Kapornai Judit – Bíró Gyula

Az intézményi átszervezés lehetőségei a kistérségi társulás keretein belül

Magyarországon a rendszerváltozás után háromszintű irányítási rendszer alakult ki: helyi önkormányzati szint, megyei önkormányzati szint és a legfőbb döntéshozó szint, az Országgyűlés. Az Európai Unión belül azonban a régiós szemlélet dominál. Már az EU-csatlakozás előtt komoly ellenállást váltott ki a régiós szintű döntés-előkészítés bevezetése. Politikai viták tömegét hallgattuk végig az új rendszer bevezetésének előnyeiről és hátrányairól. Nyilvánvalóvá vált, hogy nincs politikai megegyezés a megyerendszer felszámolásáról.

Az EU követelményei viszont előírták a változást. E viták eredményeképpen született meg a 244/2003. (XII. 18.) kormányrendelet, amely meghatározta Magyarország 168 kistérségét, és hogy mely települések tartoznak egy kistérségbe.¹ A rendelet megszületése azonban további vitákat gerjesztett. Ennek oka, hogy vannak olyan kistérségek, amelyeket három-öt település alkot, és léteznek olyanok is, ahol hetvenkilenc településnek kell együttműködnie.

Mivel a kistérségek léte a helyi önkormányzatokkal való együttműködésen, az önkormányzatokkal történő megállapodásokon nyugszik, a tíznél kevesebb településből álló társulás viszonylag könnyen működik. De gondoljunk az egyre inkább bürokratizálódó államigazgatásra! Nagyszámú település együttműködése fizikailag is szinte lehetetlennek tűnik. Például egy társulási megállapodás aláírása igen hosszú időt vesz igénybe még akkor is, ha minden polgármester – a társulási tanács tagjai – jelen van egyazon időpontban.

Egy felülről létrehozott struktúra – különösen, ha egyes önkormányzatok úgy érzik, hogy az önállóságukon csorba esik – bevezetése mindig nehézségekbe ütközik. A sikeres bevezetés egyetlenegy módja: az új rendszer létrehozását ösztönző anyagi támogatás.

Ebben a tanulmányban igyekszünk rámutatni arra, hogy milyen finanszírozási előnyökkel jár, ha a közoktatási feladatok ellátása társulási keretek között valósul meg, ugyanakkor bemutatjuk, hogy a financiális okokból szükséges és célszerű átszervezés hogyan érinti egy oktatási intézmény belső életét, valamint hogy a fenntartónak és az intézménynek milyen közös és milyen ellentétes érdekei fűződnek a társulásos működéshez.

A társulási együttműködés pénzügyi támogatása

2004-ben és 2005-ben a kormány pályázati úton ösztönözte a kistérségek létrehozását és működtetését. 2004-ben egy-egy társulás 80–120 millió forint összegű² támogatásra pályázhatott, ha célként jelölte meg a kistérségi szinten ellátható önkormányzati közszolgáltatási feladatok szakmailag magasabb színvonalú, hatékonyabb szervezését.

A pénzügyi támogatás reményében hirtelen sok társulás alakult. Ekkor azonban még nem volt világos az önkormányzatok számára a társulásban történő feladatellátás lényege. A közoktatás területén legtöbben a szakszolgálati feladatok ellátására nyújtottak be pályázatot, és erre jelentős összegű támogatást nyertek a kistérségek. A tájékozatlanság mellett problémát jelentett az is, hogy a kistérségek nem rendelkeztek megfelelően képzett szakemberekkel, és nem tudták, hogyan kezdjenek a feladat ellátásához. A lebonyolítást nehezítette és egyúttal lassította a 2004-ben újonnan szabályozott közbeszerzés is.³

2005-ben a 2004. évihez hasonló támogatási rendszer működött. A 2005. évi költségvetési törvény két nagy összegű előirányzatot biztosított a kistérségi társulások támogatására.⁴ A támogatásokra pályázatokat lehetett benyújtani. Az 5/2005. kormányrendelet a működési célra, a 36/2005. kormányrendelet a fejlesztési célokra vonatkozó pályázati feltételeket tartalmazta.

A pályázati támogatási forma előnyei

• A működést támogató pályázatra kb. 100 kistérség nyújtott be igénylést, ez azt jelentette, hogy egy-egy társulás 80-100 millió forint támogatáshoz juthatott.
• A támogatást a pályázatban vállalt feladatok ellátására kellett fordítani 2005-ben.
• A fejlesztést támogató pályázat esetében a társulás feladatellátását szolgáló informatikai és ügyintézési hátterének megteremtése volt a cél (épület, iroda, munkaszervezet létrehozása, eszközbeszerzés).
• A támogatási összeget 2006 végéig kell a pályázati célok szerint felhasználni.
• A fejlesztésre átlagosan 60 millió forint támogatást kaptak a társulások.

Mindez a forráshiányos önkormányzatok számára óriási segítséget jelentett, és ösztönözte a feladatok társulási szinten történő ellátását.

Mi okozott nehézséget? A társulási tanácsok tagjai – a települési önkormányzat polgármesterei – nehezen fogadták el, hogy ezt a pénzt az használja fel, aki a feladatot ellátja. A polgármesterek inkább azt szerették volna, ha a támogatásra nyert összeget feloszthatják a települések között, és azt saját költségvetésük kiegészítésére használhatják.

Továbbá a pályázati rendszer csak egy évre szóló támogatást nyújtott. A közoktatásban azonban és más területen sem lehet csupán egy év távlatában gondolkodni, ezért a kormányzat nagyon helyesen 2006. évtől kezdve a költségvetésbe beépítve nyújt támogatást a társulások ösztönzésére.⁵

A támogatások normatívaként történő igénylése hosszú távon tervezhetővé teszi a működést, lehetőséget adva a társulási tanácsoknak arra, hogy átgondolják, mely területeken érdemes hosszú távon együtt dolgozniuk.

Milyen plusztámogatásokat tartalmaz a költségvetési törvény a társulásban történő közoktatási feladatok ellátása esetén?

• Társulás által fenntartott óvodába, iskolába járó gyermekek/tanulók után 65 000 Ft/fő.
• Ha középfokú oktatási intézmény általános iskolai feladatot ellátó tagintézményeként működik az iskola, akkor 60 000 Ft/fő.
• Közoktatási szakszolgálati feladatok ellátásához, továbbtanulási pályaválasztási tanácsadáshoz 2000 Ft/fő.
• Nevelési tanácsadáshoz, logopédiai ellátáshoz 9000 Ft/fő.

Ezekről az összegekről egy felelősen gondolkodó, forráshiányos önkormányzat nem mondhat le.

Struktúraváltás – előnyök és hátrányok

A társulási szintű feladatellátást az egyes önkormányzatok a saját érdekeltségi rendszerük – hatalmuk? – csorbításaként élik meg. Nem azt szeretnék, hogy azokat a feladatokat, amelyeket már nem tudnak finanszírozni, más lássa el helyettük, hanem azt, hogy költségvetésükben megkapják azt a pénzt, amely vállalt feladatuk ellátását (pl. iskola fenntartása) lehetővé teszi.

Ezen a téren érdekellentét alakult ki az állammal, a kormányzattal szemben, amelynek az az érdeke, hogy a feladatellátás minél kevesebb pénzből, ésszerű átszervezéssel történjék. Itt gyakorta szakmai érvek is elhangzanak, amelyek megfontolásra érdemesek, még ha részleteikben vitára késztetnek is. A későbbiekben utalásokat teszünk ezekre.

A 2006. évi költségvetés normatív finanszírozási rendszere azonban szinte rákényszeríti a településeket arra, hogy intézményeik fenntartásához a társulási normatívát is igénybe vegyék. Ehhez azonban szükséges az intézmény átszervezése.

A szakszolgálati feladatok társulási szinten történő ellátásának megszervezése kisebb gondot jelent az intézményfenntartó társulások megszervezéséhez képest. A szakszolgálati feladatellátás ugyanis a megye kötelező feladata, így általában eddig is térségi szinten történt. Ahhoz, hogy a kistérségek működtetni tudják a nevelési tanácsadókat, konstruktív együttműködés szükséges a feladatot eddig ellátó megyei önkormányzatok és a társulási tanácsok között. A közös érdek felismerése, a plusz pénzügyi támogatások sok helyen ösztönözték a megegyezést.

Hogyan érintette a fenntartóváltás az intézményben dolgozó szakembereket? Természetes dolog, hogy a változástól mindenki fél. Az addigi struktúrában mindenkinek megvolt a helye, a pozíciója, a kapcsolatai. A váltás nemcsak egyszerű fenntartóváltozást takar. A cél a szolgáltatás színvonalának emelése, ami azt jelenti, hogy a gyerekekhez közelebb kell vinni a szolgáltatást. Ne a gyerek utazzon a logopédiai foglalkozásra, hanem a logopédus utazzon a gyerekhez. A kormányrendelet éppen azért biztosított jelentős összeget a szakszolgálat eszközeinek beszerzésére, hogy a szolgáltatás közelebb kerüljön a gyerekhez. Ez azonban változást jelent a pedagógus eddigi munkájában. Eddig ugyanis hozzá hozták a gyereket meghatározott időpontban, most pedig neki kell utaznia. Ez nyilván kényelmetlenebb számára, saját szempontjából érthető tehát, ha tiltakozik.

A kérdés az, hogy elvárható-e egy pedagógustól, hogy belássa: saját kényelmének feladása a szolgáltatás magasabb szintű biztosítását eredményezi.

Mi szükséges ahhoz, hogy az átszervezés ne váltson ki tiltakozást egy nevelőtestületen belül?⁶

• Mindenekelőtt egy elkötelezett, felkészült vezető, aki felismeri, hogy ez a változás-változtatás elkerülhetetlen.
• Megfelelő szintű szervezeti kultúra, ahol a közösség elfogadja, hogy a kor elvárásaihoz alkalmazkodni kell.
• Annak felismerése, hogy munkahelyük megtartása érdekében szükséges az átalakulás.

Nézzük meg azt az esetet, amikor két vagy több település önkormányzata intézményfenntartó társulást kíván létrehozni, és az egyik településen az addig önálló iskola tagiskolaként működik tovább! Nyilvánvaló, hogy egy ilyen önkormányzati döntésnek mindig pénzügyi okai vannak. Bár az önkormányzatok 2006. évi költségvetési hiánya rendkívül nagy, mégsem volt várható, hogy ebben az évben nagyszámú intézményfenntartó társulás jönne létre. Ennek oka a 2006. évi őszi önkormányzati választás. Hiszen melyik település képviselő-testülete vállalja választás előtt azt, hogy a település iskolájának fenntartói feladatait egy másik település kezébe engedje át? A kérdés ugyanis így jelenik meg a választók előtt. Ezért bármennyire is ez lett volna a megfelelő lépés, politikai okok miatt nem alakult több intézményfenntartó társulás ebben az évben. Annál inkább megnő majd az átszervezések száma 2007-ben. Közvetlenül a választások után ugyanis erre jobb lehetőségek vannak, a következő választásig pedig már eredmények is mutatkozhatnak.

Természetesen a kormányzat is felismerte, hogy nagy a politikai ellenállás ezen a téren. Ezért nyitott egy „kiskaput”: akkor is lehet költségvetési támogatást igényelni, ha középiskola és általános iskola alkot egy intézményt. Gyakorlatilag szerkezetváltás nélkül működhetnek tovább az iskolák, ugyanakkor igénybe vehetik a társulási normatívát is. A középiskolát és az általános iskolát fenntartó önkormányzatok így egyszerűen elfogadható társulási megállapodást köthetnek a közoktatási feladatok ellátásáról. Ha egy település pénzügyi okok miatt a társulási formában történő feladatellátásról dönt, mindenképp ez tűnik a leginkább zökkenőmentes formának.

Eközben az intézményben dolgozó pedagógusok, tanulók úgy érezhetik, hogy a fejük felett döntenek, de ez nem így van. Az elhatározás és a tett között nagyon hosszú jogi procedúrának kell lezajlania ahhoz, hogy az átszervezés megtörténhessen. A kérdést a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv. (továbbiakban: Kt.) lépésről lépésre szabályozza. Az eljárás be nem tartása az átszervezés érvénytelenségét vonja maga után.

Az intézmény alapító okirata tartalmazza az intézmény alapvető jellemzőit [Kt. 37. § (5) bek.]. Ha az alapító okiratot a fenntartó módosítani kívánja – például át akarja szervezni a működését –, akkor ki kell kérnie:

• az intézmény alkalmazotti közösségének,
• az iskolaszéknek,
• az iskolai szülői szervezetnek,
• az iskolai diákönkormányzatnak a véleményét [Kt. 102. § (3) bek.], továbbá
• a Kt. 88. § (6) bek. értelmében a fenntartónak független szakértő véleményét kell kikérnie arról a kérdésről, hogy az átszervezés a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent-e aránytalan terhet. A független szakértőre az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont tesz javaslatot.

A fenntartó csak a fentieket figyelembe véve hozhatja meg döntését. Természetesen ezt is többféleképpen lehet lebonyolítani. Van példa arra, hogy a fenntartó egy levélben közölt átszervezéshez néhány napos határidőt szab a véleményformálásra. Úgy gondoljuk, hogy ebben az esetben illúzió arra számítani, hogy az átszervezést ellenállás nélkül támogatni fogják. Ilyen esetben a fenntartó ne csodálkozzon, ha tiltakozással találja magát szembe az ad hoc helyzet miatt.

Véleményünk szerint pozitív eredményt akkor lehet elérni, ha a változást, az ezzel kapcsolatos terveket a fenntartó ismerteti az érintettekkel szóban, írásban egyaránt. Lehetőséget ad a párbeszédre, a félelmek megvitatására, esetleg az érintettek véleményét beépíti a javaslatába, és konszenzusos megoldás születik. Természetesen így sem fogja üdvrivalgás kísérni a döntést. De ha az érintetteket megpróbálják bevonni a döntési folyamatba, és nem fogják úgy érezni, hogy nélkülük döntenek, nagyobb eséllyel juthatunk el az amúgy szükségszerű változáshoz.

A folyamat persze rendkívül időigényes, de a döntéshozóknak is látniuk kell, hogy a párbeszéd, a választók akaratának figyelembevétele a későbbiekben megtérülő befektetés.

Az is természetes, hogy a pedagógusok, a szülők félnek minden változtatástól. De ha a folyamat előkészítése során megpróbáljuk megértetni velük, miért van szükség az átalakításra, ha lehetőség szerint a véleményüket is figyelembe vesszük, biztosabban számíthatunk a sikerre.