék. Ezért az ún. mintatantervek központi kínálatát hozza létre, amiből az iskolák szabadon válogathatnak.
A mintatantervek kínálatának a megteremtésében a legnagyobb felelősség a minisztérium kutató-fejlesztő intézetére, az Országos Közoktatási Intézetre (OKI) hárul, bár emellett más csatornákon is keletkezhetnek mintatantervek. Fontos hangsúlyozni, hogy az OKI felelősségének pontos tartalmát e területen semmilyen jogszabály nem definiálja, így a kutató-fejlesztő szervezet önállóan határozhatja meg saját felelősségét. Ez három alapvető területre terjed ki: (1) e tantervek standard formájának a meghatározására, (2) a tantervek értékelésére és (3) a felhasználók rendelkezésére bocsátására. E három feladat mindegyikének a megvalósításában jelentkeznek nehézségek, amelyek - mint látni fogjuk - jellegzetesen eszköz-problémák.
Az iskolai munka tartalmi szabályozásában meghatározó maguknak az intézményeknek a felelőssége. Az iskolai tanterveket2 ugyanis minden iskolának magának kell megalkotnia, akár úgy, hogy valahonnan kész tanterveket vesz át, ezeket kisebb vagy nagyobb mértékben adaptálva saját feltételeihez, akár úgy, hogy maga alkot meg tanterveket. Ez utóbbi legfeljebb az iskolák valamivel több, mint egy tizedére jellemző. Az iskolák saját helyi tanterveiket a NAT követelményei valamint a 10. évfolyam végén letehető alapműveltségi, illetve az érettségi vizsga követelményeinek megfelelően kell, hogy megalkossák.
A helyi tantervek valójában egy tágabb, iskolai szintű dokumentum, az un. pedagógiai program részét alkotják (az iskoláknak 1998-ra kellett elkészíteniük saját pedagógiai programjukat). A pedagógiai program tartalmát a közoktatási törvény szabályozza, e területen tehát az iskolai felelősség országosan meghatározott keretek között érvényesül. Eszerint ennek az iskolai szintű dokumentumnak a következőket kell tartalmaznia: (1) az oktatás célját, (2) az iskola helyi tantervét, (2) a differenciálást és kompenzálást célzó tevékenységeket, (4) az ifjúságvédelemmel kapcsolatos tevékenységeket, (5) a szakképzési programokat. A legjelentősebb ezek közül nyilván a helyi tanterv, amely ugyancsak a közoktatási törvény szerint a következőket foglalja magába: (1) az egyes évfolyamokon tanított tantárgyak, illetve választható és kötelező tevékenységek óraszámát és az egyes tantárgyak követelményeit, (2) a tankönyvek és taneszközök kiválasztásának az elveit, (3) a magasabb évfolyamra lépés feltételeit, (4) az iskolai értékelés formáit, (5) a kisebbségek oktatásának a tartalmát.
Az első fejezetben már említettük, hogy az iskolai pedagógiai program, és ennek részeként a helyi tanterv az iskolafenntartó jóváhagyásával lép életbe. Ez azt jelenti, hogy a tartalmi szabályozásban a helyi fenntartói szintnek is komoly felelőssége van. E felelősség gyakorlása ugyancsak központilag szabályozott. A közoktatási törvény ugyanis egyfelől meghatározza azt, hogy a fenntartó mit vizsgálhat és mit nem, az iskolai program elfogadásánál. Másfelől e folyamatba a fenntartóknak kötelezően be kell vonniuk egy másik fontos szereplőt, az un. közoktatási szakértőket. A közoktatási szakértők olyan személyek, akik egy országos szinten meghatározott listán szerepelnek, azaz szaktudásukat az országos hatóság garantálja. A helyi hatóságok azonban szabadon eldönthetik, hogy e listáról kit kérnek fel arra, hogy a helyi pedagógiai programokról szakvéleményt adjanak. Meg kell jegyezni, hogy a központi adminisztráció több éven keresztül alig fordított figyelmet arra, hogy a közoktatási szakértők megfelelő szakmai felkészítést kapjanak és hogy csak megfelelő szakmai szűrőkön keresztül kerülhessenek fel az országos listára.
Érdemes külön hangsúlyozni, hogy különböző szereplők között oszlik meg a felelősség azért is, hogy az iskolák helyi programjai összhangban legyenek a Nemzeti alaptantervvel. Emellett a felelősség tartalma sincs egyértelműen definiálva. Ez ugyanis felfogható úgy is mint jogszerűségi probléma, de úgy is, mint szakmai-pedagógiai probléma. Amennyiben jogszerűségi problémának tekintjük, úgy első fokon a helyi önkormányzat, másod fokon a megyei közigazgatási hivatal felelősségéről van szó. Amennyiben szakmai-pedagógiai problémának tekintjük, a tantestület, az iskolaigazgató és a szakértők felelősségéről van szó. Ezzel kapcsolatban azt kell hangsúlyozni, hogy a jogi és a szakmai-pedagógiai kontrollt Magyarországon tudatosan választották szét, szemben azokkal az országokkal, ahol adminisztratív jogokkal rendelkező felügyelők működnek. Emiatt annak a valószínűsége, hogy egy-egy iskola helyi tanterve nem felel meg az országos előírásoknak, nyilván jóval nagyobb, mint ott, ahol az ezért való szakmai és jogi felelősség egy kézben van.
Ami a tankönyvekkel való ellátást illeti, Magyarországon e területen piaci szabályozás érvényesül, azaz a megfelelő minőségű és mennyiségű tankönyvkínálat megteremtését a kiadói szféra piaci érdekeltsége biztosítja, a tankönyvek kiválasztása és megrendelése pedig a fogyasztók, azaz az iskolák feladata. Ebbe a folyamatba a központi és helyi adminisztráció csak néhány ponton avatkozik bele. Az egyik legfontosabb ilyen pont az országos tankönyvlista évenként történő kiadása. A listára való felkerülés eljárását a közoktatási törvény keretei között egy miniszteri rendelet pontosan meghatározza. A felelősségi viszonyok e területen lényegében lehetővé teszik azt, hogy megfelelő mennyiségű és minőségű tankönyvkínálat álljon az iskolák és a pedagógusok rendelkezésére.3 Érdemes még megemlíteni azt, hogy noha a tankönyvek kiválasztása az egyes pedagógus joga, ezt a jogukat csak az iskola pedagógiai programjával összhangban gyakorolhatják.
A tartalmi funkcióval kapcsolatos felelősségek megosztása, mint látható, meglehetősen koherens rendszert alkot, felelősség-átfedések nem nagyon vannak. A problémák nagyobb része inkább a rendszer újszerűségéhez és a szereplők emiatti tájékozatlanságához és gyakorlatlanságához kapcsolódik. Arra inkább találunk példát, hogy bizonyos elemekkel kapcsolatban - ilyen például a minta tantervek standard formájának a meghatározása - nem történt meg a felelősség definiálása, így az senkihez nincs allokálva.
Eszközök: Amíg a felelősségek a törvény értelmében elég pontosan meghatározottak, jóval több probléma van az eszközökkel. Központi szinten például csak részben állnak rendelkezésre azok a fejlesztő kapacitások, amelyek lehetővé tennék a megfelelő minőségű és mennyiségű programkínálat megteremtését.
A tantervi kínálat megteremtésével kapcsolatos problémák elemzése során feltétlenül meg kell különböztetnünk a NAT bevezetésének kezdeti és későbbi időszakát. A kezdeti időszakban a mintatantervek nagyon nagy mennyiségét kell kiadni, később ez a mennyiség csökken. A mintatantervek kínálatának a feladatával felruházott OKI például maga nem rendelkezik olyan fejlesztő kapacitással, hogy a kezdeti időszakban jelentkező igényt ki tudja elégíteni, ezért a legkülönbözőbb fejlesztő műhelyekkel kell szerződéseket kötnie mintatantervek előállítására.
Ami a mintatantervek standard formájának a meghatározását illeti, ennek egyik legfontosabb eszközévé Magyarországon egy sajátos szoftver, az ún. PROFIL program vált. Itt az egyik kérdés, amire választ kell adni, hogy vajon milyen mértékig kell és lehet a tanterveket standardizálni és vajon erre mennyire alkalmas egy számítógépes szoftver-rendszer. Ami az elkészült tantervek értékelését illeti, e területen van talán a legtöbb probléma. Olyan kérdésekre kell választ adni, mint (1) vajon a tantervek értékelése milyen kritériumok alapján történjen, (2) ki vegyen részt ebben, (3) az értékelés mennyiben kötelezze a fejlesztőket tanterveik átdolgozására. Ezek a kérdések egyelőre részben megválaszolatlanok. Végül ami a mintatanterveknek a felhasználókhoz való eljuttatását illeti, itt az OKI egyrészt a hagyományos információhordozókat, másrészt a modern telekommunikációs eszközöket használja. Kérdés, vajon ezek mennyire hatékonyan érik el a felhasználókat. Végül említésre méltó még az a kérdés is, vajon a felhasználóknak, azaz az iskoláknak mennyire áll rendelkezésre olyan tanácsadási szolgáltatás, amely segíti őket az új tantervek alkalmazásában.
Ami a megfelelő mennyiségű és minőségi tankönyvi kínálat megteremtését illeti, központi szinten a miniszter lényegében megfelelő eszközökkel rendelkezik arra, hogy ezt - az egyébként piaci - folyamatot befolyásolja. Az évente kiadott hivatalos tankönyv-jegyzék összeállítása, illetve ebbe a szakmai konzultatív testületek bevonása lehetővé teszi a kínálat befolyásolását, a szakmai szelekció elvégzését.
A központi szinttel kapcsolatban összefoglalva azt kell megállapítanunk, hogy miközben a decentralizált tantervfejlesztés számos eszköze már rendelkezésre áll, sok eszköz még hiányzik. A legnagyobb gond az, hogy nincsenek olyan részletesen kidolgozott (a kipróbálás és az értékelés elemeit is tartalmazó) és elfogadott fejlesztési minták, amelyeket egy-egy program kifejlesztésénél követni kellene. Emiatt a különböző helyeken kidolgozott és közzétett programok színvonala és kipróbáltsága nagyon egyenetlen.
A magyarországi tantervi reform egyik szűk keresztmetszetét kétségtelenül a megfelelő minőségű központi tantervi kínálat megteremtéséhez szükséges eszközök hiánya jelenti. Noha ezzel kapcsolatban megjelennek felelősség-meghatározási problémák (pl. abban, hogy ki vegyen részt a tantervek értékelésében) és érdekeltségi/elszámoltathatósági problémák is (pl. abban, hogy egy mintatanterv negatív értékelése esetén hogyan érhető el annak a módosítása), az eszköz-jellegű problémák a legsúlyosabbak. A tantervi szabályozás új rendszere csak akkor járulhat hozzá hatékony módon az iskolai tanulás és tanítás javulásához, ha a központi tantervi kínálat biztosításához szükséges intézményi feltételek rendelkezésre állnak.
Részben eszköz-problémának is tekinthető az, hogy a szabályozási, fejlesztési és ellátási mechanizmus nagyon új, ezért nehézség nélküli működése hosszabb szervezeti tanulási folyamatot feltételez. A Nemzeti alaptanterv implementálásának politikailag meghatározott határidői természetesen erre a tanulási igényre nincsenek tekintettel. Itt a reformok egy jellegzetes problémájáról, az időzítés problémájáról kell beszélni: a reform bevezetésének politikai határidői és az ehhez szükséges eszközök kialakításának az időigénye nincsenek egymással harmonizálva. Ezzel kapcsolatban felmerül egy alapvető kérdés: vajon hogyan lehetne segíteni a szervezeti tanulást, azaz miképpen lehetne a fejlesztésért és ellátásért felelős szervezeteket tanulásra és önfejlesztésre képesebbé tenni.
Hasonló eszköz-problémákról beszélhetünk helyi és intézményi szinten is. Mint láttuk, iskolai szinten a tantestületeknek kell elvégezni kisebb részben a programfejlesztés, nagyobb részben a program- adaptálás feladatait. Erre az intézmények jelentős része nem eléggé felkészült. Nyilvánvaló, hogy ebben a tanártovábbképzés kialakuló új rendszere - amihez a közoktatási törvény 1996-os módosítása nyomán nagyon jelentős erőforrásokat allokáltak - sok segítséget ad, azonban maga a rendszer még jórészt kiépítetlen.
Ami a helyi, intézményfenntartói szintet illeti, talán itt jelennek meg a legkomolyabb eszköz-problémák. Említettük, hogy a fenntartóknak kell dönteniük az intézményi szintű programok elfogadásáról. Az intézményfenntartók jelentős része azonban nem rendelkezik azokkal az eszközökkel (szakértelem, információ, anyagi feltételek), hogy eleget tudjon ennek a felelősségének. Magát a tágabb pedagógiai programot általában képesek értékelni, ezen belül azonban a részletes tantervek szakmai értékelésére már gyakran nem képesek. E feladatot persze nem közvetlenül nekik, hanem - mint már említettük - az országos listán lévő, általuk meghívott külső szakértőknek kell elvégezniük, azonban láttuk, hogy e szakértők sincsenek feltétlenül birtokában az ehhez szükséges eszközöknek. Fontos megemlíteni, hogy a helyi tantervek értékelésének nincsenek eléggé kidolgozott kritériumai (pl. nem eléggé világos, hogy a szakértők csak a helyi tanterv jogszerűségét vizsgálják-e, vagy részletes szakmai értékelést is adnak). Érdemes utalni arra is, hogy a megfelelő szakértői szolgáltatáshoz való hozzájutás az iskolafenntartók számára pénzbe kerül, illetve hogy a szolgáltatások árát az állam nem szabályozza. Így előfordulhat, hogy egy-egy szegényebb iskolafenntartó nem tudja megvásárolni a megfelelő szakértői szolgáltatást, illetve az alacsony árban és ezzel együtt a szolgáltatás minimalizálásában érdekelt.
Említettük, hogy az eszköz-problémák részben a szervezeti tanulás, részben a reform-időzítés problémáihoz kapcsolhatók. Ezek valójában a magyarországi reformstratégia egészének a problémái. A tartalmi szabályozás magyarországi reformja ugyanis tartalmaz néhány olyan ellentmondást, amelyek sem szervezeti tanulással, sem jobb időzítéssel nem oldhatók fel. Ilyen például az a probléma, hogy a kisebb iskolafenntartókat olyan felelősséggel ruházták fel, amely olyan eszközöket igényel, amelyek a fenti módokon sem teremthetők meg. A kicsi önkormányzatoknál ugyanis valószínűleg hosszabb távon sem alakítható ki az a kompetencia, amely alkalmassá teszi őket az iskolai programok jóváhagyásához szükséges valamennyi szakmai értékelési feladatok ellátására. Erre a problémára a szakértők rendszerének léte sem ad megfelelő választ.
Mindezzel kapcsolatban meg kell fogalmaznunk azt az általános kérdést is, vajon a központi adminisztráció Magyarországon mennyire rendelkezik azokkal az eszközökkel, amelyekkel sikerre viheti a tartalmi szabályozás reformját, illetve hogy egyáltalán milyenek ezek az eszközök. Az nyilvánvaló, hogy a központi adminisztrációnak közvetlen hatalmi eszközei alig vannak. Kizárólag a szabályozás, a pénzügyi támogatások és a modell kínálat közvetett eszközeire támaszkodhat, azonban ezek egy része is csak hiányosan áll a rendelkezésére.
Érdekeltség, elszámoltathatóság: A tartalmi szabályozás országos szintű szereplői esetében az érdekeltség és az elszámoltathatóság lényegében biztosított. Így például, ha az országos szintű adminisztráció nem gondoskodik megfelelő tantervi kínálatról, ha a mintatantervek nem eléggé jó minőségűek vagy ha a tankönyvek rosszak és drágák, akkor rögtön olyan politikai nyomás keletkezik, ami kiváltja az e problémák orvoslását szolgáló cselekvést.
Helyi és intézményi szinten viszont már nem ennyire egyértelmű az érdekeltség és az elszámoltathatóság. Ha egy iskola rossz helyi tantervet dolgoz ki vagy rosszul választja meg a tankönyveket, egyáltalán nem biztos, hogy erre rövid távon bárki felfigyel. Itt az elszámoltathatóság legfontosabb szereplői a szülők, a helyi közösség és a külső szakértők. Ami a szülőket illeti, amíg a gyerekek tanulását szorosan nyomon követő középosztálybeli szülők általában érzékenyen reagálnak a rossz iskolai tantervi politikára, a hátrányosabb helyzetű körzetekben megvan annak a veszélye, hogy ez a fajta kontroll kevésbé érvényesül. A helyi közösséget, illetve a helyi önkormányzatot tekintve hasonló a helyzet: elsősorban a városi és azon belüli is a jobb feltételek között működő önkormányzatoktól várható, hogy odafigyeljenek a tantervekkel kapcsolatos iskolai szintű politikára. Ami végül a külső szakértőket illeti, az ő érdekeltségük abban, hogy az iskolai programokról szakmailag megalapozott véleményt adjanak, döntően piaci motívumoktól függ és nem minden esetben garantált. Ezt az érdekeltséget többféle módon is lehetne javítani, így például a szakértői szféra önszerveződésének és önkontrolljának erősítésével, a szakértői működés nyilvánosságának a növelésével, a szakértők közötti piaci verseny erősítésével, a szakértők és az iskolák közötti közvetlen kommunikáció bátorításával.
A szakképzés területén ezek a mechanizmusok ugyancsak hagynak kívánnivalót maguk után. A kamarák a gyakorlati képzést a szakképzési törvény alapján ellenőrzik ugyan, és az állam ezt anyagi forrásokkal támogatja is, ez az ellenőrzés azonban gyakran nem eléggé alapos. A kamarai ellenőrzésnek ugyanis nincsenek kialakult és általánosan elfogadott módszerei és procedúrái, így a kamarák nem mindig tudják pontosan, hogy mit és hogyan kellene ellenőrizniük. Emellett a nem eléggé világos érdekeltségi viszonyok hatására előfordul az is, hogy a kamara elnézi a képzés hiányosságait.
A helyi és intézményi szintű érdekeltséggel és elszámoltathatósággal kapcsolatban utalnunk kell arra a kérdésre is, vajon a nagy szabadsággal rendelkező helyi és intézményi szintű döntéshozók mennyiben érdekeltek abban, hogy a helyi tantervi programokat a Nemzeti alaptantervnek megfelelő országos követelményekhez hozzáigazítsák, illetve mennyiben vonhatók felelősségre akkor, ha ezt nem teszik. Korábban már utaltunk arra, hogy Magyarországon a szakmai és a jogi felelősség szétválik, és hogy nem működik olyan felügyeleti szervezet, amely ilyen jellegű kérdésekkel foglalkozna. Ez az eszközökre és az érdekeltségre is befolyással van. A szakmai értékelők (pl. a közoktatási szakértők) ugyanis nem rendelkeznek a jogi szankcionálás eszközével és nem is érdekeltek ebben, ugyanakkor a jogi kontrollt gyakorlók (pl. a megyei közigazgatási hivatalok) nem rendelkeznek pedagógiai kompetenciával és nem is érdekeltek ilyen jellegű értékelésben.
Általában megállapítható az, hogy az iskolai programoknak az országos követelményekhez való illeszkedésével kapcsolatos érdekeltség és a felelősségre vonhatóság a magyar rendszerben meglehetősen alacsony szintű. Így számos olyan intézmény van, amely - a fenntartója explicit vagy implicit támogatásával - olyan helyi programot dolgozott ki, amely valójában nincs összhangban a Nemzeti alaptantervvel. Ezzel kapcsolatban azonban ismét utalni kell arra is, hogy a magyar reformstratégia egyik fontos jellemzője a fokozatos alkalmazkodás elvének az elfogadása. Ennek fényében a sokféle helyi gyakorlat viszonylag tartós fennmaradása elfogadható lehet. Sokan az átalakuló vizsgarendszertől várják, hogy intézményi szinten megfelelő érdekeltséget teremtsen az iskolai programoknak az országos követelményekhez való hozzáigazításában.
Fontos megemlíteni, hogy az iskolák helyi programjai elfogadásának komoly hosszú távú finanszírozási konzekvenciái lehetnek (pl. egy drágább tantervi modell követése az évek előre haladtával egyre több pénzt igényelhet). Az önkormányzatok érdekeltsége abban, hogy ezt feltárják és ennek alapján döntsenek, nem mindig kielégítő, éppen amiatt, mert a pénzügyi konzekvenciák hosszú távon jelentkeznek. Az iskolai programok emellett alapvetően befolyásolják az esélyegyenlőséget is. Ennek a mérlegelésében ugyancsak hiányozhat az önkormányzati érdekeltség is.
Általános értékelés: Látható, hogy az oktatás tartalmával kapcsolatos funkció esetében a magyar oktatási rendszerben elsősorban minőségi és esélyegyenlőségi (méltányossági) problémák vannak. Azaz a jelenlegi rendszer nem tartalmaz elég garanciát arra, hogy az iskolák megfelelő színvonalú tantervi programokat kövessenek és ilyen tankönyvek szerint tanítsanak. A problémák legnagyobb része, úgy tűnik, nem a felelősség nem megfelelő allokálásához kapcsolódik, hanem egyfelől ahhoz, hogy a felelősséget gyakorlók nem mindig rendelkeznek megfelelő eszközökkel, másfelől ahhoz, hogy a felelősségi rendszer új és ezért az aktorok a felelősségüket még nem ismerik eléggé, illetve annak a gyakorlásához még nem szoktak hozzá eléggé. Felelősség-átfedések nem nagyon vannak, inkább az fordul elő, hogy bizonyos fontos dolgokért nincs sehova felelősség telepítve. A felelősség részben piaci szereplőknél van, azonban a piac relatív fejletlensége miatt ezek elszámoltathatósága és érdekeltsége egyelőre nem minden esetben garantált.
A tartalmi funkcióval kapcsolatos hatékonysági problémákról kevésbé beszélhetünk, bár kétségtelenül ilyen is megfigyelhető. Így például az a tény, hogy a program és tankönyvkínálat megteremtésébe bárki bekapcsolódhat és hogy ezen a területen nincs mennyiségi korlátozás, elkerülhetetlenül azzal jár, hogy a társadalom e kínálat megteremtésére az erőforrások jóval nagyobb hányadát áldozza, mint a legtöbb más ország. Ezek az erőforrások ráadásul nem egy esetben nem eléggé jó minőségű vagy csak nagyon kevés felhasználó által igényelt termékeket hoznak létre. Ez a probléma részben persze a minőségi szelekció erősítésével is kezelhető, hiszen a komolyabb minőségi szelekció a programfejlesztők egy részét mindenképpen eltántorítja attól, hogy meglévő szerény erőforrásaikat gyengébb minőségű új produktumok létrehozására fordítsák. Részben ugyancsak hatékonysági problémának tekinthető a tantervi reform lassú előrehaladása, vagyis az, hogy a NAT követelményei lassan jutnak érvényre. Ezt azonban inkább a reform implementációjának az ütemezésével kapcsolatos politikai döntés eredményének kell tekintenünk.
A magyar rendszer kétségtelenül a szabadság és a kezdeményezés értékeinek a megvalósításában a legeredményesebb. A közoktatás legtöbb szereplője nagy szabadsággal rendelkezik arra vonatkozóan, hogy szakmai elképzeléseit megvalósítsa, illetve a kezdeményező készséget különféle serkentő eszközökkel (pl. innovációs alapok támogatásaival) a rendszer közvetlenül is támogatja. Érdemes persze hangsúlyozni, hogy ezek az értékek sem érvényesülnek korlátlanul, hiszen az egyes szereplők kölcsönösen korlátozzák egymást. Így igaz ugyan például az, hogy iskolák - a laza központi kereteken belül - teljes szabadságot élveznek abban, hogy miképpen állítják össze saját programjukat, ezt azonban el kell fogadtatniuk fenntartójukkal. Az is igaz persze, hogy ha a fenntartó ezt elutasítja, nyitva áll előttük a bíróság előtti érdekérvényesítés lehetősége.
A problémák egy részét a szervezeti tanulás várhatóan orvosolni fogja, Másik részük azonban kisebb beavatkozást igényelhet a felelősségi viszonyokba, illetve az eszközök fejlesztését vagy az érdekeltség erősítését kívánhatja. Ami a felelősségi viszonyokat illeti, felmerülhet például a települési szintű tantervi felelősség tartalmának az újragondolása. Ami az eszközök fejlesztését illeti, központi szinten döntő fontosságú az, hogy a központi tantervi kínálat megteremtése megfelelő és elfogadott standardokat kövessen és a tantervek megfelelő értékelést követően kerüljenek ki a felhasználói piacra. Helyi szinten is nyilván fejleszteni kell a tantervi döntések szakmai hátterét. Ugyancsak nélkülözhetetlen helyi és intézményi szinten az érdekeltség fejlesztése abban, hogy az iskolák megfelelő programokat válasszanak ki, illetve azokat megfelelő szakmai színvonalon adaptálják helyi viszonyaikhoz. Emellett szükséges a helyi döntéshozók kompetenciájának és érdekeltségének a fejlesztése abban is, hogy az iskolák helyi programjainak az elfogadása során a minőségi szempontok mellett mérlegeljék az esélyegyenlőségi és a hatékonysági szempontokat is.
3.2.3 Iskolai infrastruktúra
Az első fejezetben láthattuk, hogy 1990-ben, az önkormányzati rendszer bevezetésével a közoktatással kapcsolatos állami szerepvállalás nagymértékben módosult. A többi területhez hasonlóan az infrastruktúra területén is megosztott felelősség érvényesül, azonban itt a központi szerep minimális: a felelősség döntő része az ellátásért felelős önkormányzatoknál van.
Érdemes hangsúlyozni, hogy Magyarországon az iskolai beruházások aránya meglehetősen alacsony, s hogy az iskolai épületállomány egy része igen rossz állapotban van. Emellett ezen a területen a települések és a településrészek között nagy eltérések lehetnek. A fejlesztési döntések lehetőségeit tehát behatárolja az erőforrások szűkössége.
Felelősség: Noha a közoktatás rendszerének működtetéséért az állam általános felelősséget visel, a szolgáltatás biztosítása a helyi önkormányzatok feladata. E feladatukat az önkormányzatok kétféle módon teljesíthetik: vagy saját intézmény fenntartásával, vagy pedig más intézményfenntartóval (egyház, alapítvány, magánszemély, másik önkormányzat) kötött együttműködési megállapodás megkötésével. Az állam automatikusan normatív támogatást ad minden olyan önkormányzatnak, amely úgy dönt, hogy iskolát tart fenn. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzatok viszonylag nagy szabadsággal dönthetnek arról, hogy létrehoznak-e iskolát vagy sem. E döntésükben lényegében csak azt kell mérlegelniük, vajon képesek-e az automatikus állami támogatást kiegészíteni, az ugyanis nem elég a költségek fedezéséhez. Mivel az állam meghatározza a közoktatási feladat-ellátás alapvető paramétereit, ami az épületekkel és eszközökkel szemben is meghatározott követelményeket támaszt, csak az az önkormányzat dönthet iskola létesítése és fenntartása mellett, amely az előírt paramétereknek megfelelő szolgáltatás többlet költségeit állni tudja.
A tanköteles korú gyerekek ellátása feladata minden önkormányzatnak. A körülbelül 3100 önkormányzat közül azonban csak 2400 tart fenn oktatási intézményt, a többi lakosai más önkormányzatok által fenntartott intézményekbe járatják gyermekeiket. Noha elvileg a nagyobb önkormányzatok is megtehetnék azt, hogy nem nyitnak iskolát, hanem más iskolafenntartóval kötnek megállapodást, ez nagyon ritka. Általában az a jellemző, hogy a kisebb települések is törekszenek iskolát fenntartani, aminek két oka is van. Egyrészt az 1990 után önkormányzatot kapott helyi közösségek örömmel fedezték fel az intézményfenntartás szabadságát, másrészt a kilencvenes évek elején nem önkormányzati iskolafenntartók még alig léteztek. Az önállóvá vált településekre az jellemző, hogy inkább önállóan látják el a feladatot, mintsem hogy társulnának egymással. Az önálló feladatellátásra való hajlamot erősíti az intézménylétesítés és fenntartás magyarországi rendszerére jellemző szubszidiaritás elv, ami ebben az esetben azt jelenti, hogy ha az anyagi lehetőségei megengedik, a legkisebb közösségnek is joga van bármilyen szolgáltatás működtetésére, miközben erre csak a nagyobbak vannak kötelezve. Ennek következtében például egy kisebb önkormányzat, amely csak az alapfokú szolgáltatás létesítésére kötelezett, megteheti, hogy "felfelé nyit", azaz középfokú szolgáltatást is létrehoz.
Az önkormányzatok felelőssége megjelenik még az általuk fenntartott iskolák berendezésének, eszközeinek biztosításában is. Ez a kérdés természetesen tágabban az intézmények költségvetésének biztosításához tartozik, ám a fejezetnek ebben a részében megpróbáljuk más oldalról megközelíteni a kérdést.
1996-ig az iskolai infrastruktúra területén nem volt semmilyen komolyabb területi koordináció. Noha a törvény a megyék számára megfogalmazott ilyen feladatot, ehhez semmilyen eszközt nem társított. A közoktatási törvény 1996-os módosításával került sor a területi tervezés bevezetésére, amely megerősítette az infrastruktúra fejlesztésében a területi felelősséget. Ennek értelmében a megyei önkormányzatoknak hat évre szóló intézményfejlesztési tervet kell készíteniük. A megyei tervezés lényege, hogy az egy megye területén lévő települések egymással egyeztetve határozzák meg a megyében az oktatás intézményhálózatának és tartalmának fejlesztési elveit, amelyet az ágazatot érintő későbbi döntéseikben figyelembe kell venniük. Ezek a tervek azonban egyetlen esetet leszámítva nem bírnak jogi kényszerítő erővel. Ez az eset az, amikor az iskolaszerkezet vertikális szerkezetét érintő döntéseket hoznak (pl. négy évfolyamnál hosszabb középiskolák létesítése), ilyenkor ugyanis e döntést csak a tervvel összhangban lehet meghozni. Egyébként azt, hogy a települések fejlesztési döntéseikben e terveket kövessék, a pénzügyi támogatások eszközével próbálják meg elérni. Erre az 1996 után létrehozott megyei közalapítványok adnak lehetőséget, amelyek megtehetik azt, hogy csak akkor adnak támogatást a helyi fejlesztésekhez, ha azok összhangban vannak a megyei tervekkel. Gyakori megoldás, az, hogy csak azok az önkormányzatok juthatnak támogatáshoz, amelyek testületi határozatban elfogadják a fejlesztési tervet. A megyei fejlesztési tervek általában 1997 folyamán készültek el, a gyakorlatban tehát még nem lehet lemérni az intézkedés hatékonyságát. Tény az is, hogy politikai okok miatt - korábban nagyon nagy súlya és hatalma volt a megyei szintnek - a megyei szint koordináló funkciója törvényileg elég gyenge, de azt is a gyakorlat fogja megmutatni, hogy a települési önkormányzatok elfogadják-e vagy ellenállással reagálnak-e a koordináló funkció megerősödésére.
A megyei közalapítványok a központi költségvetésből növekvő támogatást kapnak. Erős igény van arra, hogy a központi költségvetés ne automatikusan adjon támogatást a közalapítványoknak, hanem ezt tegye ezt függővé attól, hogy azok valóban az országos stratégiai célkitűzések megvalósítását segítik-e elő, illetve valóban a megyei terveknek megfelelő fejlesztéseket támogatják-e.
Az infrastrukturális fejlesztés szempontjából - különösen ami a szakképzési rendszer fejlesztését illeti - jelentős kihívást jelent a kormányzati szintű felelősségi viszonyok 1998-ban történt átrendeződése. A szakképzési politika és a foglalkoztatási politika közötti kapcsolatok lazulása, az oktatási tárca felnőttoktatásért való felelősségének a megerősödése az infrastrukturális fejlesztéssel kapcsolatos politikát is új helyzetbe hozta. Így például lehetővé válik a szakképzés és az általános képzés helyi-területi fejlesztésére irányuló politikák jobb koordinálása. Ugyanakkor az a tény, hogy a foglalkoztatáspolitikán belül a munkaerőpiaci elemekkel szemben a szociális elemek erősödnek (Szociális és Családügyi Minisztérium), a képzési infrastruktúra fejlesztését is befolyásolhatja. Nem tisztázott például az, hogy a korábban létrehozott regionális képzési központok milyen szerepet kaphatnak egy ilyen irányú foglalkoztatáspolitikán belül, illetve ezek helyzetét hogyan érinti az oktatási tárca szakképzési felelősségének a megerősödése. Ugyanígy kérdés, hogy a megyei munkaügyi központok és a Szakképzési Alap feletti kormányzati ellenőrzés eltérő tárcákhoz kerülése milyen hatással lesz egy olyan rendszerre, amelynek korábban e kettő egy felelősségi rendszerhez tartozása meghatározó jellemzője volt (az Alap decentralizált részét ugyanis a munkaügyi központok osztották szét).
Eszközök: Az elmúlt évek tapasztalatai alapján elmondhatjuk, hogy az intézmények létesítését és fenntartását illetően sok esetben még a nagyobb önkormányzatok sem rendelkeztek elegendő eszközzel és megfelelő hozzáértéssel ahhoz, hogy a közoktatás alapvető céljait döntéseikben érvényre tudják juttatni.
Az egyik alapvető probléma az, hogy iskola építése esetén sem a beruházásról való döntést, sem a tervezést, sem a kivitelezést nem speciálisan oktatási szakmai kérdésként kezelik. Kormányzati szinten hiányoznak azok a rendeletek, amelyeknek meg kellene határozniuk, hogy épületében, felszereltségében mitől és mennyire más egy iskolaépület, miben különbözik más középületektől. Helyi szinten a döntéshozók a leggyakrabban nem végeztetnek megfelelő hatásvizsgálatokat, így például nem nézik meg a település népességszámának alakulására vonatkozó statisztikai mutatókat sem, hiszen a terveiket általában pozitív visszajelzések kísérik.
Mindezek később számos minőségi, és hatékonysági kérdést vetnek fel. Sok esetben nem a tanulók életkorának és a tanulási tevékenységnek kedvező épületek készülnek. Előfordul, hogy az építkezés után derül ki, hogy nincs a településen annyi gyerek, ahányra az iskolát méretezték, gazdasági nehézségek következtében megindulhat az elvándorlás, vagy egyre erősebben érvényesül a közeli nagyobb település jó hírű iskolájának elszívó hatása.
A nagyobb önkormányzatoknál, amelyek több iskolát tartanak fenn, számos módja elképzelhető lenne annak, hogy az iskolaépületek berendezését, ezek folyamatos pótlását és más azonos jellegű kiadásaikat is csökkentsék. A legkézenfekvőbb a már létező közbeszerzési eljárás kiterjesztése ezekre a beszerzésekre is. Bizonyos összeghatár fölött kötelező közbeszerzési eljárást lefolytatni - ilyen például egy iskola építése - ám semmi nem tiltja, hogy egy önkormányzat - saját döntése alapján - alacsonyabb összegek esetében is közbeszerzési pályázatot hirdessen meg. A közbeszerzési eljárás lényege a tevékenység átláthatóságának biztosítása mellett az olcsóbbá tétel is. Annak, hogy az önkormányzatok nem gyakran kutatnak fel, nem használnak ilyen lehetőségeket, számos oka van. Az egyik ok a hivatali dolgozók kompetenciahiánya, a másik valószínűleg az, hogy az önkormányzati irányítással kapcsolatos innováció még nem elterjedt, nem jellemző eleme a rendszernek. Érdemes utalni arra, hogy a közbeszerzési törvény nem régen született, az ennek megfelelő eljárások megtanulása ma is tart. Valószínű, hogy növekedni fog azoknak a szolgáltatóknak (tanácsadó cégeknek) a jelentősége, amelyek a helyi fejlesztési döntések meghozatalához megfelelő ismereteket és technikákat tudnak biztosítani.
A megyei közalapítványokkal kapcsolatban fontos jelezni azt, hogy ezek a legtöbb helyen nem eléggé felkészültek arra, hogy jelentős fejlesztési forrásokat hatékonyan - azaz a nemzeti és a helyi prioritások következetes figyelembe vételével, megfelelő pályázatási eljárások alkalmazásával és a fejlesztési pályázatok végrehajtásának megfelelő értékelése mellett - használjanak fel. A testületek általában nem rendelkeznek a hatékony forrásfelhasználás eszközeivel, nincsenek erre megfelelően felkészítve és nincs ehhez megfelelő színvonalon működő személyzetük. Emellett nem eléggé függetlenek a helyi politikától sem.
Érdekeltség, elszámoltathatóság: Helyi szinten a döntéshozók erős politikai érdekeltséggel rendelkeznek abban, hogy új iskolákat hozzanak létre vagy a meglévőket megőrizzék. Új iskola építésével növelik választóik komfortérzetét, s ezáltal nő népszerűségük és elfogadottságuk is. Ugyanakkor érdekeltek abban is, hogy ne vállaljanak magukra olyan költségeket, amelyeket később nem tudnak fedezni. A települések érdekeltsége arra, hogy egymással együttműködve, közösen működtessenek szolgáltatásokat, meglehetősen gyenge. Az együttműködésre való érdekeltséget a központi irányítás különböző eszközökkel (a megfelelő jogi keretek megteremtésével és pénzügyi támogatásokkal) segítheti. Ezek az eszközök részben már rendelkezésre állnak, részben azonban a jövőben kell tovább bővíteni őket. Törvényi szinten eddig is volt lehetőségük az önkormányzatoknak arra, hogy egymással együttműködési megállapodást kötve, társulva hozzanak létre és/vagy működtessenek oktatási intézményt. Ennek azonban a vele együtt járó külön normatív támogatás ellenére sincs még akkora súlya, hogy az önállóságot, az intézményalapítás szabadságát feladták volna a települések.
A problémák egy részére az oktatás megyei szintű fejlesztési tervezése, a jogi kötelezőség hiánya ellenére is megoldást hozhat. Ennek nyilvánvalóan pozitív hatása, hogy az eddig egymástól elszigetelten tevékenykedő települési önkormányzatok megismerik egymás terveit, szándékait az oktatási ágazaton belül, megindul közöttük egyfajta kommunikáció, aminek hatása bizonyosan túlmutat az oktatáson. Valószínűsíthető azért, hogy a települések fel fogják mérni, hogy a megyei tervezés számukra több előnnyel, mint hátránnyal jár: csökkenhetnek a területi egyenlőtlenségek, ami által javul az oktatás általános minősége, oktatási felelősségüket kisebb anyagi és eszköz ráfordításával is el tudják látni, s megmaradó forrásaikat másra tudják fordítani, ami által nő gazdálkodási hatékonyságuk.
Az önkormányzatok természetes módon érdekeltek abban, hogy fejlesztési döntéseik és beszerzéseik során minél kisebb költséggel minél jobb termékhez jussanak. Itt is lehet azonban ellenérdekeltség. Például hiába olcsóbb egyszerte több intézmény számára beszerezni dolgokat, ezzel gyakran azért nem élnek az önkormányzatok, mert az intézmények szintjén ellenállással találkozhatnak. Az önkormányzati érdekek érvényesítése, a költségvetés hatékonyságának biztosítása nem mindig élvez prioritást, ha más érdekek sérülhetnek.
Rossz fejlesztési és beruházási döntések esetén az önkormányzatok anyagi helyzete is megrendülhet. Az elmúlt években az a gyakorlat alakult ki, hogy a központi kormány csak akkor siet az önkormányzatok segítségére, ha saját hibájukon kívül kerültek nehéz helyzetbe. Egyébként a helyi lakosságnak kell viselnie a rossz döntések következményeit.
Általános értékelés: Előnyös, hogy az intézményi infrastruktúra tekintetében a felelősség a szolgáltatást igénybe vevőkhöz a lehető legközelebb van, s hogy a felelős szint tevékenységi szabadsága is meglehetősen nagy. A felelősség tartalma törvényileg jól definiált, ám alkalmazása még sok átmenetiséget jelez. A rendelkezésre álló eszközök ugyanakkor sok hiányosságot mutatnak, ami számos más problémát is indukál. Az emberi erőforrás gyengesége és hiánya okán egyenlőtlenségek, a finanszírozási gondok miatt pedig hatékonyság-problémák keletkeznek.
Az önkormányzatok érdekeltek a sikerben, ám érdekeltségük csak rövid távú, így hosszabb időszakot figyelembe véve a korábban sikeresnek tűnő intézkedések komoly gazdasági nehézségeket okozhatnak, amikor a gondok okozói már nem elszámoltathatók. A rendszer átláthatósága 1996 óta sokat javult, ám szellemi befektetéssel javítani lehetne az átláthatóság, és a hatékonyság mutatóit is.
3.2.4 Beiskolázás, tanulói továbbhaladás
A beiskolázást és a tanulóknak a közoktatási rendszerben való továbbhaladását tekintve a magyar közoktatási rendszerben éppúgy a különböző szintek közötti felelősség-megosztás érvényesül mint más területeken. A központi szintű szabályozás határozza meg az iskolába lépés életkorát, a tankötelezettség időtartamát és azokat az intézménytípusokat, amelyekben ez teljesíthető. Ugyancsak központi szinten történik annak a meghatározása, hogy az egyes szereplők milyen mozgástérrel és felelősséggel rendelkeznek a tankötelezettség teljesítésében. Ugyanakkor a helyi és intézményi szintű döntési autonómia ezen a téren is nagyon nagy. Egyfelől az intézmények nagy önállóságot élveznek a beiskolázással és a tanulói továbbhaladással kapcsolatos döntésekben, másfelől a helyi önkormányzatok viszonylag nagy önállósággal rendlelkeznek a különböző iskolaszervezési megoldások meghatározásában. Ez azt jelenti, hogy - a viszonylag tág törvényi keretek között - lehetőségük van meghatározni intézményeik képzési profilját és választhatnak a különböző hosszúságú és az alapfokú oktatáshoz különböző módokon csatlakozó középfokú képzési programok között is.
A beiskolázásra és a továbbhaladásra vonatkozó szabályok nagyon nagymértékben megváltoztak az elmúlt években a NAT és a közoktatási törvény ill. annak módosítása kapcsán. Az oktatásügyi reformok egyik legfontosabb célja az általános alapoktatás nyolcról tíz évre történő meghosszabbítása, azaz a specializált szakmai képzésbe való átlépés 2 évvel történő kitolása. Ugyanakkor a tanulói továbbhaladás lehetőségeit nagymértékben megváltoztatta az, hogy a középiskolák lehetőséget kaptak alsóbb évfolyamok indítására. A magyar iskolarendszerben egyfajta szerkezeti dereguláció zajlott le, aminek nyomán a horizontális mozgások lehetősége a közoktatási rendszer intézményei között a korábbiakhoz képest a tankötelezettség időtartamán belül is gyengült.
Az iskolaszerkezet és a munkaerőpiaci viszonyok bonyolultságát tekintve az egyének iskolaválasztási döntéseikhez viszonylag kevés támogatást kapnak, ezért meglehetősen nagy a nem kellően megalapozott döntések kockázata. Általában fejletlennek tekinthetők azok a mechanizmusok, amelyek a gazdaság és a munkaerőpiac igényeinek a képzés felé való közvetítését biztosíthatják.
Felelősség: Fontos hangsúlyozni, hogy a beiskolázásért való felelősség megosztása az egyes szereplők között némileg eltérő az oktatás különböző szintjein. Amíg az alapfokú oktatásban a szülők és az iskolák mellett a helyi önkormányzatoknak van szerepük, addig a középfokú oktatásban megjelenik a területi felelősség is.
A szülőt megilleti az iskola szabad megválasztásának joga. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ennek minden esetben érvényt is tud szerezni, ugyanis garanciát csak arra kaphat, hogy gyermekét a lakóhelyi körzetén belül működő iskolákban el tudja helyezni. Ha a lakóhelyi körzetén kívüli iskolába akarja küldeni gyermekét, akkor a szülői jog ütközésbe kerülhet az intézményeknek azzal a jogával, hogy meghatározzák a felvétel tanulmányi feltételeit (a felvételi követelményeket). A szülői választási lehetőségnek általában kedvez a fejkvótás finanszírozás.
Az iskola - az iskolafenntartó előírása alapján - általában csak azokat a tanulókat köteles felvenni, akiknek lakóhelye a körzetében található. Az iskolák színvonalkülönbségeire ill. keresettségének különbségeire az iskolakörzetek jellemzően nincsenek tekintettel, de a fenntartónak lehetősége van ennek figyelembe vételére (pl. a jelentkezők emelkedése esetében új osztályok indításának engedélyezése vagy a beiskolázási körzet átalakítása). Középfokú intézmények esetében a beiskolázási terület általában (elsősorban képzési iránytól függően) túllép a település határain, s jellemzően megyei vagy országos.
Az intézményeknek - saját döntésük alapján - joguk van felvételi vizsgát tartani, ami a középiskolák körében csaknem általános, de gyakran előfordul a speciális programokat nyújtó alapfokú intézményekben is. Igaz, nemrégiben egy miniszteri körlevél - a gyermekeket érő vizsgastressz miatt - ezt megpróbálta korlátozni. A felvételi vizsgát szervező középiskoláknak tiszteletben kell tartaniuk a központi szinten (a tanév rendjéről évente kiadott miniszteri rendeletben) meghatározott szabályokat. A tanév rendjéről szóló rendelet három, időpontját tekintve egymást követő felvételi eljárást enged meg: az előzetes, az általános és a rendkívüli felvételi eljárást.
Az alapfokú oktatásról a középfokú oktatásba való átlépés Magyarországon részben a lefelé építkező középiskolák, részben az alapoktatás időtartamát meghosszabbító reform miatt az egyik legnagyobb oktatásügyi problémát jelenti. Fontos hangsúlyozni, hogy a központilag meghatározott nagyon tág szabályok között szinte minden ezzel kapcsolatos döntést helyi szinten hoznak meg az iskolák és az iskolafenntartók. Ezért az alap és a középfokú oktatás közötti átmenetnek helyileg eltérő formái alakulhatnak ki.
Az általános alapoktatás meghosszabbítása miatt az egyik legjelentősebb kérdés a 9. és 10. évfolyamos oktatás lehetőségének a biztosítása. Az önkormányzatok a tankötelezettség teljesítése érdekében az általános iskolát végzett, de középiskolában továbbtanulni nem szándékozók számára kijelölhetik azokat az iskolákat, amelyek a 9. és 10. évfolyamon kötelező felvételt biztosítanak. A középfokú oktatásban az említettek mellett a területi szintnek jelentős és növekvő szerepe van. Egyfelől a területi (megyei) önkormányzatok feladata gondoskodni azoknak a fiataloknak a középiskolai oktatásáról, akik nem találtak helyet maguknak. Emellett a megyei szint köteles gondoskodni a kollégiumi ellátásról, a felnőttoktatásról, a továbbtanulási, pályaválasztási tanácsadásról valamint a felvételikkel kapcsolatos tájékoztatásról.
Az alapfokú oktatásból a középfokú oktatásba való átlépés, és általában a tanulói mozgások nyomon követését a magyar iskolarendszerben nehezíti a korábban említett szerkezeti dereguláció. Ez ugyanis többféle kilépési és belépési pontot nyitott meg. Mivel a különböző intézmények különböző önkormányzatok felügyelete alatt működnek, a tankötelezettség betartatása nehezebb, mint ott, ahol a tanulók jellemzően egy iskolafenntartó intézményeiben végzik iskolai pályafutásukat. Előfordulhat például, hogy egy tanuló 10 éves korában az alapoktatásból átmegy egy másik település középiskolájába, majd ott lemorzsolódik. Ebben az esetben a lakóhely önkormányzata nem feltétlenül értesül arról, hogy a tanuló nem tesz eleget a tankötelezettségének.
A korábban említett megyei terveknek nemcsak a fejlesztés, hanem a beiskolázás területén is fontos szerepük van. Valójában ezek nem csak fejlesztési, hanem beiskolázási tervek is, amely meghatározzák azt is, hogy egy-egy település intézményei milyen szerepet játszanak a megfelelő képzési kínálat biztosításában. A megyei oktatási terveknek és az ezek megvalósítását szolgáló közalapítványoknak ily módon jelentős szerepük lehet az alap és a középfokú oktatás közötti átmenet szabályozásában, a tanulói utak alakításában és a hosszabb távú gazdasági igényeknek az oktatás felé való közvetítésében is.
A magyarországi szabályozásra a tanulói beiskolázást és a továbbhaladást tekintve is az átmenetiség jellemző. A bevezetés alatt álló NAT vertikális szerkezete ugyanis már a hosszabb általános alapoktatáshoz illeszkedik, ugyanakkor a legtöbb intézmény még mindig a rövidebb képzési szerkezetnek megfelelő szervezettel működik. Ezért ellentmondás van a vertikális tantervi ciklusok és az intézményi szerkezet között.
Végül a felelősségi problémák között érdemes megemlíteni azt a közigazgatási szakértők által esetenként hangsúlyozott tényt, hogy a magyar rendszerben nem elég jól működik a szubsztitúció intézménye. Azaz nincsen megoldva az, hogy abban az esetben, ha valamelyik önálló helyi szolgáltató (valamelyik önkormányzat) saját hibájából vagy külső okok miatt nem biztosítja az alapvető állampolgári jogok érvényesítéséhez szükséges szolgáltatást, akkor a szolgáltatásért való felelősség ellátása hogyan oldódjon meg.4
Eszközök: A szülők számára a szabad iskolaválasztáshoz elengedhetetlen a kellő tájékozódás és azt ezt lehetővé tevő önkormányzati ill. iskolai tájékoztatók. A középfokú intézmények megválasztását pályaválasztási tanácsadó kézikönyvek, és pályaválasztási tanácsadás segíti, de nagy jelentősége van mindkét esetben az informális információszerzésnek is. A megfelelő szülői tájékoztatás hiánya esetenként megnehezíti a konkrét iskola megválasztását.
Az intézmények számára a képzési kínálat kialakításához, a tananyagok kidolgozásához, a tanárok felkészítéséhez elengedhetetlen a széleskörű tájékoztatás és a szakmai szolgáltatások lehetősége. A középfokú intézmények többsége törvény adta jogával élve felvételi vizsgával veszi fel tanulóit. Ebből a szempontból meghatározó jelentőségű, vajon mennyire vannak birtokában olyan eszközöknek, amelyek igazságos és valóban a tanulói teljesítményt mérő kiválasztást tesznek lehetővé. A legtöbb iskola maga állítja elő azokat az eszközöket, amelyekkel a felvételt lebonyolítják és ezeknek az eszközöknek a minősége változó. Az intézményeknek lehetőségük van felvett tanulóik oktatásában a lemaradókkal való külön foglalkozásra, amihez ugyancsak megfelelő pedagógiai eszközök szükségesek.
A fenntartók számára nagy jelentősége van a tanulói mozgásokról szerezhető információknak (pl. a tankötelezettség vagy a középiskolába kerülés biztosításához). Ezen a téren tipikus gond, hogy bár a vertikális tanulói mozgások elég jól követhetőek a rendszerben, a horizontális mozgások követésére nincs megbízható módszer (ami egyszerre jelent problémát az esélyegyenlőség és a hatékonyság szempontjából is).
Viszonylag szerény eszközrendszer áll a közoktatás szereplőinek rendelkezésére a horizontális átjárhatóság biztosítására. A közoktatási törvény megfogalmazza azt a követelményt az iskolai pedagógiai programokkal kapcsolatban, hogy ezek biztosítsák az intézmények közötti horizontális tanulói mozgás lehetőségét, a fenntartók azonban általában nem képesek ilyen szempontból megítélni a programokat. Ezt elősegítheti az, hogy a különböző iskolák, így alap és középfokú iskolák is, együttműködnek a pedagógiai programjuk elkészítésében és közösen ügyelnek az átjárhatóság biztosítására.
Érdekeltség, elszámoltathatóság: Bár erre vonatkozólag nem rendelkezünk konkrét adatokkal, a tapasztalatok azt mutatják, hogy a szülők nem egyöntetűen élnek a szabad iskolaválasztás lehetőségével. A jobban tájékozott és tehetősebb szülők inkább hajlanak arra, hogy már az alapoktatás időszakában is maguk válasszák meg gyermekük iskoláját.
Az intézmények számára nagyobb városokban fontos ösztönző lehet a normatív finanszírozás, amennyiben ezt helyi szinten is alkalmazzák. Az ennek következtében beinduló iskolák közötti verseny növeli a beiskolázásban, a tanulólétszám megtartásában és növelésében való érdekeltséget. A jobb tanulói teljesítményt elérő iskolák ezen belül a hatékonyság elvének érvényesülésében érdekeltek, és igyekeznek fenntartani az erős szelekciót színvonaluk megtartása érdekében. Azokra az iskolákra, amelyek nagyobb számban iskoláznak be hátrányosabb helyzetű tanulókat, gyakran jellemző, hogy ennek megfelelően alakítják programjukat. Az ilyen iskolák számára ebben az esetben az lesz a siker kritériuma, hogy ezeket a gyerekeket bent tudják-e tartani az oktatásban és a motiváltságukat fenn tudják-e tartani. Ez azt jelenti, hogy bizonyos érdekeltség van az intézmények részéről a lemaradókkal történő külön foglalkozás megszervezésében is. Abban, hogy az idősebb tanulókkal a felnőttoktatás keretében foglalkozzanak, kisebb az érdekeltség, mert az erre szánt fejkvóta alacsony (egyharmada a normál oktatásénak). A középiskolai felnőttoktatás valamivel kedvezőbb helyzetben van, a pályamódosítások ill. a szakmunkások számára az érettségi bizonyítvány megszerzésének igénye az érdekeltségi problémák ellenére is életben tartja az intézményeit.
Az iskolafenntartói érdekeltséget a tankötelesek beiskolázásában és iskolában tartásában valamint az alapfokról a középfokra való átmenet és a horizontális átjárhatóság biztosításában részben a finanszírozás, részben a jogi előírások garantálják. Ezek a garanciák azonban nem mindig bizonyulnak elégségesnek. Így például az önkormányzatok - noha ez törvényi kötelességük - nem mindig fordítanak kellő figyelmet arra, hogy az ötéveseket bevonják az iskola-előkészítő foglalkozásokba vagy arra, hogy a 14-16 éves korban lemorzsolódókat továbbra is az iskolában maradásra bírják. Az ezzel kapcsolatos külső ellenőrzés gyenge. A tankötelezettség 18 évre való felemelése, amiről a most iskolába lépők esetében az 1996-os törvénymódosítás rendelkezett, ezt a problémát felerősítheti.
Az alap és középfokú oktatás közötti átmenet zavartalanná tételében a fenntartói érdekeltség szintén nem túl erős, bár az ezzel kapcsolatos szülői elégedetlenség esetleges erősödése ezen változtathat. Végül meglehetősen gyenge a horizontális átjárhatóság biztosításában való érdekeltség is, bár ez gyakran a megfelelő eszközök hiányához kapcsolható. A kisebbségi tanulók oktatásához bizonyos mértékű anyagi érdekeltségük fűződik, ezzel szemben iskolarendszerű felnőttoktatás biztosításában már nincs megfelelő fenntartói érdekeltség. Nem meglepő, hogy a fenntartói érdekeltség gyenge abban, hogy iskoláikban más településekről érkező tanulókat fogadjanak, bár e területen léteznek finanszírozási incentívák. A megyei önkormányzatok érdekeltsége elsősorban szintén a törvényi kötelezettségek teljesítéséből fakad, de mivel általában érdekeltek saját befolyásuk növelésében, szívesen vállalnak feladatokat ezen a területen. A megyei tervezés és a közalapítványok révén erre újabban lehetőségük nyílik.
Általános értékelés: A decentralizált oktatásirányítás jelentős mértékben megnövelte az egyes szereplők mozgásterét és lehetőségeit, javítva ezzel egyfelől a rendszer egészének szabadságfokát, a kínálat szélességét, ill. az oktatási intézmények között meginduló verseny következtében sok helyen az oktatás kínálatának színvonalát is. Ellentmondásban van azonban a rendszerben a hatékonyságot elősegíteni hivatott decentralizált irányítási eszközrendszer az esélyegyenlőség megvalósításának igényével - mind a szabályozásban, mind a gyakorlatban. A hatékonyság szempontjából előnyt jelent a piaci logika érvényesülésével megindult intézmények közötti verseny, ennek azonban komoly kihatásai vannak az esélyegyenlőség alakulására nézve. Esélyegyenlőségi problémákat eredményez az intézményközi verseny mellett (ill. részben annak következményeképpen) rendszerszinten az intézményszerkezet alakulása, s a tény, hogy ennek következtében az elmúlt években megnőtt a továbbtanulás felé vezető tanulási utak korai elágazásának a relatív súlya.
Hatékonysági problémára a lemorzsolódási adatokból lehetne következtetni. Ezek nem jeleznek jelentős romlást az elmúlt években. Hatékonysági problémát jelenthet az is, ha sokan nem képességükhöz vagy érdeklődésükhöz közel álló pályát választanak maguknak - ez a tanulók kb. negyedét érinti. Elsősorban az alacsonyabb presztízsű iskolatípusokba bekerülőket jellemzi a kényszer-pályaválasztás. A szintén hatékonysági problémaként is értelmezhető átjárhatósági problémák egyelőre inkább az 5. és 8. évfolyam között jelentkeznek, mivel ezt követően egyelőre kevesen szeretnének pályát illetve iskolát vagy képzési irányt váltani. Hatékonysági deficitet jelent az is, hogy még mindig nagy számban iskoláznak be 14 éves tanulókat a szakmunkásképző intézmények, akik csak a felnőttképzés keretein belül tudnak majd később konvertálhatóbb végzettséget (érettségit, vagy második szakmát) szerezni.
A rendszer átláthatósága szempontjából problémát jelent az, hogy a fenntartóknak és a koordinálásban szerepet játszó megyei önkormányzatnak a folyamatok követését lehetővé tevő adatok nem mindig állnak rendelkezésre. A tanulói mozgások követhetőségét központi szinten nehezítik a közoktatási statisztikai és információs rendszer működési zavarai.
3.2.5 Minőségbiztosítás
A minőségbiztosítás funkciója sajátos módon átmetszi a többi funkciót, hiszen a minőség kérdése az összes többi funkcióval kapcsolatban felvethető. Emiatt az itt említett témák esetenként máshol is előfordulhatnak. Az elemzés ebben a részében a minőségbiztosításnak az oktatás rendszer és az egyes szereplők szintjén megjelenő kérdéseire összpontosít.
Fontos megjegyezni, hogy a rendszer egyéb funkcióihoz hasonlóan a minőség biztosításának a rendszere is átalakulóban van és ezért sok szempontból köztes állapot jellemző. Az input kontroll intézményeit, így például az iskolákat és a pedagógusokat ellenőrző tanfelügyeletet már a nyolcvanas évek második felében megszűntették, ugyanakkor az output kontroll intézményei még nem stabilizálódtak. A decentralizált rendszernek megfelelő minőségbiztosítási mechanizmusok kiépítése még csak elkezdődött.
Felelősség: A minőség biztosításáért és értékeléséért való felelősségek köre törvényi szinten nagyrészt megfelelően szabályozott. Azt azonban, hogy e felelősségek hogyan érvényesülnek, - egy bevezetés alatt álló rendszerről lévén szó -, megfelelő módon még nem tudjuk értékelni. Egy másik probléma az, hogy a felelősségi rendszer kiépítése során a rendszer elemeinek kapcsolódása időben sokszor esetlegesen, és nem mindig összehangoltan történt. Ennek egyik példája az, hogy a közoktatás távlati fejlesztési stratégiája, amely a rendszer minőségének biztosításával kapcsolatosan fontos feladatokat fogalmaz meg, a közoktatási törvény és annak módosításai után került kiadásra. Bár a minőségbiztosítás egyre inkább jelen van az ágazati irányítás központi és helyi vezetőinek a gondolkodásában, ez nem mindig jelenti a felelősségeket és az ezekhez rendelt eszközöket illető konszenzust. Vannak emellett olyan, törvényben nem megfelelően lefedett területek is, amelyek gátolják a minőségbiztosítás érvényesülését: ilyen például az intézmények szakmai értékeléséért vagy a tantervi programok minőségéért való felelősség.
A közoktatási törvény meglehetősen pontosan megfogalmazza a közoktatás egyes szereplőinek értékeléssel kapcsolatos feladatait. Az országos illetve térségi értékelés a törvény értelmében alapvetően az országos mérési feladatokon keresztül történik, ennek nem célja az egyes intézmények értékelése. Ez utóbbinak a felelőssége az iskolafenntartóké, amelyek viszont nem értékelhetik az egyes pedagógusok munkáját. Ez utóbbiért a munkáltató, azaz az igazgató felel. A törvény részben azt is meghatározza, hogy az intézmények értékelése milyen eszközökkel történhet.
Ami az országos értékelési feladatokat illeti, ennek ellátására országos pedagógiai szolgáltató intézmény kaphat az oktatási tárcától megbízást, de erre törvényi felhatalmazás illetve kikötés nincsen. Ma ezt az Országos Közoktatási Intézet a maga hatáskörében alakítja ki. Ennek két központja végzi a NAT követelményeihez és az új érettségihez igazodó mérések standard feladatbankjainak kialakítását. A mérések területi megszervezéséért felelős intézmények ma még nem álltak fel. A vizsgáztatásra jogosult szakértőket egy országos névjegyzék tartalmazza, azonban az ebbe való bekerülés feltételeinek a meghatározása és a vizsgáztatók standard felkészítése ma még kialakítás alatt áll. A területi minőségbiztosítás olyan szempontjai, mint a területi mobilitás, az esélyegyenlőség és a munkaerőpiaccal való kapcsolat, a megyei fejlesztési tervek útján érvényesülhetnek, bár - amint korábban láttuk - erre jogi garancia nincsen.
A tankönyvek és taneszközök a pedagógiai munka minőségének fontos tényezői: az ezek minőségéért való felelősség szintén országos szintű. E területen, mint azt a tartalmi szabályozást leíró részben ismertettük, részben piaci mechanizmusok hatnak, részben azonban közvetlen formális felelősség is érvényesül. Az országos Tankönyv- és Taneszköz Tanács (TTT) számára miniszteri rendelet írja elő a tankönyvek minősítésének a kritériumait, ez azonban csak laza kereteket jelent, amin belül a TTT-nek komoly önálló mozgástere van. Ez nem zárja ki azt, hogy olyan zárt, bizonyos szakmai értékek jegyében működő és másokat elutasító minősítések történjenek, amelyek nincsenek minden esetben tekintettel a felhasználók igényeire és tapasztalataira, valamint kevéssé veszik figyelembe azokat a piaci szempontokat, amelyekre egyébként a rendszer - egy hosszabb távú minőségkritérium érvényesítésének igényével - alapozva van.
Az iskolák pedagógiai munkájának értékeléséhez a jogi szabályozás adott ugyan, de az e felelősség gyakorlásában legfontosabb iskolafenntartók számára hiányoznak az ennek gyakorlása módját és feltételeit megszabó végrehajtási rendeletek (ennek kockázatairól a későbbiekben még szó lesz). Ide tartozik az a probléma is, hogy az iskolai szintű pedagógiai programok elfogadása előtti szakértői vizsgálatot tekintve egyelőre nincsenek standard követelmények, így arra sincs előírás, hogy a minőségbiztosítás miképpen jelenjen meg az iskolai dokumentumokban. Ez lehetővé teszi, hogy a fenntartó által felkért szakértők munkájuk során ezt a szempontot egyáltalán ne érvényesítsék. Ez annál is inkább lehetséges, mivel az Országos Szakértői Névjegyzékbe kerülés szabályozása nem tér ki a szakértők tartalmi munkájának, a munkára való felkészítésük, továbbképzésük tartalmi és módszertani oldalainak figyelembe vételére. A szakértői rendszer szabályozásának sok tekintetben utólagos és ma sem lezárt folyamata ma még nem nyújt kellő garanciát arra, hogy az oktatás minőségének az iskolai szintű pedagógiai programokban megjelenő biztosítása megvalósuljon.
A szakértői tevékenység szabályozásának lényege az, hogy a szakértők szakmai véleményt fogalmaznak meg, de döntési jogosultságuk nincsen. Az értékelés alapján a döntést az iskola fenntartójának kell meghoznia. A helyi felelősségek tág körének alapelvéből kiindulva ez a megoldás logikus. Probléma abból adódhat, hogy a fenntartó számára nincsen szabályozva az, hogy mit jelent és hogyan hajtható végre a szakmai ellenőrzés (az elszámoltathatósággal kapcsolatos részben később erről is bővebben szó lesz még).
Az oktatási intézményekben folyó munka minőségéért való felelősség megoszlik a fenntartó és az intézmény felelős vezetője, az iskolaigazgató között. Ez a rendszer lényegéből következik és azzal konform, de az intézményvezetők számára komoly korlátot jelent a pedagógusok értékelése szempontjából, hogy ő a munkáltatójuk. A pedagógusok közalkalmazotti státusa miatt igen szűk a játéktere annak, hogy a minőségi szempontokat az előmenetelben érvényesíteni lehessen, a szabályozás által megadott lehetőségekkel való élést pedig csak az önkormányzaton keresztül tudja érvényesíteni az igazgató (ennek ott a rendelkezésre álló anyagi eszközök szűkössége is korlátja lehet).
A szakképzés területén a minőség biztosításának fontos eszköze az Országos Képzési Jegyzék valamint az a tény, hogy a központi szinten kidolgozott képzési programokat a taneszközökre vonatkozó előírásokat is tartalmaznak. Korábban szó volt arról is, hogy a gyakorlati képzés ellenőrzésében és a minőségével kapcsolatos problémák feltárásában növekvő szerepe van a gazdasági kamaráknak.
A magyar közoktatási rendszer minőségét jelentősen befolyásoló felelősségi tényezők között meg kell továbbá említeni a minőség és a finanszírozás közötti kapcsolatot. Az intézmények költségvetését az iskolafenntartó fogadja el és biztosítja. A költségvetések az eddigiekben - mint ahogy azt az 1. fejezetben leírtuk - alapvetően a megelőző bázisidőszak költségvetésén alapultak. Az intézmény működésének pénzügyi biztosítása 1998-tól az iskolai szintű pedagógiai programokban leírtak teljesítéséhez kötődik, ez e programok egyik legfőbb funkciója. Nincs azonban előírás arra, hogy a költségvetés és a minőségi követelmények vállalása és azok teljesülése között bármilyen kapcsolat legyen. Ez megnehezíti, hogy az intézményfenntartó szakmai és pénzügyi felelőssége között kapcsolat teremtődjék.
Végül a felelősségi problémák között itt is érdemes a szubsztitúciós funkció gyengeségének korábban már említett problémáját. Azaz amennyiben valamelyik helyi önkormányzat saját hibájából vagy külső okok miatt nem biztosítja az oktatási szolgáltatás elfogadható minőségét, akkor nincs eléggé egyértelműen meghatározva az, hogy ilyen esetekben mit lehet tenni és kinek kell cselekednie, illetve nincs bejáratott formája annak, hogy ha ez a cselekvés eredménytelen, akkor a feladatellátás hogyan oldódjék meg.
Eszközök: A minőségbiztosítás országos felelősségét illető eszközök jelentős része ma már a rendszer rendelkezésére áll, számos területen azok kialakítása most folyik, és összehangolásuk nem problémamentes. A NAT implementációs folyamata még csak most kezdődött el, s ezért annak intézményei és szereplői ebben az időszakban töltik ki azt a mozgásteret, amelyet a szabályozások és a keretlehetőségek adnak a számukra. Néhány olyan problématerületre érdemes itt felhívni a figyelmet, amelyre vonatkozóan már rendelkezünk bizonyos tapasztalatokkal.
A minőségbiztosítás kormányzati szintű befolyásolásának legfőbb korlátja az, hogy az alkalmazott eszközök széttöredezetten érvényesülnek, gyakran nem világosan definiált célokat szolgálnak. E probléma megoldására a szaktárca kezdeményezésére a hazai minőségbiztosítással foglalkozó szakemberek, szakmai testületek és piaci szereplők bevonásával jelenleg folyik egy intenzív problémafeltáró munka, amelynek célkitűzése egy, a minőségbiztosításra vonatkozó átfogó kormányzati stratégia megfogalmazása. Ennek megvalósulása a szándék politikai támogatottságának függvénye.
Az oktatás területi szintű minőségének biztosítását is szolgálja a megyei tervezés rendszere, illetve a tervek megvalósulását szolgáló közalapítványok. Ezek jelentős eszközei lehetnek egy hosszabb távú minőségi fejlődésnek. Ez az eszköz igen alkalmas arra, hogy biztosítsa az országos standard követelményeknek, valamint az adott terület társadalmi-gazdasági feltételrendszerének, sajátos igényeinek egyidejű teljesítését. Problémája az, hogy a magyar oktatási rendszert jellemző jelentős területi egyenlőtlenségek, a háttérfeltételek igen eltérő volta miatt ezek az eszközök éppen ott szűkek, ahol a legnagyobb szükség volna a kompenzálásra. Emiatt a hátrányos helyzetű, gazdaságilag elmaradott régiók számára biztosított eszközök igen csekélyek, nem teszik lehetővé az esélyegyenlőség szempontjának érvényesülését. Igaz, a felismert fő problémákra évenként megállapított központi eszközök állnak rendelkezésre, ez azonban közvetlenül az iskolák és a kormányzat között ver hidat, az elmaradt régiók egészének fejlesztésére jelenleg nincsenek célzott eszközök.
A minőségbiztosításban helyi szinten meghatározó jelentősége van a közoktatási szakértőknek és a vizsgáztatásra jogosult szakértőknek. Ezek munkája színvonalának a biztosítása, egységes képzésük, a képzési programok kidolgozása ma még kellően nem megoldott. A kormányzat által pályázati úton életre hívott továbbképzésekre állami, önkormányzati intézmények és piaci szereplők egyaránt vállalkozhatnak. Ez biztosítja az eszközök sokszínűségét és fokozza hatékonyságukat, azonban e képzések külső értékelése hiányos, ez utóbbinak nincsenek meg a kritériumai.
A minőségbiztosítás pedagógiai folyamatában kulcsszerepe van az intézmények értékelésének, ami az intézményfenntartó feladata. A települési önkormányzatoknak nem önkormányzati iskolák esetében is vannak eszközei a törvényességi ellenőrzés keretein belül. Az önkormányzatokban a felelős személyek kompetenciái a település nagyságával összefüggésben igen eltérő módon vannak jelen, de még megfelelő szakmai háttér esetén is hiányzik az intézményértékelés megfelelő módszertana, kultúrája. Ez megnehezíti az értékelők kínálati piacán való eligazodást, és nem ösztönöz, vagy - takarékossági megfontolások miatt - gyenge minőségű intézményértékelés vagy komplex települési oktatás-értékelés igénybevételére ösztönöz.
Az intézmények igazgatói az iskolák egyszemélyi felelős vezetői, a pedagógusok munkáltatói. Az e felelősségük gyakorlásához szükséges anyagi eszközök tekintetében azonban az önkormányzattól függenek. Ez korlátozza tevékenységükben a minőségi követelmények szuverén alkalmazását. Bár ez nem akadályozza a pedagógusok munkájának szakmai értékelését, amelyet a szakmai munkaközösségekkel együttműködésben gyakorolnak, de a következményeket illetően - mint ahogy azt a közalkalmazotti jogviszony kapcsán és a hiánygazdaságból adódó szűkös lehetőségek során már említettük - eszközeik igen korlátozottak. Az igazgatók iskolai minőségbiztosítási kompetenciájukat az iskolai vezetőképzés rendszerében fejleszthetik; ez a terület a szakértőképzéshez hasonlóan részben piaci elemekkel működik, de azzal szemben a vezetőképzésnek komoly hagyományai vannak és itt az infrastruktúra és a programkínálat innovációs szakasza már nagyrészt lezajlott. Így - időleges - problémaként csak az jelentkezik, hogy az iskolavezetők generációváltása jelentős, előzetes vezetői tapasztalatokkal nem rendelkező szakembereket hozott be az intézményi vezetésbe. Emellett a NAT bevezetése megnövelte az igazgatók igényét a pedagógiai-szakmai tartalmú továbbképzések iránt, a vezetőképzés rovására.
A magyar közoktatási rendszerben folyó középiskolai expanzió ugyancsak sajátos minőségi kérdéseket vet fel. A folyamat lényegében mostanáig spontán módon zajlott, tudatos oktatáspolitikai kezelésének eszközei részben az intézmények alapítására vonatkozó megkötések, másfelől a megyei fejlesztési tervek útján kerültek bevezetésre. Az intézmények oldalán ez intézményi politikai eszköztáruk bizonyos beszűkülését jelenti, másfelől egy sajátos kompetenciaproblémát vet fel: a középiskolákban addig elő nem forduló előképzettségű, motivációjú, szociális hátterű gyerekcsoportok kezelésének problémáját. Ennek pedagógiai-módszertani kérdéseire jelenleg nincs a rendszernek válasza, az intézmények egyenként küzdik ki saját megoldásaikat.
Érdekeltség, elszámoltathatóság: A minőség biztosításában való érdekeltség és a minőségproblémákért való elszámoltathatóság kérdése a magyar rendszerben különös figyelmet érdemel. Az iskolák egyfelől komoly fogyasztói kontroll alatt működnek, másfelől a fogyasztói érdekeltség nem terjed ki valamennyi minőségelemre. Így például a tantervek szakmai koherenciája, korszerűsége jóval kevesebb figyelmet kap, mint amekkora ennek súlya az iskolák pedagógiai munkájában. Ez azonban minden valószínűség szerint a rendszer épp most folyó bevezetésével, a tantervek készítésével kapcsolatos időcsúszással kapcsolatos.
Az iskolai szintű minőség explicit módon jelenik meg a pedagógiai programokban, amely ezért mind a fenntartó, mind az igazgató és a pedagógus kollektíva, mind pedig a helyi társadalom számára alkalmas eszköze a minőség értelmezésének, a helyi minőségfogalom deklarálásának, valamint mértéke a minőség teljesülése feltételének, azaz egyszersmind az elszámoltathatóságnak is. Mivel azonban rendszer szinten hiányoznak a megfelelő indikátorok, ez megnehezíti azt, hogy a helyi minőség megfelelő módon összehasonlítható legyen, s hogy ezáltal kezelhetőek legyenek a hatékonyság és az esélyegyenlőség problémái. Az, hogy nem áll rendelkezésre eszköztár az iskolai programokban vállalt minőség viszonyítására más, a fenntartó által működtetett intézmények programjaival, illetve az adott iskolában vállaltak teljesítésével, gátolja az intézmény érdekeltségét is a minőség javításában. A decentralizált és plurális iskolafenntartás alapjában teljesíti a nyilvános elszámoltathatóság érvényesülését, a szektor általános alulfinanszírozottsága és a jelentős területi gazdasági különbségek miatt azonban a minőségi problémák kezelésének nincsenek meg a következményei.
A pedagógiai folyamatok minőségére vonatkozó információk fontos forrásai az országos mérési eredmények. Ezek társadalmi nyilvánossága nagy, és ez fontos eszköze az oktatásért érzett társadalmi felelősség érvényesülésének. A magyar és nemzetközi standard mérési eredmények (Monitor, IEA) romló tendenciái ma élénk vita tárgyai a szakmán belül is. A viták elsősorban arról folynak, hogy mit jelentenek a mérési eredmények és tendenciák, hogy abban milyen mértékben mutatkoznak meg az oktatási rendszer reformjának, illetve a nagy társadalmi átalakulásnak a kísérőjelenségei.
Több más országhoz hasonlóan általában jellemző, hogy a választott testületek inkább érdekeltek a rövid távú politikai elszámoltathatóságban, mint a minőség hosszú távú biztosításában. Országos szinten például nem jellemző az, hogy a miniszternek a közoktatás minőségi, értékelési problémáiról kellene számot adnia a kormány vagy az országgyűlés előtt.
Általános értékelés: A magyar közoktatás rendszerében kiépülőben van a minőségbiztosítás egy új modellje, amely alkalmazkodik a helyi-intézményi önállóság feltételeihez. A minőségbiztosításért való felelősség megosztott, és elvileg megfelelően szolgálja a standard követelmények teljesülését és a helyi igények legitimitását. A minőség biztosításában szerepet játszó szereplők nem minden esetben rendelkeznek a megfelelő eszközökkel, gyakori az is, hogy nincs megfelelő kompetenciájuk feladatuk ellátására. E kompetenciahiányok egyrészt a rendszer nem teljes körű kialakultságával, sokszor kritériumok, akkreditációs eljárások, képzési formák hiányával függnek össze, másrészt az oktatási intézmények fenntartói irányításának szétaprózottságával, az emiatti szakmai feltételek nem elégséges voltával, amelyet tovább nehezít a területi egyenlőtlenségek által determinált anyagi szűkösség.
Az iskolafenntartók értékelési felelősségének számos előnye van. Ennek társadalmi nyilvánossága biztosítja az intézmény szakmai függetlenségét és szabadságát, komoly demokratikus érték és a minőség legszélesebb kontrollját biztosítja, ugyanakkor lehetővé teszi a helyi erőforrások hatékonyabb felhasználását és bevonását az oktatásba ott, ahol ez a helyi társadalom igénye. Az előzőekben bemutatott szétaprózódás és az egyenlőtlenségek gyakran viszont az érdekeltségek nem kellő voltában is jelentkeznek, ami pusztán anyagiakkal nem megoldható probléma. Az azonban nem csupán a hátrányos helyzetű települések problémája, hogy az iskolák finanszírozása és minőségük között nincs kapcsolat.
A minőségbiztosítással kapcsolatos kérdésekben igen kevés tapasztalatunk van. Ez a közoktatási rendszerben az egyik olyan kérdéskör, amelynek fontossága a legutóbbi időkben vált a szakma számára fontossá. A minőség kérdése ugyan fontos mindenkinek, mégsem lehet elmondani, hogy az eszközeit mindenki hatékonyan keresné. Az is nyilvánvaló, hogy ma még sok a bizonytalanság a minőség értelmezésében, kezelésének módszereiben. Igen pozitívan értékelhető viszont, hogy a kérdés fontosságában konszenzus van a szféra legtöbb szakmai szereplője között.
3.2.6 Finanszírozás és gazdálkodás
Ez az alfejezet döntően az oktatási erőforrásokkal való gazdálkodással és a pénzügyi döntések meghozatalával foglalkozik, vagyis azt elemzi, hogy e döntésekben mennyire érvényesül a minőség, a hatékonyság, az esélyegyenlőség, valamint a társadalmi kontroll és az átláthatóság. Az intézményi gazdálkodás legfontosabb költségvetési tényezőjéről, a tanárbérekről korábban már szó volt, de ennek a kérdésnek itt is figyelmet kell szentelnünk. Az itt elemzésre kerülő funkció sajátos abból a szempontból, hogy számos tekintetben más funkciók előfeltételének tekinthető.
Felelősség: A közoktatás finanszírozásáért való felelősség éppúgy, mint egyéb funkcióké, a magyar közoktatási rendszerben megoszlik a központi, a helyi és az intézményi szint között. Emellett központi szinten a felelősség különböző kormányzati szervek között is megoszlik. Szemben a legtöbb országgal, Magyarországon a közoktatás költségvetésének a legnagyobb része (több, mint 90%-a) a Belügyminisztérium költségvetésében jelenik meg. A közoktatás normatív finanszírozásának részletes szabályait (így például az egyes feladatokhoz kapcsolt fejkvóták összegét) a Pénzügyminisztérium által előterjesztett éves költségvetési törvény határozza meg. Ez természetes módon behatárolja az ágazati irányítás lehetőségeit abban, hogy az ágazati finanszírozási politika eszközeivel segítse elő a legfontosabb közoktatási célok érvényesülését.
A pénzügyminisztérium szerepe azt jelenti, hogy az oktatás finanszírozása nagyon erősen hozzákapcsolódik makroszintű költségvetési folyamatokhoz, így például - adott esetben - a költségvetési egyensúlyi politikához. A belügyminisztérium szerepe azt jelenti, hogy az oktatás finanszírozása nem válik el az önkormányzatok által működtetett helyi közszolgáltatások egészének a finanszírozásától. Azt is jelenti ez, hogy a gazdálkodási folyamatok ellenőrzése is az önkormányzati gazdálkodás ellenőrzésének általános rendszerén belül valósul meg, ami a speciális szakmai kritériumok érvényesítése elé komoly korlátokat állít. Figyelemre méltó, hogy a közoktatási céltámogatások döntő része is a Belügyminisztérium költségvetésében szerepel. Noha ezek elosztásával kapcsolatban az oktatási tárca jogosult elveket meghatározni, ebbe is van a belügyi tárcának beleszólása.
Korábban láttuk, hogy a tanári bérek finanszírozásban a megosztott felelősségnek még egy dimenziója jelenik meg: a tanárok mint közalkalmazottak ugyanaz alá a bérfinanszírozási rendszer alá esnek, mint a többi közalkalmazott. A speciális ágazati igények érvényesítésére itt is kevés mód van. Összefoglalva megállapítható, hogy központi szinten a finanszírozási felelősségek részben széttagoltak, részben pedig több tekintetben kevéssé tudják figyelembe venni a szakmai szempontokat.
Helyi szinten egészen más a helyzet. A bevezető fejezetben láttuk, hogy a magyar közoktatás rendszerében határozottan különválnak egyfelől a központi költségvetés és az iskolafenntartók, másfelől az iskolafenntartók és az intézmények közötti pénzügyi kapcsolatok. Helyi szinten, az integrált önkormányzati struktúrán belül az ágazati gazdálkodás nem válik el a szakmai gazdálkodástól, a pénzügyi és szakmai szempontok elvben itt sokkal könnyebben összekapcsolhatók.
A rendszer sajátosságából következően a helyi szint felelőssége igen nagy. A központi szintre annyiban helyeződik az intézmények működtetésével kapcsolatos teher, amennyiben a helyi szinten olyan mértékű egyenlőtlenségek, illetve finanszírozási nehézségek vannak az oktatási erőforrások nagyságát illetően, amelyek központi intézkedést követelnek. Erre a problémára, amely a magyar szétaprózott közigazgatási struktúrából és a jelentős társadalmi-gazdasági egyenlőtlenségekből következően a rendszer egyik jelentős gondja, a központi szint címzett- és céltámogatások útján igyekszik felelni. A kompenzáló mechanizmusokért való felelősség azonban nincsen világosan megállapítva, és több minisztérium között széttagolódva jelentkezik, ami megnehezíti hatékony válaszok kidolgozását.
Egy másik jelentős probléma az önkormányzatok gazdálkodásának az ellenőrzésével kapcsolatos. A jelenlegi rendszerben, amint már említettük, az ágazati irányításnak csak a pénzügyi ellenőrzés általános rendszerén belül van ellenőrzési jogköre és ebben az oktatás szakmai kritériumai általában nem kiemeltek. Helyi szinten viszont nincs olyan felelősség telepítve, amely - a törvényességi ellenőrzésen túlmenően - biztosítaná az önkormányzatok és ezen belül a közoktatás finanszírozásának szakmai kontrollját. Ez szélsőséges esetekben - pl. a szakmai tevékenységek költség-kihatásainak téves megítélése esetén - oda vezethet, hogy az önkormányzat akár képtelenné is válhat iskolájának finanszírozására. Megfelelő tanulási idő után - az önkormányzati rendszer nyolc éve működik - az önkormányzatokban feltételezhetően nő a gazdálkodási felelősség, de ennek ellenére felvetődik annak szükségessége, hogy ezen a szinten a szakmai ellenőrzésre valamilyen felelősség allokálásra kerüljön. Ez azért is fontos, mert a helyi önkormányzatok politikai testületek, négy éves választással történő felhatalmazással működnek, és ezért a hosszabb távú működési racionalitás csak egy fejlett, kiegyensúlyozott rendszerben várható el.
Érdemes megemlíteni, hogy nem mindig sikerül biztosítani a decentralizált ágazati szakmai szabályozás és a költségvetési ellenőrzési kényszer miatt szorosabbá váló pénzügyi szabályozás közötti koherenciát. Előfordulhat ezért, hogy miközben az ágazati jogi szabályok a helyi szereplőknek nagyobb mozgásteret biztosítanak, a pénzügyi szabályozás ezt jelentősen korlátozza.5
Az oktatási intézmények a fenntartó által évente jóváhagyott költségvetés keretében önállóan gazdálkodnak. A költségvetések megállapítása az intézmény és az önkormányzat közötti alku keretében történik. Ez az alku racionálisabb akkor, ha az önkormányzat feladatfinanszírozási rendszert működtet - erre az iskolai szintű pedagógiai programok most folyó elfogadási folyamata ad alapot -, de az önkormányzatok többségében ma még ún. bázisfinanszírozási rendszer működik. Ez utóbbi erősen behatárolja az oktatási tevékenységért szakmai felelősséget vállaló intézmény szakmai mozgásterét, és tágabb teret ad a személyes és szubjektív alkuknak. Ott, ahol az önkormányzat pályázati keretben kiosztásra kerülő erőforrásokat különít el (ez a nagyobb városokban és az anyagilag jobb helyzetű önkormányzatokban fordul elő), az iskolák számára van lehetőség a helyi prioritások és saját vállalásaik egyeztetésére, ami segíti a helyi felelősségi rendszer érvényesülését. Az iskolák saját bevételekre is szert tehetnek, ami segíti az intézményi felelősség növekedését. Az a tény ugyanakkor, hogy az önkormányzatok e bevételeket beszámíthatják az intézmény költségvetésének tervezése során, gyakran ellene hat e felelősség érvényesülésének.
Eszközök: Az iskolafenntartó önkormányzatok gazdasági helyzetének különbségei az oktatási feladatellátás eszközeinek igen széles skáláját mutatják a magyar közoktatásban. Ez az egyenlőtlenség kihat az iskolázás esélyeire és a minőségre; a települések nagysága és gazdasági diszpozíciója igen nagy mértékben meghatározza a finanszírozás lehetőségeit. Sok kicsi önkormányzat számára a központi fejkvóta a gazdálkodás fő alapja, ezért arról akkor sem mondanak le, ha az oktatási szolgáltatást nem tudják megfelelő minőségben ellátni.
A hatékony gazdálkodáshoz szükséges eszközök az egyes önkormányzatokban különböző mértékben adottak (kis önkormányzatoknál kevés vagy hiányzik a megfelelő szervezeti háttér és szakmai kompetencia), a szakmai és a pénzügyi adminisztráció nem problémamentes. A hatékony feladatellátást és a megfelelő szakapparátust egyaránt biztosítaná az önkormányzati törvény által lehetővé tevő társulási forma, ezzel a lehetőséggel azonban ma még az önkormányzatok csak kis része él.
Az eszközök megítélése azért is nehéz, mert a helyi oktatási feladatok ellátását meghatározó paraméterek meghatározása egyelőre hiányos. A közoktatási törvény 1996-os módosítása ebben a tekintetben jelentős előrelépést jelentett, ugyanis több olyan paramétert meghatározott (pl. kötelezően ellátandó tanórák száma, tanulócsoportok minimális mérete, osztály-bontás stb.), amelyek helyi szinten segítik a gazdálkodás racionálisabb megítélését. Ugyanezt segítheti majd a kiadandó országos taneszköz-lista, amely a helyi szereplőket orientálja az oktatás dologi költségeinek meghatározásában illetve megítélésében. A tanárbérekre vonatkozóan szintén létrejöttek olyan, ösztönző eszközök (minőségi pótlék, informatikai és nyelvpótlék), amelyek költségvetési eszközökkel hivatottak segíteni a minőségi fejlesztést, de - mint már jeleztük - ez az önkormányzat teljesítőképességének függvénye, és nem független annak politikájától sem. Ez utóbbira példa az, hogy nem jelentéktelen számban folytak olyan munkaügyi perek, amelyeket pedagógusok indítottak jogosan járó vagy adható magasabb besorolásukért (a pereket a pedagógusok általában megnyerik).
Az iskolák eszköztára a gazdálkodásban meglehetősen szűk. Költségvetésüket az önkormányzattól kapják, a költségvetési alkukban alárendelt pozícióban vannak. Jogosultak ugyan saját bevételekre szert tenni, ez az érdekeltségük azonban az önkormányzat költségvetési politikájának függvénye, mert - mint jeleztük - bevételeik beszámíthatóak költségvetésükbe.
Külön figyelmet érdemel a szakmai és a pénzügyi ellenőrzés eszközrendszere. Az előbbi piaci szolgáltatások keretében áll az iskolák (és az önkormányzatok) rendelkezésére, így igénybe vételük a fizetőképesség függvénye; gyakorlatilag csak az igen jó helyzetben levő iskolák számára adott. A pénzügyi ellenőrzés a szakmai szempontok figyelembe vétele nélkül történik.
Érdekeltség, elszámoltathatóság: Az oktatási erőforrásokkal való gazdálkodás fő ágense, az önkormányzat korlátozottan elszámoltatható. Központi szintről csak a gazdálkodás jogszerűségéért vonható felelősségre, elsősorban bírósági úton; a gazdálkodás hatékonyságáért nem. Helyi szinten politikai felelősség érvényesül, annak minden előnyével és hátrányával. Mint jeleztük, az elszámoltathatóság komoly korlátja az, hogy az előirányzatok nagyságát a központi szabályozás nem határozza meg pontosan és az is, hogy az önkormányzatokat nem köti olyan hosszabb távra szóló írásos kötelezettségvállalás, amely az oktatási intézmények számára finanszírozási biztonságot adhatna. Az önkormányzat által elfogadott helyi pedagógiai programok 1998-tól kezdve részben valószínűleg megoldják ezt a problémát, mivel az abban leírt feladatok finanszírozására a program elfogadásával a fenntartó végeredményben kötelezettséget vállal. A helyi társadalom kontrollját biztosítja, hogy az önkormányzati működés a nyilvánosság előtt zajlik, s ez hosszú távon biztosítja a rendszer fejlődését, azonban a négyéves politikai választások ma még csak az e távra szóló önkormányzati működés sikerességének érdekeltségében jutnak kifejezésre.
A tanári bérekkel való gazdálkodással kapcsolatban jellegzetes elszámoltathatósági probléma - amint már láttuk - a központi bérmegállapodások helyi végrehajtása. Ezt, valamint az érdekeltséget itt meghatározza az a játéktér, amelyben a munkaszerződést az iskola igazgatójával megkötő pedagógus mellett meghatározó szereplő a helyi hatóság és a bérszabályokat megállapító állam is.
Általános értékelés: A rendszer fontos jellemzője a forráshiány, illetve a források reálértékének csökkenése, ami mind a minőség, mind a méltányosság és esélyegyenlőség követelményének teljesülését nagy mértékben gátolja. A forráshiány különösen sújtja azokat az intézményeket, ahol kicsi a tanulólétszám (fejkvóta), az iskolának helyet adó település alacsony jövedelemtermelő képességgel rendelkezik (SZJA), és nincs mód kiegészítő finanszírozási források (pl. helyi adók) bevetésére. A források szűkössége mellett a rendszerre jellemző az is, hogy a forrásokat nem a leghatékonyabban használja fel.
Az önkormányzatok gazdasági és feladat-ellátási önállósága a rendszer egyik jelentős demokratikus, és a társadalmi rendszerváltást megelőző időszakból eredő értéke. Látni kell azonban ennek korlátjait is, amely az önkormányzatok feletti szakmai és pénzügyi kontroll gyengeségében, az iskolák esetében pedig szűk gazdálkodási játékterükben és sokirányú meghatározottságukban gyökerezik. Az önkormányzatok egy része nehezen tud eleget tenni az önálló gazdálkodás követelményeinek, s ez kihat az iskolázási esélyek egyenlőtlenségeire és az oktatás minőségére. Részben öröklött, részben a jelenlegi gazdasági-társadalmi átalakulás által generált okokból jelentős egyenlőtlenségek vannak közöttük. A finanszírozási rendszer, amely lehetővé teszi számukra, hogy saját forrásaikat hozzátegyék az állami támogatáshoz, természetes módon erősíti az egyenlőtlenségek kialakulását.
Az önkormányzatok érdekeltsége a hatékony gazdálkodásban egyfelől magától értetődő, ugyanakkor azonban mégsem biztos hogy ez automatikusan érvényesül. A kevéssé hatékony gazdálkodás egyik jellegzetes példája az, amikor a kilencvenes évek elején a tanulólétszámok csökkenése ellenére emelkedett a pedagógusok és az iskolák száma, illetve egyéb módokon (iskola-előkészítő év, középiskolai nulladik és ötödik évfolyamok stb.) bővült a kínálat.
Itt is érdemes hangsúlyozni, hogy az önkormányzatok ugyan érdekeltek a közös feladatellátásban vagy a méretgazdaságosság érvényesítésében, jellemző lehet azonban rájuk ezzel kapcsolatban a helyi társadalom igényei által generált erős ellenérdekeltség is (pl. a helyi közösségeknek a gazdaságtalanul működtethető kis intézményekhez való ragaszkodása).
