wadmin | 2009. jún. 17.

1.3. Középpontban a költségvetés

A költségvetési viták, különösen az 1996-os költségvetésé, a közoktatás szempontjából különösen nagy jelentőségűek voltak. Az 1996-os költségvetési törvénnyel1 vált ugyanis nyilvánvalóvá, hogy a közoktatásban nem kerül sor a közvetlen állami bérfinanszírozásra való áttérésre, amelyet korábban az 1993-as közoktatási törvény helyezett kilátásba. Egészen eddig az időpontig nyitott volt a kilencvenes évek hazai közoktatás-politikájának egyik legnagyobb kérdése, vajon a gyereklétszám csökkenése miatt feleslegessé vált iskolai kapacitások és pedagógus-munkaerő leépítését a központi kormány közvetlenül, az erőforrások feletti rendelkezés jogának centralizálásával végzi-e el, vagy pedig rábízza ezt a helyi döntéshozókra.

Ehhez hozzá kell tenni azt is, hogy elvileg az a kérdés is felmerülhetett volna, vajon tényleg vannak-e felesleges kapacitások, és szükség van-e ezek leépítésére. Erre a kérdésre azonban a válasz már korábban és döntően a közoktatáson kívüli szférában megszületett. Az állami politika már 1993 végén, az 1994-es költségvetés elfogadásával és ezen belül a közoktatási normatívák befagyasztásával lényegében azt az "üzenetet" küldte a helyi önkormányzatoknak, hogy nem kívánja finanszírozni a keletkező többletkapacitásokat. Az 1993-as közoktatási törvénynek az a rendelkezése, amely lehetővé tette volna, hogy a pedagógusbéreket a központi költségvetés közvetlenül fizesse, elsősorban amiatt került a törvénybe, mert a pénzügyi irányítás csak ilyen módon látta végrehajthatónak a pedagógus-többletmunkaerő leépítését. Igaz ugyan, hogy a központi bérfinanszírozásra való áttérést a pedagógus-érdekképviseletek is szorgalmazták, az azonban gyakorlatilag kizárható, hogy a központi érdekegyeztetés során más ágazatokkal szemben a közoktatásban képesek lettek volna kivédeni a létszámcsökkentést. A hazai közoktatás hatékonysági mutatói, elsősorban az egy tanulóra jutó relatív bérköltségek, a tanulószám csökkenése miatt nemzetközi összehasonlításban a kilencvenes évek elején olyan kedvezővé váltak, hogy ez a költségvetési egyensúly helyreállítását célzó gazdaságpolitika mellett eleve kizárta egy olyan oktatáspolitika esélyét a sikerre, amely a többletkapacitások megőrzését tekintette volna céljának.2 Végül, de nem utolsósorban, a hatalomra került politikusoknak eleve az volt a szándékuk, hogy a feleslegessé vált kapacitások finanszírozására használt erőforrások egy részét fejlesztési célokra használják fel, ezért nem akarták bérek formájában továbbra is csupán működési kiadásokra fordítani azokat.

Az 1996-os költségvetési törvény abban is jelentős változást hozott, hogy ez tartalmazott először a Nemzeti alaptantervhez alkalmazkodó (az általános alapoktatás időtartamában már nem iskolatípustól, hanem évfolyamtól függő) támogatási rendszert. Az 1996-os költségvetésről szóló törvényben a normatív finanszírozást a korábbinál sokkal erősebben a kormányzati szintű stratégiai célok szolgálatába állították, azzal a megközelítéssel, hogy elsősorban az iskolafenntartók érdekeltségén keresztül kell megpróbálni elérni a helyi alkalmazkodási folyamatok befolyásolását. Ennek megfelelően került sor a stratégiai céloknak megfelelő kiegészítő normatívák számának növelésére. Itt történt meg először, hogy a béremelésekre szánt központi támogatást elkülönített központi céltámogatás helyett beépítették a normatívákba, arra serkentve az iskolafenntartókat, hogy a korábban jellemző automatikus bázisfinanszírozás helyett aktív létszámgazdálkodást folytassanak. A helyi önkormányzatoknak a béremelésekhez szükséges források egy részét létszámleépítéssel maguknak kellett kigazdálkodniuk oly módon, hogy az időszaki többletköltségek biztosítására a központi költségvetés fedezete mellett hitelt vehettek fel.

Az 1996-os év költségvetési vitáinak egyik meghatározó eleme éppen az volt, hogy miképpen lehet garantálni az országos szinten kialkudott, illetve a közalkalmazotti bérskála kissé elkésett módosítása nyomán kötelezővé váló közalkalmazotti béremelések fedezetét. Az a tény, hogy a béremelések fedezetét a korábbiaktól eltérően nem külön központi céltámogatás formájában juttatták el az iskolafenntartókhoz, szokatlan és nehéz helyzetet teremtett az ágazati érdekképviseletek számára. Megszűnt ugyanis annak a garanciája, hogy a központi szinten kialkudott béremelések helyi szinten mindenképpen realizálódjanak, illetve keményen megjelent a választási kényszer a többen kevesebb bérért vagy kevesebben több bérért alternatívái között.

Fontos már itt utalni arra, hogy a pedagógusbérek emelkedése 1996-ban nem érte el az országos szinten kialkudott mértéket: ennek az évnek az egyik legaggasztóbb jellemzője éppen a pedagógusok reálkeresetének nagymértékű visszaesése lett (erről részletesebben szó lesz a finanszírozásról szóló 5. és a pedagógusokról szóló 7. fejezetben). Ebben az évben és az ezt követő időszakban vált talán a leginkább nyilvánvalóvá, hogy a pedagógusbérezésnek az általános közalkalmazotti bérrendszerhez való hozzákapcsolása mennyire áthághatatlan korlátokat szab az elé, hogy egy adott költségvetési ágazat a saját hatáskörében ésszerűbb költségvetési gazdálkodási politikát valósíthasson meg. A közoktatási politika a saját eszközrendszerével - ezen belül különösen a helyi feladatellátás mutatóinak a meghatározásával - segíteni tudta a racionálisabb létszámgazdálkodásra való helyi törekvéseket, azt azonban már nem tudta garantálni, hogy az alacsonyra leszorított közalkalmazotti bérekhez hozzákötött pedagógusbérek emelkedjenek.

Ebből a szempontból figyelemre méltó azoknak a központi forrásoknak a szerepe, amelyeket 1997-ben az előző évi törvénymódosítás nyomán a tartalmi fejlesztés céljaira szabadítottak fel. E források döntő részét ugyanis visszajuttatták az iskolákhoz, ahol azokat többek között a tartalmi fejlesztéssel és a pedagógus-továbbképzéssel kapcsolatos személyi kiadásokra lehet fordítani. Ez arra utal, hogy a közoktatás-politika - nem tudhatjuk, mennyire tudatosan - megpróbálta megkerülni a közalkalmazotti bérrendszer általa befolyásolhatatlan szféráját, és saját fejlesztési politikáján belül próbált megvalósítani annyit, amennyire lehetősége kínálkozott. Ebbe az irányba mutató, de hosszabb távra szóló erőfeszítések is történtek a közoktatási törvény módosítása során azzal, hogy a pedagógus-továbbképzés bizonyos elemeit és a bérezés ehhez való hozzákötését törvénybe iktatták. Az időszak nagy megoldatlan problémája azonban mindenképpen a pedagógusbérezés rendezése maradt. Noha az első lépések megtörténtek annak érdekében, hogy kidolgozzanak egy olyan önálló pedagógus-bérrendszert, amely lehetővé teszi az egyéni béreknek a képzettség és a teljesítmény függvényében történő jelentős emelkedését, ennek csak néhány eleme valósult meg.

A közoktatás finanszírozását tekintve az 1996-os törvénymódosítással, úgy tűnik, nyugvópontra jutott a kilencvenes évek magyar oktatáspolitikájának egyik legjelentősebb vitája: a pedagógusok foglalkoztatásával és bérezésével kapcsolatos konkrét döntési felelősség részévé vált, illetve része maradt az önkormányzatok közoktatási felelősségének. Ezzel együtt elkezdődött a közoktatásért való állami felelősség új tartalmának meghatározása is: az állam elsősorban a helyi ellátás általános szabályainak minél pontosabb megállapításával és a helyi döntéshozók ösztönzésével garantálja és befolyásolja az ellátási viszonyok alakulását. Ezen általános szabályok az 1996-os törvénymódosításban minden korábbinál részletesebben meghatározásra kerültek. Emellett kialakult meghatározásuk domináns formája és eszköze is: ez az iskolai időkeret, aminek állami szabályozásával az iskolai pedagógus-létszámszükséglet többé-kevésbé pontos meghatározása válik lehetővé. Ez választást jelentett a korábban még nyitott irányítási és felelősségmegosztási modellek között.

Tags: 
Prefix: 

A honlapon található adatbázisban lévő tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művek elektronikus továbbhasznosítását előzetes írásbeli engedélyéhez köti. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést kifejezetten megtiltja.