wadmin | 2009. jún. 17.

1. Közoktatás-politika a kilencvenes évek közepén

1.1. Válság, alkalmazkodás, stabilizálódás

A magyar közoktatásnak a kilencvenes évtized elejére jellemző helyzetét az 1996-ban kiadott Jelentésben két fogalommal írtuk le: válság és alkalmazkodás. E két fogalom a kilencvenes évek közepének jellemzésére is használható, de számos jel utal arra, hogy ezeket ki kell és ki lehet egészítenünk egy harmadikkal, a stabilizálódás fogalmával. Miközben a válság és az alkalmazkodás az elemzett időszakban továbbra is jellemezték a közoktatási rendszerben zajló folyamatokat, a környezeti feltételek valamivel kiegyensúlyozottabbá váltak, és a változások iránya is jobban kirajzolódott, mint korábban.

A válságot és az ezzel együtt járó alkalmazkodási kényszert a közoktatás területén is elsősorban a külső feltételek drámai átalakulása váltotta ki. E külső feltételek a kilencvenes évek közepén részben azonosak voltak azokkal, amelyek az évtized első felét jellemezték, részben azonban megváltoztak. A közszolgáltatások kritikus helyzete, amely a gazdasági visszaesés, a költségvetési egyensúly felborulása és az emiatt bekövetkező megszorító kényszerintézkedések nyomán alakult ki, a kilencvenes évek közepére még messze nem konszolidálódott. A gazdasági válság legdurvább hatásai csak késleltetve érték el a közintézményeket, ezen belül különösen a közoktatás területét. Ennek a késleltetésnek egyik legfontosabb oka az irányítási decentralizációban keresendő. A helyi közösségek ugyanis egészen 1995-ig kompenzálni tudták a központi ágazati támogatások csökkentését, egyfajta biztonsági védőhálót nyújtva az intézmények felé, ezt követően azonban már nem voltak képesek erre.

A közoktatás területén a pénzügyi megszorítások által kiváltott válságot nagymértékben felerősítette az a tény, hogy erre olyan időszakban került sor, amikor változás történt egy másik fontos külső tényezőben, a demográfiai viszonyokban is. A demográfiai csökkenés az évtized közepére ugyan nagyrészt lezajlott, de a lecsökkent tanulólétszámhoz való alkalmazkodásra még ekkor sem került sor. Emellett a csökkenés, ha kisebb mértékben és időben jobban elnyújtva is, de tovább folytatódott, és várhatóan folytatódni fog a jövőben is.

A költségvetési megszorítások szempontjából a legnehezebb éveket éppen 1995-ben és 1996-ban élte át a közoktatás. Ez volt az az időszak, amelyet a leginkább jellemeztek az iskolabezárásokról, a korábbi szolgáltatások megszüntetéséről, a pedagógusok elbocsátásáról, az ezekkel kapcsolatos helyi konfliktusokról szóló hírek. 1995 volt az az év, amikor a közoktatás nemzeti össztermékből való részesedésének az addig töretlenül emelkedő trendje megtört, és az ágazati költségvetési kiadások növekedésének aránya először csökkent le az infláció hivatalosan közzétett mértéke alá. 1995-ben és 1996-ban a pedagógusfizetések reálértéke minden korábbit meghaladó mértékben csökkent. Ebben az időszakban olvashattuk a legtöbb hírt pályamódosító pedagógusokról, az őket biztosítási ügynöknek vagy adóügyi tisztviselőnek átképző tanfolyamokról, s nem utolsósorban vállalkozóvá váló tanítókról és tanárokról. A magyar közoktatás egyik legnagyobb gondját, azt tudniillik, hogy az iskolákban sok és nem megfelelően megfizetett pedagógus dolgozik, ugyanakkor ez az időszak sem oldotta meg. Noha a létszám visszaesett, ami elvileg lehetővé tette volna a rendszerben bent maradók bérének a növelését, a bérek reálértéke tovább csökkent.

Érdemes utalni arra, hogy a restrikciós válság és az ezzel együtt járó társadalmi feszültségek a felsőoktatásban erősebbek voltak, mint a közoktatásban. Itt került sor ugyanis az egyik legnagyobb társadalmi ellenállást kiváltó intézkedésre, a tandíj bevezetésére, és itt váltotta ki a létszámcsökkentés is a legerőteljesebb munkavállalói ellenállást. A felsőoktatás és a közoktatás a restrikciós politika és az erre adott társadalmi válaszok tekintetében alapvetően különbözött: amíg a felsőoktatásban a politika végrehajtója és az ellenállás címzettje is egyértelműen a kormány volt, addig a közoktatás területén a decentralizált iskolatulajdon miatt a feszültségek döntő részben helyi szinten jelentek meg, és kezelésük módja is településről településre eltérő lehetett.

A gazdasági környezet átalakulásának azok az elemei, amelyek a kilencvenes évek elején a közoktatás egyik meghatározó szektorának, a szakmunkásképzésnek a létalapját kérdőjelezték meg, a kilencvenes évek közepére lényegében lezárultak. Az az állami tulajdonú nagyüzemi háttér, amire korábban a 14 évesek nagy többségét beiskolázó szakmunkásképzés épült, végérvényesen eltűnt. Helyét olyan, jelentős mértékben külföldi tőkebevonásra épülő társaságok, részben kis- és középvállalkozások foglalták el, amelyek csak kisebb arányban tudnak vagy akarnak szakmunkástanulókat foglalkoztatni. A privatizáció és a gazdasági szervezetek tömegeinek ezzel járó teljes átalakítása, ha nem is zárult le, az utolsó szakaszába érkezett. A gazdaságban és ezen belül a foglalkoztatásban jelentősebb arányt értek el azok az ágazatok, amelyek fehérgalléros és főleg képzettebb munkaerőt igényelnek.

1996-ra a nemzeti jövedelem megtermelésében már a magángazdaság játszotta a nagyobb szerepet. Noha a nemzetközi cégek által üzemeltetett társaságok, különösen az exportorientált ágazatokban, gyakran kifejezetten a kevésbé képzett munkaerőt keresik, a privatizált gazdaság általában igényesebbé vált a munkaerővel szemben. A jobb felkészültség e szférában gyorsan előnyökre váltható, ami a társadalom bizonyos csoportjaiban az iskolázással szembeni attitűdök pozitív változását eredményezheti. Ez azonban nem az iskolázottság hagyományos formáinak a felértékelődését jelenti: a hagyományos műveltséggel és az ezt igazoló bizonyítványokkal szemben azok a tényleges kompetenciák és viselkedésbeli tulajdonságok értékelődnek fel, amelyek a munkahelyeken való sikeres helytálláshoz kellenek. Különösen ilyenek a megbízhatóság, az emberekkel való bánni tudás, a nyelvtudás, az önálló tanulás és a szakmaváltás képessége vagy a modern informatikai és telekommunikációs eszközök használatára való képesség.

Ami a politikai környezetet illeti, az átalakulási folyamatok egy része itt is tovább folytatódott, más részük viszont lezárult. Kialakultak és nagymértékben stabilizálódtak a politikai demokrácia intézményei. A kormányzati struktúrában, az egyes ágazati kormányszervek, illetve a helyi és központi hatalom közötti felelősségmegosztásban nem következett be újabb jelentősebb átrendeződés.

A társadalmi környezetben tovább folytatódtak és felerősödtek a differenciálódás tendenciái. A munkanélküliség folyamatosan magas aránya, a foglalkoztatottak jelentős hányadánál a reálbérek nagymértékű csökkenése, bizonyos korábbi támogatási formák megszüntetése, korábban ingyenesen hozzáférhető szolgáltatások fizetővé válása miatt növekedett a szakadék a társadalom jobb módú és leszakadó rétegei között. Amíg a reménytelenül leszakadók egy része számára már az iskola sem jelent megkapaszkodási lehetőséget, és ezért annak az elvárásaival sem tudnak kellőképpen azonosulni, addig a társadalom nagy része számára az oktatás egyre inkább az életben való boldoguláshoz nélkülözhetetlen és jó befektetésnek számít. Egyszerre növekszik tehát az igény egyfelől a leszakadók kiemelt támogatását szolgáló iskoláztatási formák, másfelől az egyéni és családi fogyasztói igényekhez és életpálya-ambíciókhoz kapcsolódó oktatási szolgáltatások iránt.

A társadalmi és politikai környezet egyik fontos, a kilencvenes évek közepére jellemző változása a világnézeti különbségekből fakadó konfliktusok visszaszorulása. Az 1996-os közoktatási törvénymódosításnak - szemben az 1993-as törvényalkotás időszakával - már nem volt központi témája a világnézeti semlegesség kérdése. Az 1993-as közoktatási törvény előtt megszületett alkotmánybírósági határozat1 nyomán és az ezt követő törvényi szabályozás hatása alatt az ezzel kapcsolatos viták fokozatosan elültek. Ennek az időszaknak már nem volt Dabas-Sári-esete. A kérdés nem annyira az volt, vajon milyen világnézetű az iskola, mint inkább az, hogy marad-e az iskola, és marad-e minden pedagógus. A világi és az egyházi oldal közötti vita, amely a kilencvenes évek első éveiben még a középpontban volt, mindössze egy alkalommal vált újra élessé: akkor, amikor 1997 tavaszán az egyházi iskoláknak juttatott kiegészítő támogatás ügyében a kormány, a nagypolitikát az ágazati politika fölé helyezve, egyezséget kötött a katolikus egyházzal. Erre egy olyan alkotmánybírósági határozat után került sor, amely alkotmányellenesnek minősítette azt, ha az egyházi iskolák nem kapnak a normatív állami költségvetési támogatáson felül olyan kiegészítő támogatást, mint amit az önkormányzati iskolák megkapnak saját fenntartójuktól.2 Ez a döntés a jövőben várhatóan jelentős hatással lesz a közoktatáson belüli tulajdonviszonyokra, és hatni fog a közoktatásra szánt erőforrások elosztására is.

A stabilizálódás jelei szétválaszthatatlanul összefonódnak a válság és az alkalmazkodás jeleivel. Ez különösen igaz az irányítási és a finanszírozási viszonyokra, hiszen az önkormányzati oktatásigazgatás és a helyi finanszírozás rendszere éppen a válságban és az alkalmazkodásban kezdett stabilizálódni. A kilencvenes évek közepéig bizonytalanok lehettünk abban, vajon megváltoznak-e azok a felelősségi viszonyok, amelyek kialakulása a nyolcvanas évek második felében kezdődött el, és amelyek mai formájukat a rendszerváltást követően nyerték el. A helyi önkormányzati felelősség kemény és konkrét tartalma sok helyen azonban éppen a racionalizáció folyamatában tisztázódott. A decentralizált irányítási viszonyok alkalmasságát a válságkezelésre és az alkalmazkodásra éppen ez a folyamat jelezte.

A stabilizálódás másik fontos eleme a tartalmi szabályozás új rendszerének, a Nemzeti alaptantervre (NAT) épülő szabályozásnak az intézményesülése, értve ezen nemcsak a NAT-konform jogi és finanszírozási megoldások arányának növekedését, hanem a "NAT-ban való gondolkodás" megszokottá válását is. Stabilizálódásról persze itt is csak megszorításokkal és viszonylagosan beszélhetünk. A Nemzeti alaptantervnek megfelelő helyi programok kialakulása és elfogadása, az ezzel kapcsolatos helyi alkufolyamatok lefolytatása ugyanis a legtöbb helyen csak ezután kezdődik. A közoktatás decentralizált jellege miatt, amint arra már utaltunk, a meglévő feszültségek és konfliktusok döntő része helyi szinten jelenik meg, mint ahogy az esetleges megoldatlanságuk is főleg helyi szinten nehezíti a stabilabb intézményi viszonyok kialakulását. Emellett a NAT politikai támogatottsága sem érte el azt a szintet, hogy kellő biztonsággal meg lehessen jósolni az elindult reformfolyamatok zavartalan folytatódását. Mégis: azok a keretek, amelyek között a helyi alkufolyamatok lezajlanak, 1997 közepére-végére a korábbiaknál jóval pontosabban kirajzolódnak.

A kilencvenes évek közepétől a közoktatásról szóló szövegekben egyre gyakrabban jelent meg az a fogalom, amelyet korábban szinte mindenki került: a reform. Kétségtelen, hogy azt az átalakulási folyamatot, ami ma a magyar közoktatásban zajlik, ha az országon belül nem is nevezik így, a külső szemlélők általában reformnak látják. Ez azonban más jellegű, mint a korábbi évtizedekben megismert reformok. Az irányítási és hatalmi viszonyok decentralizáltsága eleve kizárja azt, hogy a rendszerben a kormányzati centrum átfogó és a rendszer minden elemét elérő változásokat kezdeményezzen. A reform csak a helyi kezdeményezések, a helyi és az intézményi szintű alkalmazkodási folyamatok, illetve a rendszer különböző pontjain megjelenő innovációk koordinált támogatását és megerősítését jelentheti. A stabilizálódás tehát nem a változások leállását, hanem ellenkezőleg, ezek feltételeinek, azaz a reformfolyamatnak a stabilizálódását jelenti.

Tags: 
Prefix: 

A honlapon található adatbázisban lévő tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művek elektronikus továbbhasznosítását előzetes írásbeli engedélyéhez köti. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést kifejezetten megtiltja.