Halász Gábor

Bevezetés – a magyar közoktatás 2002 és 2006 között

Az előző Jelentés óta eltelt időben a magyar közoktatás rendkívül mozgalmas időszakot élt át: a korábbi, már akkor sem nyugalmas periódushoz képest tovább erősödtek és gyorsultak a változások. A rendszer legtöbb szereplőjének így alapvető élménye maradhatott az instabilitás és az átmenetiség érzése. Ugyanakkor számos jel utal arra, hogy növekedett azok aránya, akik sikerrel dolgozzák fel a változásokat, képesek ezek menedzselésére, és akik a folyamatos változást egyre inkább az intézményi lét természetes formájaként élik át.

A 2002 és 2006 közötti időszak legjelentősebb, történelmi léptékű eseménye volt az, hogy Magyarország tagja lett az Európai Uniónak. Noha az ország teljes jogú uniós tagsága nem egyik napról a másikra, hanem egy évtizedes alkalmazkodási folyamatot követően valósult meg, és az alkalmazkodás a tagság elnyerését követően sem szűnt meg, a csatlakozás közvetlenül és közvetetten is meghatározó hatással volt az időszak közoktatási folyamataira. Annak ellenére így van ez, hogy az uniónak az oktatás területén csupán korlátozott szerepe és korlátozott eszközei vannak. Magyarország uniós csatlakozására éppen olyan időszakban került sor, amikor a közösségi politikán belül – döntően ágazaton kívüli, a gazdasági versenyképességgel, a foglalkoztatással és a társadalmi kohézióval összefüggő okokból – látványos módon felértékelődött az oktatás szerepe.

Az oktatás felértékelődése a közösségi politikában a 2000. év után gyorsult fel a ma is tartó ún. Lisszaboni Folyamatnak köszönhetően. E fogalom olyan, egymással összefüggő intézkedések sokaságára utal, amelyek célja az, hogy megállítsa az európai kontinensnek a globális gazdasági versenyben való lemaradását, visszavezesse a munka világába azokat a milliókat, akik éppen e lemaradás miatt szorultak és szorulnak ki onnan, és egyúttal regenerálja azt a társadalmi szolidaritást, amit az egyre élesedő globális verseny szinte minden európai országban megtépáz. E folyamat keretében, amely a globális versenykihívást a tudásgazdaság felé történő átmenet perspektívájában értelmezi, nemcsak az oktatás felértékelődése zajlott le, hanem egyúttal átalakult az oktatásról való uralkodó gondolkodás is. Megerősödött az az új oktatáspolitikai és oktatásfejlesztési paradigma, amelyet az „egész életen át tartó tanulás” fogalmával jelölünk, és amely átalakította közoktatásban zajló tanulásról való gondolkodásunkat is. A Lisszaboni Folyamat keretei között alakult ki az Európai Unió 2010-ig tartó oktatáspolitikai és oktatásfejlesztési programja (Az európai oktatási és képzési…, 2002), amelynek a megvalósításába Magyarország már a közösséghez történt 2004. májusi csatlakozását megelőzően bekapcsolódott (Common objectives…, 2005).

Az emberi munkának és tanulásnak a globális tudásgazdaság világában történő átalakulása az Európai Unió országait arra készteti, hogy átértelmezzék a tanulás céljait. A közös oktatáspolitika középpontjába került a nyitott helyzetek kezelésére képes emberi cselekvőképesség. Ennek fejlesztése lett az egyik legfontosabb oktatáspolitikai célkitűzés, ami tantervi, értékelési és szabályozási változások sorozatát indította el: olyan változásokét, amelyek támogatására az új tagországok, így Magyarország előtt a csatlakozást követően jelentős közösségi erőforrások nyíltak meg.

Az uniós csatlakozás látványosan felerősítette a magyar közoktatást érő nemzetközi hatásokat, ráirányítva a figyelmet arra, hogy a nemzeti közoktatási rendszerekben zajló folyamatokat egyre nagyobb mértékben alakítják a globális és nemzetközi hatások. E hatások azonban korántsem korlátozhatóak azokra, amelyek az unió felől érkeznek. Az itt elemzett időszakban fejtette ki hatását a tanulói teljesítmények nemzetközi értékelését szolgáló PISA-vizsgálat, amelynek első eredményeit 2002 elején ismerhette meg a hazai szakmai és laikus közvélemény. A világ legfejlettebb demokráciáit tömörítő OECD e programjának egyik meghatározó vonása az, hogy a hangsúlyt határozottan áthelyezte a tantárgyi ismeretekről a tantárgyaktól független általános képességekre.

A Jelentés 2006 több fejezete is hangsúlyozza, hogy a PISA-vizsgálat milyen szokatlanul új perspektívából ad visszajelzést a nemzeti közoktatási rendszerek, így a magyar számára, és azt is, hogy a mi esetünkben ez a visszajelzés mennyire sokkoló volt. Ha valakiben még voltak illúziók azzal kapcsolatban, hogy a magyar közoktatás, amely korábban sok tehetséges embert adott a világnak, magas színvonalon működik, akkor ezek az illúziók 2002 után nagy valószínűséggel szétfoszlottak. A PISA-vizsgálatnak igen nagy hatása volt a hazai oktatáspolitikára és az oktatáspolitikai nyilvánosságra. Aligha van olyan oktatáspolitikus és oktatási szakértő, aki ma ne figyelne e vizsgálat eredményeire, és az ezekre történő hivatkozás részévé vált a 2002-es parlamenti választásokat megelőző kampánynak. Három évvel az eredmények nyilvánosságra kerülését követően a magyar felnőtt lakosság csaknem egyharmada előtt már ismert volt a PISA-vizsgálat, és ami különösen figyelemre méltó: azok, akik ismerték a vizsgálatot, határozottan eltérően ítélték meg az oktatás minőségét azoktól, akik nem ismerték (Lannert, 2006).

A nemzetközi hatások a vizsgált időszakban jelentős befolyást gyakoroltak azoknak az oktatáspolitikai és fejlesztési prioritásoknak a meghatározására, amelyek különböző stratégiai dokumentumokban fogalmazódtak meg. Ez utóbbiak közül a legnagyobb hatást az európai strukturális alapok felhasználását meghatározó I. Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) programozási dokumentumai gyakorolták: ezek nemcsak célokat fogalmaztak meg, hanem azokhoz rögtön jelentős erőforrásokat is hozzárendelhettek. Az NFT-hez kapcsolódó stratégiák és az ezekre épülő operatív programok egyik legfontosabb szerepe az volt, hogy hidat építsenek egyfelől az uniós források felhasználásának közösségi céljai és szabályai, másfelől a hazai fejlesztési igények között. Különös figyelmet érdemel az egész életen át tartó tanulás fejlesztésének stratégiája, amelyet 2005 őszén fogadott el a magyar kormány. Ez a jelentőségéhez képest viszonylag kevés figyelmet kiváltó dokumentum lényegében ugyanazokból az „építőkockákból” áll, amelyeket korábban az Európai Bizottság javasolt az unió tagországai számára (A Magyar Köztársaság…, 2005a). Az erről szóló kormányzati döntés értelmében a jövőben ezt a dokumentumot kell iránytűként használni az uniós források oktatásfejlesztési célokra történő felhasználása során.¹

Az egész életen át tartó tanulásról szóló stratégia elkészítését nemcsak megelőzte, de nem kis mértében befolyásolta is a közoktatási terület saját fejlesztési stratégiája. Ennek a kidolgozása a 2002-ben történt kormányváltás után kezdődött meg, és a dokumentumot az oktatási tárca 2004-ben hozta nyilvánosságra (Az Oktatási Minisztérium…, 2004). Ennek is az volt az egyik célja, hogy orientálja az uniós források közoktatás-fejlesztési célú felhasználását.

Az Európai Unió által biztosított támogatásoknak a közoktatás fejlesztésére történő felhasználása a vizsgált időszakban a mindössze két évig, 2004-től 2006-ig tartó I. Nemzeti Fejlesztési terv keretei között zajlott. Ugyanakkor, ugyanebben a periódusban elkezdődött a következő, immár hétéves tervezési ciklusra vonatkozó fejlesztési programok előkészítése (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, 2006). Noha e bevezető írásakor e folyamat még messze nem zárult le, azt biztosra lehet venni, hogy az új, 2007-től 2013-ig tartó programnak is fontos eleme az emberi erőforrások fejlesztése, és jelentős figyelmet kap a közoktatási rendszer további modernizálása is.

Ha a 2002 és 2006 közötti időszak hazai oktatáspolitikai folyamatait egyetlen kifejezéssel akarnánk jellemezni, akkor talán a modernizációs hullám lenne a leginkább megfelelő. Ebben az időszakban részben a jogalkotás hagyományos eszközének alkalmazásával, részben az uniós és hazai forrásokra épülő fejlesztési programok adta lehetőségek kihasználásával modernizációs beavatkozások sorozata érte a közoktatást. A fejlesztési programok olyan területeket érintettek, mint az információs és kommunikációs technológiák oktatási alkalmazása, az idegennyelv-tanulás fejlesztése, a társadalmi integrációt támogató beavatkozások, az egész életen át tartó tanulás megalapozását szolgáló kompetenciák fejlesztése az alap- és középfokú oktatásban, a középfokú szakképzés tartalmi és intézményi reformja és más kisebb kezdeményezések (Reformok az oktatásban…, 2006).

A vizsgált időszakban felgyorsult és új szakaszba érkezett a tartalmi szabályozás több mint egy évtizeddel korábban elindult reformja. A 2002-ben kezdődött kormányzati ciklus elején új, a korábbitól nagymértékben eltérő, a kompetencia alapú megközelítést követő Nemzeti alaptantervet fogadtak el. A tartalmi szabályozás eszközrepertoárját egy, a tanulásszervezés korszerű eszközeire épülő új elemmel, az oktatási programcsomaggal egészítették ki. Mindezeknél nagyobb horderejű azonban a középiskolai záróvizsga, az érettségi reformja, ami a kilencvenes évek közepén kitűzött modernizációs célokat (többszintűség, standardizálás és kompetenciaorientáltság) realizálta.

A magyarországi érettségi reform 2005-ben több mint egy évtizedig tartó előkészületek után jutott el a bevezetéséhez. Ennek az évnek nyarán tettek első alkalommal vizsgát a középiskolát végzett fiatalok az új kétszintű rendszerben úgy, hogy mindenki megválaszthatta, melyik tantárgyból milyen szinten vizsgázik. Először történt meg az is, hogy a vizsgafeladatok nagy többsége standard formában jutott el az iskolákhoz, és a javításuk is standard javítókulcsok alapján történt. Azoknak a fiataloknak, akik valamilyen tantárgyból az emelt szintet választották, az iskoláktól független állami vizsgabizottságok kellett vizsgát tenniük. Mindez együtt járt a felsőoktatásba történő belépés rendszerének radikális átalakulásával is: az érettségi kiváltotta a felvételi vizsgát. Az új érettségi 2005-ben történt bevezetése a magyar közoktatás történetének legnagyobb hatású reformjai közé tartozik, amelynek a rendszer fejlődésére gyakorolt hatásait ma még nehéz lenne megbecsülni. Ennek a rendkívül komplex reformnak a menedzselése óriási kihívás volt a hazai tanügyi igazgatás számára, amit a végletekig fokozott az, hogy a biztonsági rendszerek hiányosságai miatt megsérült a vizsga tikossága, és ezért válságintézkedések sorozatát kellett meghozni.

A közoktatásban zajló reformok között kiemelt figyelmet érdemel az információs és kommunikációs technológiák oktatásban történő használatának a fejlesztése, ami a vizsgált periódusban a közoktatási politika egyik legelső prioritásává vált. Egyfelől megnövelték a technológiai háttér – így különösen a széles sávú kapcsolathoz való hozzáférés és a multimédiás kommunikációhoz szükséges hardvereszközök – megteremtését szolgáló erőforrásokat, másfelől – és ez az, ami elsősorban figyelmet érdemel – elkezdődött a források fokozatos átterelése a hardverekbe történő beruházás felől a tartalom és az alkalmazás fejlesztésének irányába. Létrejött a digitális tartalomszolgáltatásnak egy olyan új központi rendszere (az ún. Sulinet digitális tudásbázis), amely az iskolák és a tanárok számára lehetővé tette, hogy a széles sávú kapcsolat felhasználásával változatos pedagógiai tartalmakhoz és módszerekhez juthassanak hozzá. A digitálisan hozzáférhető tartalmak kellően gazdag kínálatának a létrehozása, e tartalmak pedagógiai minőségének a garantálása és különösen ezek hatékony iskolai-tanórai felhasználásának az elterjedése hosszú évekig tartó folyamat lesz. A lezajlott fejlesztések ennek csupán első lépéseit jelentik: ezek „használatba vétele” az iskolák és a pedagógusszakma által várhatóan az elkövetkező időszak egyik sok szakmai vitával kísért folyamata lesz.

A 2002 és 2006 közötti években a magyar közoktatásban folytatódott, és – ugyancsak döntően uniós hatásokra – felgyorsult az az áttörés, amelyet néha „kompetencia-forradalomnak” neveznek, és amit többek között a korábban már említett PISA-vizsgálat közvetített Magyarország felé. E folyamat része annak a már szintén említett paradigmaváltásnak, amelyet az egész életen át tartó tanulás fogalmával jelölünk. A kompetencia lényegében cselekvőképességet jelent, a „forradalom” szó pedig arra a radikális, ám bonyolult és nehéz változásra utal, amelynek során az oktatásfejlesztés figyelme a tantervekben rögzített műveltségtartalomról (az inputról és a kínálati oldalról) az oktatásból kilépő egyének tényleges cselekvőképességére (az outputra és az igénybe vevőkre) helyeződik át. Ennek számos elemét lehet megfigyelni abban az időszakban, amelyet a Jelentés 2006 bemutat. Így például a 2003-ban elfogadott új Nemzeti alaptanterv elsősorban nem arról szólt, hogy mit kell az iskolákban megtanítani, hanem arról, hogy a tanulóknak mire kell képesnek lenniük. A 2001-ben elkezdett és az itt vizsgált időszakban folyatatott országos kompetenciamérés – a PISA-hoz hasonlóan – elsősorban nem azt kívánta mérni, ami az alkalmazott tantervekben volt, hanem azt, hogy a gyerekek mennyire képesek megoldani gyakorlati problémákat. A 2005-ben bevezetett új érettségi feladatainak jelentős hányada inkább a komplex problémamegoldó képességek gyakorlását értékelte, mintsem az elsajátított ismeretek visszaadását. Az európai strukturális alapokra épülő legnagyobb, 2005-ben indult közoktatás-fejlesztési program célja „az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges kulcskompetenciák” fejlesztése volt. A Jelentés 2006 által bemutatott időszakban több olyan országos konferencia zajlott le, amelyeknek kimondott vagy kimondatlan célja az volt, hogy segítse a pedagógusszakmát a kompetencia alapú oktatás és az egész életen át tartó tanulást megalapozó iskolázás problémavilágának a megértésében és feldolgozásában. Ezek az egymást erősítő, egymásra épülő események és folyamatok azt mutatják, a „kompetenciaforradalom” Magyarországon is elindult, és az itt vizsgált időszakban nagymértékben előrehaladt.

Mindez sajátos módon hatott az oktatás fejlesztéséről és a fejlesztés eszközeiről való gondolkodásra. Sikeres kompetenciafejlesztés csak a tanulási környezet és a tanári munka lényegi átalakulása mellett lehetséges, amit nem lehet elérni pusztán jogszabályok módosításával, a hivatalos tantervek megváltoztatásával vagy a korszerű megközelítések egyszerű bemutatásával. A kompetenciafejlesztés eredményessége nagymértében függ attól, vajon képes-e minden egyes iskola megérteni a tanulás egyéni jellegét, és tudja-e ezt kezelni, azaz képes-e intelligens, önmagára reflektáló, tanuló szervezetté alakulni. A fejlesztésről és a fejlesztés eszközeiről történő gondolkodásban elkezdődött az iskolai szervezetfejlesztés és a vezetés fejlesztésének a felértékelődése. Ennek egyik jele például az volt, hogy a közoktatási törvénybe 2003-ban először került bele olyan előírás, amely – igaz ugyan, hogy csak a jövőre nézve – az intézményvezetői megbízás meghosszabbításának feltételévé tette a vezetői felkészülésben való részvételt. A pedagógiai fejlesztésről való gondolkodás új, konkrét iskolai fejlesztési programokban is kipróbált paradigmáját láthattuk megjelenni ebben az időszakban (Bognár, 2004; Hopkins, 2004).

Külön figyelmet érdemelnek azok a fejlesztési programok is, amelyek a vizsgált időszakban a szakképzés területén zajlottak. Az Oktatási Minisztérium 2003-ban indította el az ún. Szakiskolai fejlesztési programot azzal a céllal, hogy a közoktatás korábban leginkább elhanyagolt szegmensének intézményeit, a szakiskolákat is megnyissa azok előtt a modernizációs folyamatok előtt, amelyek más területeken már zajlottak. A Nemzeti Fejlesztési Terv keretei között később elindult egy olyan program is, amelynek célja a középfokú szakképzés térségi koncentrálása, ún. Térségi Integrált Szakképző Központok (TISZK) létrehozásával. E fejlesztési folyamat eredményeképpen nemcsak a szakmai képzés hatékonysága és minősége javulhat látványos módon, hanem a képző intézmények és a gazdaság közötti kapcsolatok is.

A reformok finanszírozása a vizsgált periódus második felében már döntően uniós forrásokból történt. Bár erre történtek próbálkozások (Halász, 2006a), e kötet megjelenésekor még korai lenne értékelni azt, milyen hatása volt a magyar közoktatás fejlődésére az uniós források megnyitásának. Az bizonyos, hogy ez volt az itt elemzett időszak egyik legjelentősebb közoktatás-politikai és közoktatás-fejlesztési eseménye. Részben azért, mert ezek a források minden korábbinál nagyobbak voltak, és így az ezekből finanszírozott beavatkozások nagy valószínűséggel tartós nyomot hagynak a magyar közoktatáson. Részben azonban azért, mert e források felhasználása során a közoktatás szereplőinek – beleértve ebbe éppúgy a forrásokat elosztó és a felhasználásukat ellenőrző állami hatóságokat, mint az azokat felhasználó helyi és központi intézményeket – egészen új, az uniós normákra épülő viselkedési szabályokat kellett megtanulniuk, ami rendkívüli szervezeti és mentális alkalmazkodást igényelt. Ez az alkalmazkodás sok válsággal és konfliktussal is járt, de egyúttal egyedülálló lehetőséget is nyújtott az európai megközelítések és normák megtanulására.

A közoktatás fejlődését meghatározó belső társadalmi folyamatok között mindig kiemelt figyelmet érdemelnek a demográfiai változások. A vizsgált időszakban sem tört meg az a trend, melyet a születések tartósan alacsony száma és ezzel összefüggésben az iskolarendszerbe belépők és bent lévők számának folyamatos csökkenése jellemez. Nem következett be az, amire sokan számítottak: az a tény, hogy a hetvenes évek közepén született nagy létszámú korosztály életének harmadik évtizedébe lépett, nem hozta magával a születések számának növekedését. A demográfiai állapotokkal összefüggésben talán az a leginkább figyelemre méltó, hogy az országos oktatáspolitika szintjén nagyarányú tanulólétszám-csökkenés továbbra is alig kapott figyelmet. A magyar közoktatási rendszernek erre az óriási kihívásra adott válasza csak a helyi szintű döntések sokaságából rajzolódik ki: a demográfiai csökkenésből fakadó elkerülhetetlen bevételkiesések, az ezt kísérő intézményműködtetési válságok és súlyosbodó mérethatékonysági problémák döntően az iskolafenntartó helyi önkormányzatok problémavilágának a részei maradtak.

Az iskoláskorú népesség csökkenésének és az ezzel is összefüggő hatékonysági problémáknak a szempontjából egy jelentősebb országos szintű kezdeményezés érdemel kiemelt figyelmet: ez a kistérségi együttműködés erősítésének politikája. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy ez a demográfiai változásokkal összefüggő költséghatékonysági kihívásokra adott válaszként is értelmezhető politika nem az oktatási ágazat kezdeményezésére alakult ki, hanem a közigazgatási reformot célzó átfogó kormányzati politika egyik elemeként. Noha a kistérségi együttműködés támogatása valamilyen szinten évek óta jelen volt az ágazati politikában, az ennek érdekében mozgósított ágazati erőforrások a szükségesnél mindig szerényebbek maradtak. Ennek ellenére, a települések közötti, az oktatást is érintő együttműködés a korábbiakhoz képest látványosan bővült, és olyan területeket is elért (pl. közös munkaerő-gazdálkodás), amelyek korábban általában érintetlenek maradtak. Számos jel utal arra, hogy a kistérségi együttműködések során szerzett pozitív tapasztalatok elérték azt a kritikus tömeget, aminek nyomán a támogató és az ellenző vélemények közötti összhang az előbbiek javára billenhet át. Ennek nyomán a magyar közoktatás egyre több szereplője ismerheti fel, hogy a helyi közösségek meghatározó szerepére épülő hazai közoktatási modell csak akkor tartható fenn, ha sikerül nagyobb önkormányzati méreteket kialakítani. Ez azonban továbbra is nehézségekkel és ellenmondásokkal terhelt folyamat marad.

A demográfiai csökkenéssel összefüggő költséghatékonysági kihívásokhoz lökésszerűen adódott hozzá a 2002. évi parlamenti választásokat követően az akkor bevezetett egyszeri, nagymértékű (50%-os) közalkalmazotti béremelés hatása. E nemzetközi összehasonlításban példa nélküli módon nagy arányú egyszeri béremelés volt a vizsgált időszak egyik legnagyobb horderejű oktatásügyi változása. Sokan nem is gondolják, hogy egy ilyen, az oktatási rendszerbe bekerülő erőforrások nagyságát és ezek elosztását alapvetően érintő beavatkozásnak milyen nagy, hosszan tartó és messzire terjedő tovagyűrűző hatásai vannak. A nemzetközi összehasonlító adatokat ismerők számára nyilvánvaló, hogy a tanári bérek nagyarányú megemelésére Magyarországon szükség volt, sőt a jövőben még további ilyen lépésekre lesz szükség. Ugyanakkor fontos látni, hogy ez nemcsak a jól ismert pozitív hatásokkal járt (ilyen például a tanári munkát keresők számának növekedése), hanem egyúttal felborította a bevételek és kiadások korábban kialakult egyensúlyát, amely a vizsgált időszak végére sem állt helyre.

A magyar oktatási rendszerben, amely – mint ezt több fejezet kiemeli – más oktatási rendszerekhez képest relatíve több munkaerőt foglalkoztat, egyik pillanatról a másikra nagymértékben megdrágult a munkaerő. A korábbinál jóval drágább munkaerő változatlan módon történő foglalkoztatására a rendszer értelemszerűen csak külső többlet-erőforrások nagyarányú bevonása mellett lehetett képes, ilyen erőforrások azonban csak korlátozottan álltak rendelkezésre. Ennek ellenére a vizsgált időszakban kevés olyan kísérletet láthattunk, amely arra irányult volna, hogy a megdrágult munkaerőt a korábbiaktól eltérő módon, elsősorban hatékonyabban foglalkoztassák. Ilyenek csak helyi szinten történtek, az országos politika ebbe az irányba 2006 előtt nem vagy csak kevéssé mozdult el. Az állami politika anélkül, hogy a munkaerő hatékonyabb foglalkoztatását szorgalmazta volna, egyszerűen tudomásul vette az iskolafenntartók megnőtt, éppen az állami cselekvés által generált forrásigényét, és – amennyire tudta – megpróbálta azt kielégíteni. Az egyszeri nagy közalkalmazotti béremelés egyedülálló, de elmulasztott lehetőség volt arra, hogy az állami politika a többletforrásokért „cserébe” elérje a szolgáltatások hatékonyabb és eredményesebb megszervezését.

Az erőforrásokkal való gazdálkodás hatékonysága az oktatáspolitikával és oktatásfejlesztéssel országos szinten foglalkozók körében a 2006. év közepéig nem kapott megfelelő figyelmet. Noha előfordultak olyan figyelmeztető jelzések, amelyek a közoktatás aktuális szerkezetének és működésének pénzügyi fenntarthatatlanságára hívták fel a szakmai közvélemény figyelmét, a közoktatás hatékonysági problémái csak akkor kerültek a közoktatás-politikai közbeszéd középpontjába, amikor a politika és a társdalom számára nyilvánvalóvá vált az államháztartás drámai hiánya, és a 2006. évi parlamenti választásokat követően elkezdődtek a hiány csökkentését és az egyensúly helyreállítását célzó szükségintézkedések. Annak igénye, hogy az oktatásban mint az egyik legnagyobb közszolgáltatási rendszerben a költséghatékonyságot javító reformok induljanak el, a vizsgált időszakban még csak nagyon szűk körben jelent meg (lásd például Balogh et al., 2004; Radó, 2006). Ennek minden bizonnyal szerepe van abban, hogy a vizsgált időszakban több olyan intézkedés is született, amelyek tovább növelték a közoktatási rendszer nemzetközi összehasonlításban már amúgy is kiugróan magas munkaerőigényét (ilyen például a gyermekek hosszabb ideig történő óvodában maradásának a megkönnyítése vagy a plusz 1 év idegen nyelvi képzés beiktatása), és így nem javították, hanem inkább rontották a rendszer pénzügyi fenntarthatóságát.

Mindezek ellenére az időszak egyik legjelentősebb oktatáspolitikai folyamatának kell tartanunk a hatékonyság és a pénzügyi fenntarthatóság problémáira irányuló figyelem lassú erősödését, valamint annak a szakmai reflexiónak az elindulását, amely e folyamatot más országokhoz hasonlóan Magyarországon is kísérte. Ennek nyomán a szakmai nyilvánosságon belül egyre több szó esett a minőség és az eredményesség, és különösen ezek értékelésének és mérésének a kérdéseiről. A 2002-ben bekövetkezett kormányváltást követően, ha nem is töretlenül, de folytatódtak az előző kormányzati ciklusban elindított közoktatási minőségbiztosítási és mérési-értékelési programok (lásd Jelentés…, 2003), és – a kormányzati ciklus vége felé – az oktatáspolitikában jól láthatóan tudatosulni kezdett e terület stratégiai jelentősége. Ezt jelezte többek között az, hogy parlamenti döntés nyomán elindult egy országos közoktatási értékelési stratégia kidolgozása (Országos Köznevelési…, 2005), mint ahogy az is, hogy a miniszter az e területen hozott szakmapolitikai döntések előkészítésére önálló konzultatív-tanácsadó testületet állított fel (Magyar Távirati…, 2005). Ennek volt a jele az is, hogy a közoktatási törvényt 2004 végén úgy módosították, hogy meghatározott évfolyamokon kötelezően el kelljen végezni minden évben minden egyes iskola minden egyes tanulója teljesítményének standardizált tesztekkel történő értékelését (ugyanez a módosítás rendelkezett a mérési adatok nyilvánosságra hozataláról is). A 2006 nyarán történt törvénymódosítás tovább vitte ezt a folyamatot, előírva azt, hogy azon iskolák esetében, ahol a mérések tartósan gyenge eredményt mutatnak, az érintettek cselekvésre kötelezetté válnak. A teljesítmény, az eredményesség és a minőség értelmezésével, ezek mérhetőségével, a mérések nyomán keletkező adatok kezelésével kapcsolatos kérdések, és különösen az, hogy gyenge teljesítmény esetén kinek mit kell tennie, a Jelentés 2006 által elemzett periódusban a szakmai és társadalmi viták kiemelt kérdéseivé kezdtek válni.

A 2002 és 2006 közötti időszak oktatáspolitikájában az eredményesség és a hatékonyság kérdéseinél – a fentebb jelzett folyamatok ellenére – egyértelműen nagyobb figyelmet kapott az esélyegyenlőség és méltányosság problémaköre. A 2002-ben kezdődött kormányzati ciklusban ez azonban nem ágazati sajátosság volt, hanem a kormányzati tevékenység egészét jellemezte. Ezt mutatta például az oktatási ágazatra is nagy hatással lévő általános diszkriminációellenes törvény² elfogadása vagy az önálló esélyegyenlőségi minisztérium létrehozása. A közoktatás területén a hátrányos megkülönböztetés felszámolását és az esélyegyenlőség javítását szolgáló beavatkozások sokasága zajlott le, amelyek különböző eszközök (jogi szabályozás, pénzügyi érdekeltség létrehozása, fejlesztési programok indítása) kombinált alkalmazására épültek. Az esélyegyenlőségi politika céljainak a szolgálatába állították a közoktatás területén felhasznált uniós pénzek jelentős hányadát, és e célra a nemzeti költségvetésből is jelentős forrásokat fordítottak. Egy tematikus OECD-vizsgálat keretei között sor került e politikaterület átfogó nemzetközi értékelésére is. Különösen nagy figyelmet kapott a roma kisebbség társadalmi integrációjának korábban meglehetősen elhanyagolt kérdése is, és ez az időszak volt az, amikor komoly lendületet vett a sajátos nevelési igényű tanulók integrációja. A többi területhez hasonlóan az itt zajló folyamatok sem függetleníthetőek Magyarország uniós csatlakozásától, hiszen az esélyegyenlőségi és méltányossági problémakör politikai felértékelődésére, és különösen az itt alkalmazott közpolitikai eszközrepertoár gazdagodására közvetlenül hatott az a kirekesztés és a leszakadás elleni közösségi politika, amelynek a csatlakozásunk pillanatában már fontos eleme volt a nemzeti politikák tudatos harmonizálása.

A közoktatás helyzetét elemző Jelentés általában csak érintőlegesen foglalkozik a felsőoktatással. A 2002 és 2006 közötti időszakot elemezve azonban ki kell emelni, hogy a felsőoktatás területén is jelentős reformok indultak el, amelyek több ponton érintik a közoktatási rendszert is. Több évig tartó szakmai és társadalmi egyeztetést követően 2005 nyarán vitatta meg a parlament az új felsőoktatási törvényt, amelynek célja a felsőoktatási rendszer radikális modernizálása, Magyarországon is elindítva az európai felsőoktatási térség megteremtését célzó Bologna-folyamat megvalósítását.

Azt, hogy ez az évszázados intézményi hagyományokat megbolygató folyamat milyen nehézségekbe ütközik, jól jelzi, hogy a parlament által elfogadott törvényt az Alkotmánybíróság néhány ponton alkotmányellenesnek találta. Így például elutasította azt, hogy az egyetemek irányításában kulcsszerepre tegyen szert egy újonnan létrehozandó és külső tagokat is magába foglaló testület (az ún. igazgatótanács), mert úgy ítélte meg, ez sérti az egyetemek önrendelkezéshez való jogát. Az Alkotmánybíróság rendelkezéseivel összhangba hozott új felsőoktatási törvényt végül 2005 végén elfogadta a parlament, és ennek nyomán elkezdődhetett a magyar felsőoktatás átfogó szerkezeti reformja. Ennek eredményeképpen a felsőoktatás háromszintűvé fog válni: az első szint a munkaerőpiacon hasznosítható alapfokozatú (baccalaureus, bachelor) diplomához vagy felsőfokú szakmai képesítéshez vezető képzés, a második az erre épülő mesterképzés, a harmadik pedig az utóbbira épülő posztgraduális szintű képzés lesz. E szerkezeti keretek egyúttal a hallgatói létszámok szabályozását is szolgálják, mivel a mesterképzésre felvehető államilag támogatott hallgatói létszámkeretet a alapfokozatú képzésbe belépőknek körülbelül egyharmadában határozták meg.³ Mindez új helyzetet teremt a felsőfokú továbbtanulásra felkészítő közoktatási intézmények és programok számára is, emellett hosszabb távon jelentősen befolyásolni fogja a pedagógusok képzésében alkalmazott tartalmi és szervezeti megoldásokat is.

Összefoglalva azt állapíthatjuk meg, hogy a 2002 és 2006 közötti időszak a magyar közoktatás fejlődésének egyik legmozgalmasabb szakasza volt. E szöveg lezárásakor még nem lehet látni, vajon a 2006-os parlamenti változások nyomán bekövetkezett kormányzati változások milyen hatással lesznek a megkezdett reformok folytatására. A nyilvánosságra hozott kormányprogram⁴ a reformok folytatását ígéri. A közoktatás pénzügyi fenntarthatóságának korábban említett problémái ugyancsak további, az eddigiektől azonban eltérő, a rendszer pénzügyi fenntarthatóságát is erősítő reformokat tesznek szükségessé. Várhatóan az Európai Unió felől érkező hatások, különösen az uniós konvergenciakövetelmények teljesítésének a kényszere is ezt fogja erősíteni. Az unió ugyanakkor másik irányból, a modernizáció felől is további reformokat sürget: a Lisszaboni Folyamat értékelését tartalmazó dokumentumok ezt egyértelműen és rendkívül határozottan megfogalmazzák (Council of the European Union, 2006). Ezzel egy időben azonban az is jól érzékelhető, hogy a szakmai és társadalmi közvélemény jelenős hányada nehezen tudja követni a reformok gyors ütemét, és nagyobb stabilitást szeretne. A következő időszak egyik legkomolyabb kihívása az lesz, hogyan sikerül e két ellentétes elvárás között egyensúlyt teremteni.