Muraközy Balázs – Horn Dániel

Teljesítményalapú ösztönzőrendszerek a közoktatásban

A magyar oktatáspolitika számára komoly kihívást jelent, hogy milyen módon lehet mérni az iskolák teljesítményét, és ehhez kapcsolódóan hogyan lehet arra ösztönözni az oktatási intézményeket, hogy eredményesebben működjenek. Magyarországon az oktatás minőségének mérése a kezdeti lépéseknél tart. A 2005-ben bevezetendő egységes érettségi követelmények vagy a 2001 óta működő országos kompetenciamérés ilyen kísérletek, de mindkét rendszer tapasztalatairól csak pár év múlva tudunk majd beszámolni; ráadásul nem feltétlenül lesznek ezek megfelelő mérőszámai az iskolák teljesítményének. Jelenleg sem a kormányzat, sem az iskolák fenntartói nem képesek az egyes iskolák valós teljesítményét megfigyelni, hiszen nem áll rendelkezésükre a megfelelő eszköztár. Az oktatási rendszer egészének teljesítményére nézve napvilágra kerülnek ugyan – igen gyászos – jelentések (pl. PISA 2000), mindazonáltal az a tudat, hogy a rendszer egésze nem működik megfelelően, önmagában még nem vezet az egyes iskolák eredményességének javulásához. Az iskolák vagy a tanárok tényleges teljesítményére alapuló ösztönzők lényegében ismeretlenek a magyar oktatásfinanszírozási gyakorlatban.

Az 1980-as évektől elsősorban az Egyesült Államokban olyan reformok indultak meg a közoktatásban, amelyek az iskolák által nyújtott teljesítmény mérését és többlettámogatásokkal történő ösztönzését állították a középpontba. A korábbi amerikai oktatáspolitika, ahogyan a mai magyar gyakorlat is, e helyett egyrészt döntően az iskolai inputok és folyamatok szabályozására épült,¹ másrészt az eredményességi problémákat a ráfordítások növelésével próbálta orvosolni. Tanulmányunkban összegyűjtöttünk számos – az angol nyelvű szakirodalomban megjelent – tanulmányt, amely kifejezetten ezzel a kérdéskörrel foglalkozik. E tanulmányok alapján azt tekintjük át, hogy milyen elméleti és gyakorlati kérdéseket vet fel egy ilyen típusú ösztönzőrendszer működtetése. A felvetett szabályozási probléma azért fontos Magyarországon, mert a szakirodalomból az derül ki, hogy az input alapú oktatáspolitika lényegében nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket.

Az alábbiakban először azt tárgyaljuk, hogy milyen előnyökkel jár a teljesítmény alapú ösztönzők bevezetése. Ezután azt mutatjuk be, hogy hogyan és miért terjedt el a teljesítmény alapú finanszírozás az Egyesült Államok közoktatásában, milyen hatással volt a kezdeti eredmények alapján a tanulók teljesítményére, illetve milyen lehetséges negatív következményekkel kell számolni. Végül összefoglaljuk azt, hogy milyen gyakorlati problémák merülhetnek fel egy ilyen rendszer megvalósítása során, illetve röviden kitérünk az esetleges magyarországi megvalósítással kapcsolatos kérdésekre is.

Miért érdemes teljesítmény alapú ösztönzőket bevezetni? Elméleti előnyök

A közoktatás területén számtalan jelentős változás történt a második világháborút követő évtizedekben, s ez kétségessé tette, hogy az addigi, input és folyamat alapú szabályozási megoldások sikeresek lehetnek a megváltozott körülmények között. Egy iskola vezetőjének meglehetősen eltérő céljai lehetnek, mint az őt megbízó oktatáspolitikusoknak vagy a szülőknek. Az iskola vezetője például azt szeretné, ha a tanárok elégedettek lennének a munkájával, ha minél magasabb fizetést kapna, minél szebbek lennének az iskola épületei, minél kevesebb „problémás” diák járna az iskolába stb. Természetesen az is szerepelhet az iskola vezetőjének céljai között, hogy minél jobb eredményeket érjenek el az iskola tanulói, de ez valószínűleg kisebb súllyal esik latba nála, mint a szülők vagy a diákok esetében. Ennél is nagyobb azonban a különbség az iskola vezetője és az iskolát finanszírozók érdekei között abból a szempontból, hogy mennyire működik hatékonyan az iskola. Az iskola vezetőjének az a célja, hogy az iskola minél több erőforráshoz jusson, az iskolát finanszírozó célja viszont az, hogy minél kevesebb erőforrás felhasználásával minél jobb eredményt érjen el az adott iskola. Ez a konfliktus alapvető: miközben az iskola vezetői arról próbálják meggyőzni a finanszírozót, hogy nagyon sok erőforrásra van szükség a jó teljesítményhez, a finanszírozó minél kevesebbet próbál költeni az adott iskolára.

A problémát fokozza, hogy az iskola vezetője sokkal jobb információkkal rendelkezik arról a kérdésről, hogy mennyi erőforrásra van szükség az elvárt eredmények eléréséhez, mint a finanszírozó. Rendkívül nehéz meghatározni a termelési függvényt (azaz az iskolai ráfordítások és az elérhető eredmények közötti összefüggést), és az oktatás inputjai, valamint az oktatás által kibocsátott termék is igencsak nehezen mérhető. Ezért amikor az iskola számára szükséges erőforrásokról döntenek, az iskola vezetője információs előnyét kihasználva a szükségesnél több erőforrást fog kérni, mivel pedig a hatékonyság nem ellenőrizhető, valószínűleg nem is hatékonyan költi el a forrásokat.

Ennek a problémának az orvoslására két dolgot lehet tenni. Egyrészt valamilyen módon mérni kell az oktatás minőségét vagy az iskolák hatékonyságát, utóbbin azt értve, hogy az iskolák milyen mennyiségű erőforrással milyen minőségű oktatást tudnak biztosítani. A megfelelő mérési rendszer alapvető fontosságú, ha az oktatásra szánt erőforrások hatékony felhasználása a cél. A másik fontos elem az, hogy a finanszírozó valamilyen módon jutalmazza a jól működő és/vagy hatékony iskolákat, és büntesse azokat, amelyek az adófizetők pénzét pazarolják, és/vagy nem oktatják a tanulókat megfelelően. Ilyen ösztönzők bevezetésével arra számíthatunk, hogy az iskolák vezetői és a tanárok az eredményesség, illetve a hatékonyság javítására fognak törekedni. Ezt a típusú ösztönzést nevezzük teljesítmény alapú ösztönzésnek.

A folyamat és input alapú szabályozás ezzel szemben nem vezet feltétlenül sem jobb minőségű, sem nagyobb hatékonyságú oktatáshoz. Ha a finanszírozó annál többet fizet, minél több tanár tanít az adott iskolában, akkor az iskola nagyon sok tanárt fog felvenni, még akkor is, ha valójában nincs rájuk szükség. Ha a finanszírozó többet fizet alacsonyabb osztálylétszámok esetén, akkor alacsonyabbak lesznek az osztálylétszámok, de nem biztos, hogy ennek a költsége arányban van a hasznával. Még ha valamely input szintjének meghatározását komoly tudományos kutatások előzik is meg, akkor sem biztos, hogy minden iskolában ugyanolyan eszközökkel lehet növelni az oktatás hatékonyságát. Hanushek (2002) elemzése empirikus eredményekkel is alátámasztja ezt a gondolatmenetet. Azt vizsgálja, hogy az inputok mennyiségének növelése önmagában hatással van-e a diákok teljesítményére. Különböző adatbázisokon végzett kutatások alapján ez a hatás nem, illetve csak néhány esetben mutatható ki. Úgy tűnik, hogy az erőforrások mennyiségének növelése helyett inkább a megfelelően megválasztott ösztönzőkkel lehet az oktatás minőségét javítani. Ez nem jelenti azt, hogy mindegy, mennyi pénzt fordítunk az oktatásra; vannak olyan helyzetek, amikor a kisebb osztálylétszám vagy a források növelése pozitív hatással van; az azonban közel sem világos, hogy melyek ezek a helyzetek. Ezek a következetések meglepően hasonlóak a különböző országok esetén, sőt az sem számít, hogy fejlett vagy fejlődő országról van szó. Vagyis a következtetések nem az Egyesült Államok vagy egyéb gazdag ország speciális helyzetéből adódnak, hanem általában igazak: az erőforrások megfelelő ösztönzők nélküli növelése – még ha mérhető módon javul is valamilyen fontos mutató, például az osztálylétszám – kevés hatással van az oktatás minőségére.

Azt, hogy egy adott iskolában mi a minőség javításának a legmegfelelőbb módja, legjobban az iskola vezetői tudják. Ezért az a legcélszerűbb, ha ezekben a kérdésekben ők döntenek. El kell azonban érni, hogy a döntésükben az eredményesség és a hatékonyság legyen a legfontosabb szempont, és ezt a finanszírozó úgy tudja biztosítani, ha anyagilag is erre ösztönzi őket.

A teljesítmény alapú ösztönzőrendszereknek az eredményesség és a hatékonyság javítása mellett egyéb előnyeik is vannak. Egyrészt az eredményesség mérése olyan adatbázis létrejöttével jár, amely nem csupán az ösztönzés szempontjából hasznos. A szülők és a diákok gyakran nincsenek tisztában azzal, hogy az általuk választott iskola oktatása mennyire eredményes. Magyarországon például erről a célra szinte kizárólag a felsőoktatási felvételi eredmények nyújtanak információt. Bár ezek az eredmények sokat elárulnak az iskolában folyó oktatás eredményességéről, sok probléma is van velük, nem kezelik például azt a tényezőt, hogy az ebből a szempontból jobban teljesítő iskolákban a diákok szociális és anyagi helyzete jelentős mértékben eltér a rosszabbul teljesítő iskolákétól. Könnyen lehet tehát, hogy a magasabb felvételi arányszám csupán azt mutatja, hogy az oda járó diákok eleve jobb helyzetű családokból érkeztek, nem pedig azt, hogy az iskola jobban működött volna.

Fontos lenne az egyes iskolák – a diákok összetételét is figyelembe vevő – eredményességének publikálása ahhoz, hogy a diákok jobb eredményt érjenek el. Az ilyen jellegű információ értékét mutatja Figlio és Lucas (2000), akik azt mutatták ki, hogy Floridában milyen hatással volt az iskolák minősítésének nyilvánosságra hozatala. A szerzők azt vizsgálták, hogy hogyan alakultak az ingatlanpiaci árak a különböző minősítést elért iskolák körzetében a minősítés nyilvánosságra hozatala előtt és után. Eredményül azt kapták, hogy a jobb minősítésű iskolák körzetében található ingatlanok ára felment, a rosszabb minősítést kapó iskolák körzetében lévő ingatlanok ára pedig lement.² Az iskolák eredményességét jelölő négyfokozatú skálán egy kategóriányi különbség az ingatlanok árában átlagosan 8%-ot ért, ami nagyjából 10 ezer dollárt jelent. Ez két szempontból is fontos eredmény: egyrészt a szülők nagy jelentőséget tulajdonítanak az iskola minőségének, másrészt pedig érzékenyen reagálnak az iskolák eredményességét jellemző információk nyilvánosságra hozására, ami azt jelenti, hogy ez az információ értéket képvisel. Két dolgot kell ehhez hozzátennünk. Egyfelől Magyarországon a szülők valószínűleg kevésbé vannak még tisztában az iskolák eredményességével, mint Floridában, ezért egy ilyen minősítés még nagyobb értéket jelenthet (Floridában korábban is működött egy kissé más elveken nyugvó értékelési rendszer). Ha ilyen erős reakcióra lehet számítani, az nagy felelősséget is jelent: egy rosszul kidolgozott értékelési rendszer iskolákat tehet tönkre. Másfelől az iskolák teljesítményének nyilvánosságra hozatala nagyon fontos ahhoz is, hogy a tanárok megbecsülve érezzék magukat, ha jó munkát végeznek. Még ha az információk nyilvánosságra hozatala nem kapcsolódik is össze anyagi ösztönzőkkel, a tanárok munkájának minősítése fontos motiváló eszköz lehet.

A teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek előzménye: teljesítmény alapú bérek

A teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek elődjének tekinthető az olyan rendszer, amikor az iskolákon belül a tanárok kaptak teljesítményük után jutalmat. Miután egy ilyen ösztönzőrendszer logikája bizonyos mértékben hasonló az iskolákat érintő ösztönzőrendszerhez, érdemes megvizsgálni a teljesítmény alapú tanári fizetésekkel kapcsolatos tapasztalatokat.

A teljesítmény alapú tanári bérezés (merit pay) azt jelenti, hogy a tanárok valamilyen minőségi mutató alapján kapják fizetésük egy részét. Az ilyen típusú ösztönzés a gazdaság legtöbb szektorában elterjedt, az oktatásban azonban nem túl gyakori. Ez nem volt mindig így; egyes becslések szerint az 1920-as években 40-50% körül volt az Egyesült Államokban az ilyen javadalmazást alkalmazó iskolák aránya, majd ez az 1930-as és 1940-es években jelentősen visszaszorult (Cohen–Murnane, 1985). Megfigyelhető e mellett az is, hogy az ilyen ösztönzőrendszerek élettartama meglehetősen rövid. Eberts, Hollenbeck és Stone (2002) elemzi a teljesítmény alapú tanári fizetések hatásait. Egy ilyen kompenzációs rendszer működésének alapvető feltétele, hogy mind a teljesítményt értékelő igazgatók, mind pedig a tanárok értsék és elfogadják, hogy mi alapján számítják ki a fizetést. Ennek hiányában az oktatási reform során külön problémát okozhat a politikai támogatás csökkenése. Sajnos azonban egy ilyen összetett és szubjektív szolgáltatás esetén, mint amilyen az oktatás, a mérés meglehetősen költséges és pontatlan. Különösen igaz ez az egyes tanárok szintjén: itt gyakorlatilag nem alkalmazhatóak az iskolák szintjén használható becslési eljárások. A teljesítmény értékelése tehát vagy a nyers teszteredményekre épül, ami igen súlyos problémákat vet fel, vagy az igazgató mérlegelésén múlik.

Cohen és Murnane (1985) azt vizsgálja, hogy mik a feltételei egy teljesítmény alapú tanári fizetéseket alkalmazó rendszer tartós fennmaradásának. Egyrészt fontos, hogy kidolgozzanak egy védhető eljárást annak a megállapítására, hogy mely tanárok számítanak „jutalomra érdemesnek”. Másrészt minimalizálni kell a tanárok közötti konfliktusokat, amelyek abból adódnak, hogy megoszlanak a vélemények a jó tanár fogalmáról, valamint abból, hogy egyesek megkapják a jutalmat, mások nem. Harmadrészt kezelni kell azt a problémát, hogy a tanárok kiválósága és a diákok teljesítménye között valójában nincs túl erős kapcsolat.

A szerzők által vizsgált hat tankörzetben négy alapvető stratégiát lehetett megfigyelni. Először, a jutalmat mint többletmunkáért kapott pénzt definiálják, nem pedig úgy, mint ami a mindenki által végzett tanítási feladat kimagasló elvégzéséért jár. Vagyis jutalom jár például társadalmi munkáért vagy tananyagfejlesztésért, de pusztán azért, mert valaki jól tanít, nem. Ez persze nem kiváló minőségű tanításra ösztönzi a tanárokat, hanem arra, hogy többletmunkát végezzenek. Másodszor, a védhető feltételek kidolgozásának feladatát inkább megegyezéses, mint tudományos alapon oldják meg: a kritériumokat a tanárok képviselői együttes munkával dolgozzák ki, vagy minden egyes tanár magának definiálja a kritériumokat. Harmadszor, a jutalmak összegét úgy állapítják meg, hogy az minimalizálja a konfliktusokat: elhanyagolható a nagyságrendjük, kicsi a jutalmak közötti különbség, vagy szinte mindenki megkapja őket. Végül, mérsékelt jelentőséget tulajdonítanak a teljesítmény alapú fizetéseknek; a részvételt önkéntessé teszik, és nincs túl nagy jelentősége annak, hogy ki kapja meg, és ki nem.

Megállapítható, hogy azokban a közösségekben marad fenn a teljesítmény alapú tanári fizetések rendszere, amelyek gazdaságilag és társadalmilag előnyös helyzetben vannak, ahol megfelelőek a fizetések, és jó a kapcsolat a tanárok és a vezetők között. Ez azonban óhatatlanul azzal a következménnyel jár, hogy – mivel az ilyen helyeken általában sok jó tanár van – a legtöbb tanárnak oda kell adni a jutalmat a konfliktusok elkerülésére. Ha egy elég jó tanár nem kap jutalmat, és ilyen módon nem minősítik kiválónak, jelentősen csökkenhet a motivációja. Ezért a legtöbben megkapják a jutalmat, ezzel viszont az egész ösztönzési rendszer felhígul, és fokozatosan értelmét veszti.

Teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek bevezetése az Egyesült Államokban

Az 1990-es években egyre inkább elterjedtek az Egyesült Államokban az iskolák teljesítményén alapuló ösztönzőrendszerek. Ladd (1996) szerint az inputszabályozásról az outputszabályozásra való áttérés folyamata az Egyesült Államokban elsősorban három tényezőre vezethető vissza. Egyrészt a hagyományos – inputszabályozás alapú – amerikai közoktatási rendszer már nem készíti fel megfelelően a gyermekeket – elfogadható költségszinten – a globális gazdaság kihívásaira. Az amerikai közoktatásból kikerülő emberek nem felelnek meg a munkáltatók igényeinek. Tudásuk nem eléggé rugalmas ahhoz, hogy a változó körülmények között alkalmazkodni tudjanak. A tudás alapú gazdaságban az iskolázottság értéke jelentősen megnövekszik: a közoktatásban megszerzett kognitív képességek jobban jelzik előre a végzés utáni keresetet a ’80-as, mint a ’70-es évek közepén (Murnane–Willet–Levy, 1995). Másrészt a közoktatásra fordított erőforrások nem növekedhetnek tovább a korábbi ütemben. Míg a ’70-es és ’80-as években a csökkenő tanulói létszám mellett jelentősen növekedhetett az egy tanulóra eső költségek nagysága, addig a 2000 után következő évtizedben a tanulói létszám jelentős növekedése várható. A szövetségi és az állami kiadások visszafogása sem kedvez ebből a szempontból a közoktatásnak.³ Harmadrészt, miközben az egy tanulóra fordított kiadások mértéke az inflációval korrigálva 1974 és 1992 között az Egyesült Államokban 50%-kal nőtt, az oktatás minősége szinte egyáltalán nem javult.⁴ A folyamat alapú finanszírozásban gondolkodó döntéshozók az iskolák számára előírt formális követelményekkel próbálták javítani az oktatás minőségét: több tanár jusson adott számú diákra, magasabb képzettségű tanárok tanítsanak az iskolákban, vagy minden osztályteremben legyen légkondicionáló. Ezek a formális mutatók jelentősen javultak az 1960-es évek óta. 1960 és 2000 között a tanár-diák arány 40%-kal csökkent, a legalább egyetemi fokozattal rendelkező tanárok aránya és a tanárok tanítással töltött éveinek mediánja pedig megduplázódott 1970 óta. Ezek a megnövekedett inputkövetelmények természetesen jelentősen növelték az oktatás egy tanulóra jutó költségét. A standardnak számító teszteken ugyanakkor csak kismértékben növekedtek az eredmények matematikából, míg a többi tantárgyból állandók maradtak.

Az 1980-as évektől kezdve több államban is bevezettek teljesítmény alapú finanszírozási rendszereket (az alábbiakban ezekből mutatunk be négyet esettanulmány formájában), majd a szövetségi szintű szabályozásban is megjelent a teljesítményösztönzés néhány eleme.

Dél-Karolina⁵

Dél-Karolinában az 1984-es oktatásfejlesztési törvénnyel vette kezdetét a közoktatási reform. Ez a törvény több tucat változást hozott: többek között megnőttek a tanári fizetések, komolyabb követelményeket állítottak az érettségizők elé, új vizsgát vezettek be a végzősök számára stb. Összesen 20%-kal nőttek az állam oktatásra fordított kiadásai, amit a forgalmi adó 1 százalékpontos növeléséből teremtettek elő.

A teljesítmény értékelése alapvetően egy hozzáadott érték típusú mutatóval történik, amely azt mutatja, hogy mennyivel teljesítettek jobban vagy gyengébben a diákok a korábbi teljesítményük alapján előre jelzett szintnél. E mellett azonban figyelembe veszik azt is, hogy mennyit látogatták az órát a tanárok és a diákok, valamint hogy mekkora volt a felsőbb évfolyamokon a lemorzsolódási arány.

Az iskolák eredményességét a következő regressziós modellel becsülik:

R_it = a + bR_i,t–1 + cM_i,t–1 + c(R_i,t–1M_i,t–1) + dR²_i,t–1 + eM²_i,t–1 + u_it

és

M_it = a + bR_i,t–1 + cM_i,t–1 + c(R_i,t–1M_i,t–1) + dR²_i,t–1 + eM²_i,t–1 + u_it,

ahol R_it az i tanuló által a t évben szövegértésből (reading) elért pontszám, M_it pedig az i tanuló által a t évben matematikából elért pontszám. Látnunk kell, hogy az előre jelzett pontszám nem lineáris függvénye az előző évek pontszámainak, vagyis figyelembe veszi azt a lehetőséget, hogy a jobb tanulók gyorsabban tanulnak. Másrészt a szövegértés pontszám előrejelzésénél figyelembe veszik a matematika pontszámot is, ilyen módon közelítve tanuló „tehetségét”. A tanuló „nyeresége” az, amennyivel az előre jelzett – azaz a korábbi időpontbeli eredményei alapján várható – pontszám felett teljesített (u_i,t). Az iskolák teljesítményét a tanulók nyereségeinek mediánjával mérik,⁶ egy adott iskola nyeresége tehát:

G_s,t = med(u_i,t).

Dél-Karolinában az előre jelzett pontszám kiszámításakor nem veszik figyelembe a tanulók szocioökonómiai státusát, csak az előző évi pontszámokat. Mivel a diákok teljesítményének növekedésére az egyéni képességeken túl a családi háttér is hatással van, az iskolák rangsorban elfoglalt helye és a diákok szocioökonómiai státusa közötti korreláció erősen pozitív. Dél-Karolinában ezért úgy döntöttek, hogy az iskolákat öt csoportba sorolják a következő mutatók alapján: a diákok mekkora része jogosult ingyenes étkezésre, mekkora részük jogosult kedvezményes étkezésre, hány évig jártak egyetemre a tanárok (medián), illetve a diákok hány százalékát nem találták iskolaérettnek az első év előtti szűrésen. Azok az iskolák kaptak ösztönző jutalmakat, amelyek a saját csoportjukban a legjobb 25%-ba tartoztak.

Ez viszont arra ösztönözte az iskolákat, hogy minél alacsonyabb csoportba kerüljenek: például érdemes kissé csalniuk abban, hogy a diákok mekkora része kap kedvezményes étkezést. Ráadásul az iskolák egy része igazságtalannak érezte, hogy azért maradtak éppen csak ki a jutalomból, mert túl magas csoportba sorolták őket. Ezért később bevezették azt a rendszert, hogy nem csak ezen az alapon lehet jutalmat kapni, hanem az alapján is, hogy az iskola „felülmúlja a várakozásokat”, vagyis nagyobb nyereséget ér el, mint amit a pontszámok abszolút értéke alapján várnánk.⁷

Dél-Karolinában nem a tanárok kapnak közvetlenül jutalmat, hanem az iskolák, amit a helyi oktatási bizottsággal egyetértésben költhetnek el, de nem fizethetik ki közvetlenül a tanároknak. A díj nagysága iskolánként 15 000 és 20 000 dollár körül alakul. E mellett a nyertes iskolák – amíg pozitív nyereséget mutatnak fel – kevesebb adminisztratív kötelezettséggel rendelkeznek, szabadabban változtathatják a tantervet, könnyebben vehetnek fel például részidős munkára tanárokat.

A megvalósult rendszerek eltérnek abban, hogy a jutalmakat közvetlenül megkaphatják-e a tanárok, vagy sem. Ha a tanárok nem kaphatnak közvetlenül jutalmat, akkor nem kell attól tartani, hogy a teljesítmény alapú tanári fizetésekkel kapcsolatos problémák megjelennek. Ebben az esetben azonban az ösztönzők is gyengébbek lesznek. Ráadásul nem világos, hogy mire fogják elkölteni a pénzt, ha nem fizetésemelésre. Persze lehet például új könyveket venni a könyvtárba, de az iskola vezetése valószínűleg szeretné a pénzből megjutalmazni a tanárokat, ezért továbbképzésre küldi őket, vagy új számítógépet vesz nekik. Ebben az esetben végső soron mégis a tanárok kapják meg a pénzt, csak nem olyan formában, ahogy az a legjobb lenne nekik; az ilyen rendszerekben pocséklás jelentkezhet.

Dél-Karolina volt az első állam, ahol teljesítmény alapú iskolai reformot vezettek be. Sok hibát követtek el, és ezeket folyamatosan korrigálták. A teljesítmény mérésénél kezdetben nem vették figyelembe a szocioökonómiai változókat, ezért rossz helyzetbe került az iskoláknak az a része, amelybe a rosszabb státusú diákok járnak. A rendszernek ezt a hiányosságát nem is sikerült kijavítani; az iskolák több csoportba sorolása inkább kényszermegoldás. Az államban az iskolák kapják a pénzt, és nem a tanárok: ilyen módon el lehet kerülni a teljesítmény alapú tanári fizetések perverz ösztönzőit, de a tanárok kevésbé lesznek ösztönözve.

Dallas⁸

A dallasi reformok az 1990-ben felállított különleges bizottság munkája nyomán indultak el, és az 1991/1992-es tanévben vezették be őket. A program részeként 2,5 millió dollárt adtak a legeredményesebb iskolák tanárainak.

Az iskolák teljesítményét két teszt felhasználásával számítják ki. A tanulók nyereségének kiszámítása kétlépcsős eljárás segítségével történik. Először a pontszámokból kiszűrik a szocioökonómiai helyzet hatását, felhasználva a diákok bőrszínét, valamint hogy megfelelően tudnak-e angolul, és hogy jogosultak-e kedvezményes étkezésre. Ebben a becslésben figyelembe veszik az iskola néhány jellemzőjét is, például hogy mekkora a diákok mobilitása az adott iskolában, és hogy túlzsúfolt-e az iskola:

A_i,t = a + bX_i,t + cS_i,t + u_i,t

és

A_i,t–1 = a + bX_i,t–1 + cS_i,t–1 + u_i,t–1,

ahol A a diákok mért teljesítménye, X a családok szocioökonómiai helyzetét leíró változók, S pedig néhány, az iskolát jellemző változó vektora.

Ezután a tényleges és az előre jelzett érték különbségeként kapott korrigált pontszámokból (a fenti képletben ez egyenlő az u hibatag értékével) megbecsülik a diákok nyereségét:

A_i,t = a + bA_i,t–1 + e_i,t

ahol A a szocioökonómiai státussal korrigált pontszámokat jelöli. Ez a második lépés hasonló a dél-karolinai eljáráshoz, csak itt a korrigált pontszámok szerepelnek a regresszióban, és egyszerű lineáris becslést alkalmaznak.⁹ Az egyes tanulók nyeresége a tényleges korrigált teszteredmény és a korábbi időszakbeli teljesítmény alapján várható teszteredmény különbsége (ez a második becslés e hibatagjának értékével azonos). Dallasban az iskola teljesítményének a tanulók egyéni nyereségeinek az átlagát tekintik, hangsúlyozva ezzel, hogy minden tanuló eredménye számít:

G_s,t = mean(e_i,t).

Ez az eljárás módszertani nézőpontból megalapozottabb, mint a Dél-Karolinában alkalmazott változat, hiszen az iskolák teljesítményének becslésekor közvetlenül figyelembe veszik a tanulók szocioökonómiai helyzetét. Sajnos ennek az az ára, hogy a résztvevők nagy része számára nehezebben látható át,¹⁰ és ilyen módon ösztönző ereje is gyengébb lehet. A tanárok azt látják, hogy a pontszámok bekerülnek egy fekete dobozba, amiből kijön valami, ami nem is hasonlít azokhoz az adatokhoz, amik bekerültek a dobozba.

Ebben a rendszerben az ösztönzőket közvetlenül az iskolák alkalmazottjai kapják: a tanárok és a vezetők 1000 dollárt, a többi alkalmazott 500 dollárt, attól függetlenül, hogy mekkora a tanár-diák arány az adott iskolában. Ezen kívül az iskola is elkölthet 2000 dollárt. Minden évben az iskolák kb. 20%-a kapja meg a jutalmat. Ez az arány változik attól függően, hogy hány tanár van a nyertes iskolákban, hiszen adott pénzösszeget osztanak ki. 1994/95-től kezdve kétszintű jutalmazási rendszert vezettek be: azok az iskolák, amelyek nem nyertek, de a várakozásokat túlteljesítették (azaz az iskola becsült nyeresége, G_i,t pozitív volt), alacsonyabb jutalomban részesülnek: 450 dollárt kapnak a tanárok és a vezetők, és 225 dollárt a többiek.

Dallasban viszonylag kevés iskola nyeri el több egymást követő évben a jutalmat. Ennek az az oka, hogy ha az egyik évben sokat javult a diákok pontszáma, akkor a következő évben nehéz még tovább javítani. Ez persze arra ösztönözheti az iskolákat, hogy az egyik évben nagyon magas pontszámot érjenek el, a következőben pedig alacsonyat, hogy legalább kétévenként ismét besöpörhessék a jutalmat. Ezt talán valamilyen mozgó átlaggal lehetne kiküszöbölni.

Clotfelter és Ladd azt is megvizsgálták, hogy milyen hatással volt ez a program a Dallasban tanulók teljesítményére. Látni kell az elemzés korlátait: mivel a reformot csak az 1991/92-es tanévben vezették be, 1994-ig csak a rövid távú hatások érzékelhetők. A szerzők azt becsülték meg, hogy javult-e a diákok teljesítménye a többi texasi nagyvároshoz képest. A diákok teljesítményét oly módon definiálták, hogy hány százalékuk tette le sikeresen a Texas Assessment of Academic Skills vizsgát. Azt találták, hogy 1992-ben, 1993-ban és 1994-ben is 10-12%-kal több dallasi diák vizsgázott le sikeresen a szövegértés vizsgán, mint hasonló jellemzőkkel rendelkező társaik az állam többi nagyvárosában. Váratlan módon az együtthatók nagyságrendjében nincs különbség, így tehát 1992-ben is megfigyelhető ez a jobb teljesítmény, amikor a program hivatalosan még be sem indult. A szerzők nemigen tudják megmagyarázni ezt a jelenséget. Elképzelhető tehát, hogy a reformok nélkül is ugyanilyen mértékben nőtt volna az iskolák eredményessége, vagy hogy az iskolák, tudomást szerezvén a reformról, máris növelték hatékonyságukat. E mellett azt találták, hogy a fehérek és a spanyol ajkúak körében javultak leginkább az eredmények. Sajnos a feketék és a rossz szocioökonómiai helyzetben lévők számára nem volt ilyen pozitív hatásuk a reformoknak: bár 1993-ra némi javulás volt tapasztalható, ez 1994-re eltűnt. Az eredmények teljesen hasonlóak matematikából is.

Összességében a dallasi reform legfőbb jellemzője, hogy explicit módon figyelembe veszi a tanulók szocioökonómiai helyzetét is, illetve hogy a tanárok közvetlenül kapnak jutalmat, ha az iskola jól teljesít. A szerző elemzése azt mutatja, hogy a diákok eredményei jelentősen javultak, de nem a feketék, a rossz szocioökonómiai helyzetű diákok esetében.

Mississippi¹¹

Mississippi államban az 1980-as évek elejétől kis változások során alakult ki a jelenlegi közoktatás-finanszírozási rendszer. A rendszer középpontjában az iskolakörzetek állami akkreditációja áll. A szabályozás alapegysége tehát nem az iskola, hanem az iskolakörzet: egy rossz körzetben működő jó iskola önmagában nem képes befolyásolni a rendelkezésre álló forrásokat. Minden tanév végén írásbeli vizsgát tesznek az 5–9. évfolyamba járó tanulók. A körzeteket öt kategóriába sorolják a teljesítmény- és folyamatmutatók egy kombinációja alapján. A 3. kategóriába tartozó körzetek sikeresnek minősülnek; ahhoz, hogy valamelyik körzet a 4. vagy 5. kategóriába tartozzon, további feltételeknek kell megfelelnie. Az 1. és 2. szint nem fogadható el. Ahhoz, hogy egy körzet a 3. kategóriába tartozzon, a diákoknak átlagosan a tesztkérdések legalább 70%-ára kell helyesen válaszolniuk, és az átlag nem lehet gyengébb annál, amit az államban tanuló diákok alsó harmada teljesít. Ennek az az üzenete, hogy az elfogadható teljesítmény relatív: egy körzet teljesítménye attól függ, hogy eredményük hogyan viszonyul a többi körzet eredményéhez. A mississippi rendszerben nem veszik figyelembe a diákok szocioökonómiai státusát: az 1. kategóriába tartozó körzetekben a legnagyobb a rossz helyzetű diákok aránya, és az 5. kategóriába tartozókban a legalacsonyabb.

A 4. és 5. szintet elérő körzetek mérsékelt ösztönzőkkel kerülnek szembe; dereguláció formájában. Az 1. kategóriába került körzetek intenzív technikai segítséget kapnak az államtól abban, hogy elemezzék a hibáikat, és megoldást keressenek a problémákra. A rosszul működő körzetek irányítását elvileg átveheti az állam, bár erre Elmore és szerzőtársai tanulmányának megírásáig (1996) nem került sor. Természetesen a legtöbb körzet a 3. kategóriába tartozik, ezekre semmilyen ösztönző nem vonatkozik, így a teljesítményük nem is nagyon fog változni. A reformra szánt korlátozott erőforrásokat az állam a kevésbé jól működő körzetekre fordítja. Sajnos azonban valószínűleg erre sem elegendőek a források: 1994/95-ben összesen kb. 100 000 dollár állt rendelkezésre a 12 olyan körzetre, amely a leggyengébb kategóriába került. Láthatjuk, hogy Mississippi állam egy nem túl költséges reformot hajtott végre: a létező teszteket használják, és az ösztönzők sem túl költségesek, valószínűleg nem is túl hatékonyak.

Kentucky¹²

Kentucky államban az 1990-es évek elején kezdődött a reform, amelyet egy bírósági határozat indított el. Ez a reform igen költséges, ugyanakkor rendkívül ambiciózus is. A szabályozás nyolc területen (szövegértés, fogalmazás, matematika, természettudomány stb.) jelölt ki egy egységesen elvárt teljesítményszintet – ezt a reform bevezetésekor jól teljesítő diákok eredményeinek átlagában állapították meg. Minden iskola elé ugyanazt a szintet tűzték ki célul, a diákok összetételének különbségeit egyáltalán nem vették figyelembe. Kiszámolták, hogy az iskolák tanulóinak 1991/92-es teljesítménye mennyivel maradt el ettől a standardtól. A különbséget minden iskola esetében tíz egyenlő részre osztották, azt tűzve ki célul, hogy az iskolák kétévenként ledolgozzák a különbség tizedét, és így a következő húsz évben elérik a standardot. Az iskolák teljesítményét az alapján ítélték meg, hogy képesek-e kétévenként a kitűzött mértékben javítani a tanulók eredményeit. Azok az iskolák, amelyek legalább egy százalékkal túlteljesítik ezt az előirányzott szintet, jelentős pénzügyi jutalmat kapnak.

1995 márciusában az állam 25,5 millió dollárt osztott ki 14 100 tanár között – a reform meglehetősen költséges. Azoknak az iskoláknak, amelyeknek a teljesítménye elmarad az elvárttól, fejlesztési tervet kell készíteniük, és állami segítséget is kapnak. Azok az iskolák, amelyek a legalacsonyabb kategóriába tartoznak – vagyis teljesítményük több mint öt százalékkal marad el az elvárttól –, további szankciókra számíthatnak, például a tanárok próbaidőre kerülnek, és a diákok átmehetnek más iskolába. A rendszer működtetéséhez új típusú teszteket is kidolgoztak: több komplex, nyílt kérdés is bekerült, és a diákok év közben készített munkáit is figyelembe veszik. A mért tudáselemek körét tekintve a Kentuckyban bevezetett rendszer az egyik legösszetettebb és legambiciózusabb az Egyesült Államokban. A nyílt kérdések alkalmazásával igyekeztek elkerülni, hogy túlságosan szűkre szabják a területet, amelyen a diákok teljesítményét mérik, és korlátozni próbálták annak a lehetőségét is, hogy a tanárok csak a tesztre készítsék fel a diákokat.

A Kentuckyban bevezetett teljesítménykritériumok elsősorban politikailag meghatározottak, egyáltalán nem világos, hogy megvalósíthatóak-e, vagy pedagógiai szempontból megfelelőnek tekinthetők-e. A rendszer rendkívül komoly elvárásokat támaszt a gyengén teljesítő, illetve a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákkal szemben, hiszen nekik alacsonyabb kezdőszintről kell ugyanarra a szintre eljutniuk, azaz évről évre nagyobb mértékű javulást kell elérniük, mint a legjobb iskoláknak. Kentuckyban egy sokkal nagyratörőbb célkitűzést kívánnak megvalósítani, mint Dallasban vagy Dél-Karolinában, ahol a hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák teljesítményét egymáshoz mérten értékelik, függetlenül attól, hogy mennyivel maradnak el a kedvezőbb összetételű iskolák eredményeitől. Az egységes célkitűzés ugyanakkor felerősítheti a perverz ösztönzőket is: mivel az iskolák teljesítményének értékelésekor nem veszik figyelembe a diákok összetételét (a családi hátteret, az egyéni képességeket, illetve korábbi tudásszintet), az iskoláknak itt különösen kifizetődő lehet megszabadulni azoktól a diákoktól, akik rosszul teljesítenek.

Teljesítményösztönző elemek szövetségi szinten

A teljesítmény alapú oktatásfinanszírozás szempontjából áttörést jelentett a 2001-ben elfogadott No Child Left Behind Act (NCLB). A törvény szerint minden államban be kell vezetni a teljesítmény alapú ösztönzés valamilyen formáját. Az egyes államoknak ki kell dolgozniuk egy olyan tantervet, amelyet minden iskolában tanítani kell. Ehhez kapcsolódóan ki kell dolgozni egy teljesítménymérő rendszert is. 2014-re az egyes államokban minden tanulónak el kell érnie a megfelelő szintet matematikából és angolból (utóbbin elsősorban szövegértést értve). 2014-ig a teszteredményeknek megfelelő mértékben javulniuk kell. Az államok nyilvánosságra hozzák, hogy az egyes iskolákban milyen eredményt értek el a diákok, mégpedig külön-külön az iskolában kisebbségi csoportba tartozó tanulók esetében, a gazdaságilag hátrányos helyzetű tanulók csoportjában, az angolul korlátozottan tudók csoportjában és a bármilyen értelemben korlátozott képességű tanulók körében is. Az iskoláknak biztosítaniuk kell, hogy ezekben a csoportokban is megfelelő teljesítményt érjenek el a diákok (Cawthon, 2004).

Ha valamelyik iskolában a tanulók valamely csoportjában nem javulnak megfelelően a teszteredmények, az az adott iskolára nézve meglehetősen súlyos következményekkel jár. Ha két egymást követő évben nem javul megfelelően a tanulók teljesítménye, akkor az iskolának tervet kell benyújtania, amely alapján javítani fog az oktatás színvonalán. Ráadásul a tanulók iskolát válthatnak, ahova az iskolakörzet költségén kell utaztatni őket. Ha egy iskola három egymást követő évben nem teljesíti a követelményeket, akkor utalványt kell adnia a rossz anyagi helyzetű tanulóknak, amelyen kiegészítő oktatási szolgáltatásokat vehetnek igénybe. Ha négy egymást követő évben sem sikerül teljesíteni a követelményt, akkor az iskolának jelentős változtatásokat kell végrehajtania, például át kell alakítania a tantervet. Ha öt egymást követő évben sem sikerül teljesíteni a követelményeket, akkor az iskolát át kell szervezni, vagyis magánkézbe kell adni, vagy el kell bocsátani a tanárok jelentős részét (Kane és Staiger, 2001). Azt láthatjuk tehát, hogy a nem teljesítő iskolák nagyon súlyos szankciókkal néznek szembe, tehát itt valóban teljesítményösztönzésről van szó. Mivel a törvény végrehajtásának nagy része még hátra van (bár az állami szintű alaptantervek már elkészültek), nem sokat tudunk arról, hogy a törvény rendelkezéseit hogyan valósítják meg a gyakorlatban. Nem tudhatjuk, hogy mekkorák lesznek a rosszul teljesítő iskolákat érő valós büntetések, ami nagymértékben függ attól, hogy hány iskola nem tudja teljesíteni a követelményeket. A teljes rendszer sikerességének elemzésére pedig még többet kell várni.

A teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek hatása a diákok teljesítményére

A teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek tényleges hatásairól még keveset tudunk, mégis érdemes az első empirikus eredmények alapján áttekinteni, hogy mennyiben javítják a tanulók teljesítményét a különféle ösztönzési rendszerek. A legátfogóbb és legmegbízhatóbbnak tűnő elemzés Hanushek és Raymond (2004) tanulmánya arról, hogy a teljesítmény alapú ösztönzők javítják-e az iskolák eredményességét. A szerzők azt vizsgálják, hogy milyen hatással van a teljesítmény alapú ösztönzőrendszer bevezetése a tanulói teljesítmény változásának mértékére a 4. és a 8. év között.¹³ A modellben figyelembe veszik a tanulók családi és demográfiai jellemzőit is, az elemzés során pedig azzal is számolnak, hogy az iskolák a várhatóan rosszabb teljesítményű tanulókkal esetleg nem íratják meg a teszteket. Ennek a hatásnak a kiszűrésére a Heckman (1979) által javasolt módszert alkalmazzák.

Eredményül azt kapták, hogy az olyan rendszerben, amelyben az iskolák számára konkrét anyagi vagy más jellegű ösztönzőket kapcsolnak a megfelelő teljesítmény eléréséhez, az iskolák eredményessége szignifikánsan magasabb. Az olyan államokban viszont, ahol csupán nyilvánosságra hozzák az iskolák eredményességét, az iskolák teljesítménye nem különbözik szignifikánsan azokhoz az államokhoz képest, ahol egyáltalán nincs teljesítmény alapú ösztönzés. Ebből az következik, hogy csupán az eredményesség nyilvánosságra hozatala nem változtat számottevően az oktatás minőségén. Ez azonban – mint korábban már említettük – nem jelenti azt, hogy ne lenne hasznos kidolgozni egy teljesítményértékelő rendszert. Az elemzés másik fontos következtetése, hogy a fekete tanulók teljesítményén szignifikánsan kisebb mértékben javít a következményekkel járó teljesítmény alapú ösztönzőrendszer bevezetése, mint a többi tanuló teljesítményén. Vagyis a fekete tanulókat relatíve hátrányosabb helyzetbe hozza az iskolák ilyen módon valós ösztönzése, lemaradásuk növekszik a többiekhez képest, noha a tanulói teljesítmények szintje a feketék körében is növekszik. Meg kell azonban jegyeznünk, hogy a NCLB törvény előkészítése folyamán nagyon ügyeltek arra, hogy az ilyen következményeket elkerüljék, és ezért az egyes iskolákban a kisebbségi tanulóknak is teljesíteni kell az elvárt szintet; a tanulmány által vizsgált időszakban viszont nem volt még általános ez a szabály.

Összességében tehát az első empirikus elemzések azt mutatják, hogy a teljesítmény alapú ösztönzés valóban hozzájárul a tanulók teljesítményének növeléséhez.

A teljesítmény alapú ösztönzők lehetséges hátrányai

A teljesítmény alapú ösztönzéssel kapcsolatban természetesen kételyek is felmerülnek. Ha a mért teljesítmény komoly téttel jár, akkor a tanárok olyan eszközöket is bevethetnek a teszten mért teljesítmény javítása érdekében, amely nem célja a finanszírozónak. Ezek közül a legegyszerűbb az, ha egyszerűen csalnak a teszteken (előbb megmondják a diákoknak a válaszokat, több időt hagynak a teszt megírására) vagy a javítás során. Ezeket a problémákat csökkenteni lehet oly módon, hogy a diákok máshol, más tanárok felügyeletével írják meg a tesztet. Mégis érdekes kérdés, hogy teljesítmény növekedéséhez mennyiben járul hozzá a tanárok csalása.

Az is probléma lehet, ha a tanárok egyes – várhatóan rosszul teljesítő diákokat – nem engednek vizsgázni, vagy eleve kirakják őket az iskolából. Hasonló hatást érhetnek el azzal, hogy a tanulókat olyan csoportba sorolják, amelyre kevésbé szigorú követelmények vonatkoznak. Ha például a hátrányos helyzetű diákoknak nem, vagy csak könnyebb teszten kell részt venniük, akkor az iskoláknak érdekük a várhatóan rosszabbul teljesítő diákokat ebbe a csoportba sorolni. Összekapcsolódik ezzel az a kérdés, hogy ha a NCLB törvény alapján a hátrányos helyzetű tanulóknak is ugyanolyan eredményt kell elérniük, mint a többieknek, akkor az iskoláknak érdekükben állhat néhány várhatóan jobb eredményt elérő tanulót is ide sorolni, hogy felhúzzák az átlagot. Mivel ez a gyakorlat rendkívül nagy károkat okozhat a diákok számára, nagyon fontos megvizsgálni ennek a gyakoriságát.

A harmadik kritika szerint a nagy téttel járó ösztönzők esetén a tanárok a tesztre tanítanak, vagyis csak azt tanítják meg, amit a tanulóknak a teszten tudniuk kell. Ilyen módon elképzelhető, hogy a tanulók kevésbé lesznek tájékozottak, vagy nem tanulnak olyan dolgokat, amelyek valóban kreatívvá teszik őket, vagy amelyekre szükségük lenne a munkapiacon. Előfordulhat, hogy az oktatás nevelő funkciója háttérbe szorul, és a tanulók nem értenek meg olyan alapvető fontosságú dolgokat, mint például hogyan kell viselkedniük mint jó szülőknek vagy mint jó állampolgároknak.

A tanárok csalásait Jacob és Levitt (2003) vizsgálja részletesen. A kutatáshoz chicagói iskolák diákjai által kitöltött teszteket használnak. A szerzők feltételezése alapján a csalás jele egyrészt az, ha az adott osztályban feltűnően változékonyak a teszteken elért eredmények: ha a nagy pontszámnövekedést a tanár jobb munkája okozta, akkor az többé-kevésbé megmarad a következő évben is, ha viszont csalás, akkor a következő évben várhatóan nem lesz túl magas. Másrészt azt is vizsgálják, hogy mennyire szokatlan az adott osztályban a válaszok mintája; vagyis megfigyelhető-e az, hogy sok tanuló inkább a nehéz kérdéseket tudta megválaszolni, és a könnyűeket nem, vagy hogy gyanúsan hasonló válaszok születtek. Ezek a mutatók a csalásoknak csak egy részét tudják kimutatni, azt például, hogy a tanár több időt adott a vizsgára, már nem. Ahogy azt sem, ha kifinomultabb módon csaltak. Vagyis a szerzők becslése a csalás gyakoriságáról lefelé torzított. Ezzel együtt is 4-5%-ra becsülik az olyan osztályokat, ahol csalás fordult elő.

A legizgalmasabb kérdés itt mégis az, hogy mennyire reagálnak a tanárok a gazdasági ösztönzőkre, vagyis hogy megnő-e a csalás valószínűsége, ha a vizsgának nagy a tétje a tanárok és az iskola szempontjából (mondjuk több pénzt kapnak a tanárok, ha jobb teszteket írnak a diákok). 1996-ban reformokat vezettek be Chicagóban, amely szerint a rosszul teljesítő iskolákat szankciók érik: elvesztik függetlenségüket, és a diákok nem kerülhetnek automatikusan a következő osztályba. A szerzők azt vizsgálják, hogy ezeknek az intézkedéseknek a bevezetése hatással van-e a csalás gyakoriságára. Azokban az iskolákban, ahol a teszteredmények nagyon alacsonyak, 1996 után a csalás valószínűsége 0,5-1 százalékponttal megnőtt, vagyis az erősebb ösztönzőkre valamelyest reagáltak a tanárok. Azokban az iskolákban viszont, ahol a diákok valamivel jobban teljesítenek – vagyis ezek a szankciók nem számítanak –, nem változott jelentősen a csalás valószínűsége.

Komoly probléma lehet, hogy az ösztönző jellegétől függően az iskoláknak érdekükben állhat, hogy a tanulóknak csak egy részével foglalkozzanak (Clotfelter–Ladd, 1996). Szélsőséges esetben a diákok egy részét nem engedik vizsgázni, például ha feltehetőleg túl rosszul teljesítenének a vizsgákon. Még ennél is nagyobb baj, ha a tanárok nem foglalkoznak megfelelően azokkal a diákokkal, akiknek a teljesítménye nem befolyásolja a fizetésüket. Például, ha a fizetésük a diákok által elért pontszám mediánjától függ (mint Dél-Karolinában), akkor nem érdemes sem a különösen jól teljesítő, sem a különösen rosszul teljesítő diákokkal foglalkozni, mert a fizetés szempontjából a közepes képességű gyermekek teljesítménye számít. Így a kiemelkedően tehetségesek nem részesülnek kiemelt figyelemben, a rosszul teljesítők pedig reménytelenül lemaradhatnak. A probléma szintén felmerül akkor, ha a fizetés a pontszámok átlagától függ (ahogy Dallasban). Ekkor, ha a jobban teljesítő diákok pontszáma többet javul ugyanakkora energiabefektetés hatására, a tanárok elsősorban velük fognak foglalkozni, ha viszont a rosszabbul tanuló diákok fejlődnek várhatóan többet, rájuk fog figyelni a tanár a többi iskolás helyett.

Figlio és Getzler (2002) négymillió floridai diákot tartalmazó mintán vizsgálta, hogy a teljesítmény alapú ösztönzőrendszer bevezetése jár-e olyan következménnyel, hogy több diákot sorolnak a hátrányos helyzetűek közé, akiknek az eredménye nem számít bele az iskola teljesítményébe. A probléma jelentőségét érzékelteti, hogy a diákok több mint 10%-a ebbe a kategóriába tartozik. A tanulmány következtetése szerint szignifikánsan megnőtt a hátrányos helyzetű diákok aránya az ösztönzőrendszer bevezetését követő években, és különösen erős volt ez a hatás azokban az iskolákban, amelyek a határán voltak annak, hogy gyenge eredményességük miatt büntetésben részesüljenek. Hanushek és Raymond (2004) viszont nem talált erre utaló jeleket.

Összefoglalva tehát elmondható, hogy a teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek járhatnak hátrányos következményekkel is. A tanárok hajlamosak lehetnek manipulálni a nagy téttel járó tesztek eredményét, de ennek mértékét csökkentheti, ha a tanulók máshol, más tanárok felügyelete alatt írják meg a tesztet. Egyes kutatások szerint megfigyelhető, hogy a várhatóan rosszabb teljesítményű tanulókat nem engedik vizsgázni, vagy átsorolják a hátrányos helyzetűek csoportjába. Ezt úgy lehet kiküszöbölni, ha minden csoportnak teljesítenie kell a kritériumokat, és azt is előírják, hogy a tanulók hány százalékának kell vizsgáznia. Ez a probléma nagy körültekintést igényel az oktatáspolitika meghatározásakor, hiszen itt nemcsak a teszteredmények torzulhatnak, hanem egyes tanulók egész pályafutása is derékba törhet. A tesztre tanítás kérdése is fontos lehet, ami szükségessé teszi a tananyag és a teszt megfelelő összeállítását. Erről a hatásról nem állnak rendelkezésre empirikus eredmények.

Gyakorlati dilemmák

Láttuk, hogy az egyes államok igen eltérő módon alakították ki a teljesítménymérési rendszert és az erre épülő ösztönzőket. Ebben a fejezetben azokat a dilemmákat vesszük számba, amelyek egy teljesítmény alapú ösztönzési rendszer gyakorlati megvalósítása során felmerülnek.

A tanulói teljesítmény definíciója

A teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek kialakítása során fontos annak az eldöntése, hogy mit tekintünk az egyes tanulók teljesítményének. Az Egyesült Államokban általában állami szinten standardizált teszteket használnak, hiszen az egyes tanulók teljesítménye csupán így hasonlítható össze. Az iskolában tanító tanárok által adott osztályzatok nyilván nem használhatók hatékonyan erre a célra, hiszen a tanárok érdekeltek a magasabb osztályzatokban. Olyan mérőszámokat is használhatnánk, mint a felvételi arányszám, ez azonban túl sok további kérdést vet fel. Azt mondhatjuk tehát, hogy kizárólag egy jól működő, standardizált teszt segítségével alakíthatók ki értelmes mérőszámok. Ezért a teljesítmény alapú ösztönzők alkalmazásának feltétele, hogy az adott országban működjön ilyen standardizált teszt. Ugyanakkor sokan kétségbe vonják, hogy az egyszerű, csak zárt kérdésekre épülő tesztek alkalmasak a társadalmilag értékesnek tekintett tudás mérésére. Ezek a tesztek gyakran túlságosan szűk tudásterületeket mérnek, ráadásul fennáll a veszélye annak, hogy a tanárok „csak a tesztre tanítanak”. Ezzel szemben, ha a tesztek nyílt kérdéseket is tartalmaznak, vagy a diákok év közben végzett munkáját is figyelembe veszik, az értékelés megbízhatósága csökken.

Milyen célokat tűzzünk az iskolák elé?

Az egyik legfontosabb dilemma, hogy az iskolák eredményességének értékelésekor figyelembe vegyük-e a diákok összetételét. Ha az ösztönzőrendszer csak a hasonló összetételű iskolák eredményeit veti össze, akkor ezzel implicit módon elfogadja azt a tényt, hogy a hátrányos szociális helyzetű diákok alacsonyabb szintű eredményeket érnek el, és nem ösztönzi az iskolákat arra, hogy ezt a hátrányt csökkentsék (lásd Dallasban). Ha ellenben az oktatáspolitika a diákok egyéni jellemzőitől függetlenül határozza meg az eredményességi célokat (mint Kentuckyban), akkor méltánytalanul nehéz helyzetbe hozhatja, sőt akár gyakorlatilag eleve lehetetlen feladat elé állíthatja a döntően hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolákat.

Hogyan becsüljük az iskolák eredményességét?

Az iskolák eredményességének becslése nem egyszerű feladat, különösen akkor, ha ki akarjuk szűrni a diákok egyéni jellemzőinek hatását, azaz nem azonos mércét állítunk az összes iskola elé, hanem a hasonló iskolákat a hasonlókkal igyekszünk összehasonlítani (ebben a részben csak ezzel az esettel foglalkozunk).

Először, lényegében általánosan elfogadottnak tekinthető, hogy az iskolák eredményességének értékelése a diákok teljesítményének változására és nem egyetlen időpontban mért értékére kell, hogy épüljön.¹⁴

Másodszor, a tanulói teljesítmény változását célszerű egyéni (tanulói) szintű adatok alapján értékelni. Ha e helyett azt mérjük, hogy az iskolába járó tanulók átlagos teljesítménye milyen módon változik két időszak között, akkor alapvető problémát jelent, hogy az egyes iskolákban is eltér a különböző években a tanulók összetétele, ezért az ilyen átlagváltozás megbízhatatlanná válik, hiszen nagyrészt azt méri, hogy mennyiben változott az iskolába járó tanulók összetétele. Hasonló problémák jelentkeznek abban az esetben is, ha az ugyanarra az évfolyamra járó tanulók eredményeit hasonlítjuk össze az egyes években.

Amikor az iskolai eredményességet a tanulói szintű teljesítményváltozással mérjük, akkor azt becsüljük meg, hogy az egyes tanulók teljesítménye mennyivel változik két időpont között (pl. két vagy négy év alatt), és az egyes tanulók által elért eredmény javulásának átlagát tekintjük az iskola teljesítményének. Ez azt feltételezi, hogy minden egyes diák esetében legalább két időpontra vonatkozóan rendelkezünk mért teljesítményadatokkal. Ennek a megközelítésnek alapvető előnye, hogy a tanulói szintű adatok felhasználásával kiszűrhető a tanulók összetételének hatása az iskola teljesítményéből. Ezért le kell szögezni, hogy ez a módszer egyértelműen sokkal könnyebben védhető statisztikai szempontból, mint az előzőekben felsoroltak. Meg kell azonban jegyeznünk, hogy az Egyesült Államokban 2001-ben mindössze négy állam alkalmazott tanulói szintű adatokat az iskolák teljesítményének méréséhez. Ennek természetesen jó oka van: a tanulói szintű adatokra épülő becslések értelmezése meglehetősen nehéz mind a szülők, mind a tanárok számára. Mint a fent elemzett esettanulmányokból kitűnik, sokan nem értik, hogy mi alapján minősítik az iskolákat. Ezért nehezebb az ilyen bonyolult rendszereket elfogadtatni, másrészt nem könnyű úgy ösztönözni valakit, hogy az nem tudja, pontosan mit akarnak tőle. Ezért a gyakorlatban kompromisszumot kell találni a megfelelő statisztikai jellemzők és a közérthetőség között.

Az egyéni szintű becsléseknél jelentkező kérdés, hogy mi történjen azokkal a gyerekekkel, akik időközben iskolát váltanak. Ez a probléma nagyon jelentős az Egyesült Államokban, Magyarországon kevésbé. Az egyik lehetőség az, hogy ezek a gyerekek mindenestül kimaradnak az eredmény számításából, ami pontatlanabbá teszi a teljesítménymutatókat, másrészt ösztönzést jelent az egyes iskoláknak arra, hogy bizonyos diákokat kirúgjanak. A másik alternatíva az, hogy állami szintű nyilvántartást vezetnek az összes tanuló aktuális iskolájáról és korábbi teszt eredményeiről. Ehhez azonban fejlett nyilvántartási rendszer szükséges.

Harmadszor, az egyéni adatokra épülő, a diákok összetételét is figyelembe vevő teljesítménymérési rendszerek többnyire nemcsak a korábbi tanulmányi teljesítményt, hanem a diákok szocioökonómiai hátterét is figyelembe veszik (feltételezve, hogy a hátrányos helyzetű diákok tudása adott egyéni képességek mellett is lassabban növekszik, mint szerencsésebb származású társaiké). Kérdés azonban, hogy hogyan szűrjük ki a családi háttér hatását. A diákok összetétele és a becsült iskolai eredményesség közötti korreláció teljes kiszűrése meglehetősen bonyolult statisztikai modellt igényel,¹⁵ amely nehezen érthető az érintettek (iskolaigazgatók, oktatáspolitikusok, szülők) számára. Kompromisszumként felvethető az a megoldás, hogy az iskolákat az oda járó diákok jellemzői alapján csoportokba soroljuk, és csak az egy csoportba tartozó, többé-kevésbé hasonló iskolákat hasonlítjuk össze. Ilyen módon a rendszer átlátható marad, kevesebb erőforrást igényel, mégis hatékony lehet. A legfontosabb kérdés itt az, hogy mik legyenek a csoportképző ismérvek. Ehhez – mint Dél-Karolina kapcsán már említettük – az iskola által nem befolyásolható, a tanulók szocioökonómiai státusát jellemző objektív mutatókat kell keresni. Ezeknek az összegyűjtése meglehetősen költséges lehet, és sérthet információs jogokat is. Különösen kényes kérdés, hogy egy ilyen rendszerben figyelembe kell-e venni az egyes tanulók kisebbséghez való tartozását. Ha tekintettel van rá a rendszer, akkor kiemelten tudja támogatni az olyan iskolákat, ahova sok kisebbségi jár, de ezzel egyben azt is kifejezi, hogy velük szemben más elvárásokat támaszt, ami politikailag kevéssé lehet indokolható.

Negyedszer, az egyéni szintű becsléseket valamilyen módon aggregálnunk kell ahhoz, hogy az iskolák eredményességét értékelni tudjuk. Az eltérő aggregálási módszerek, például az, hogy a tanulók teljesítménynövekedésének átlagával vagy mediánjával mérjük-e az iskola eredményességét, eltérő ösztönzőket közvetíthet. Elvben elképzelhető az a lehetőség is, hogy a tanulók bizonyos csoportjaira (pl. a kisebbségi vagy hátrányos helyzetű diákok) minden iskola esetében külön végezzük el a becslést, ezzel biztosítva, hogy az iskolák ne hanyagolhassák el a gyengébben teljesítő diákok oktatását.

Mennyi pénzt fordítson az állam ösztönzésre?

Hanushek és Raymond (2004) eredményei alapján ezek a rendszerek csak akkor sikeresek, ha következményekkel is jár az iskolák jobb/rosszabb teljesítménye. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az iskolák teljesítményének értékelése önmagában ne járna haszonnal. Véleményünk szerint érdemes már a rendszer bevezetésekor is jutalmakat adni a jól teljesítő iskoláknak, hiszen ezáltal az itt dolgozók azt érzik, hogy megbecsülik őket, és ez jobb teljesítményre sarkallja őket. A rendszer kezdeti, jutalmazó jellege növeli az ilyen típusú ösztönzés társadalmi elfogadottságát is. A tétek növelése alapvetően szükséges ahhoz, hogy a teljesítmény alapú ösztönzés jótékony hatásai érvényesülhessenek, vagyis a komoly eredményhez szükség van arra, hogy az adott iskola forrásait jelentősen befolyásolja az iskola teljesítménye. Ha azonban túlságosan nagyok a tétek, akkor felerősödnek a rendszer negatív hatásai. Különösen veszélyes, ha a rosszul teljesítő iskolák sokkal kevesebb pénzt kapnak, és ez ellehetetlenítheti őket.

Mire költhessék a pénzt az iskolák?

Ez a kérdés a gyakorlatban leginkább úgy jelenik meg, hogy kifizethessék-e a pénzt az iskolák az alkalmazottaknak jutalomképpen, vagy pedig csak másra költhessék. Ha a pénz kifizethető jutalomként, az fokozza a teljesítmény alapú ösztönzés erejét. Végül is a tanárokon múlik a diákok teljesítménye, őket pedig jobban ösztönzi, ha pénzt kapnak, amit akármire költhetnek, és nem valami mást. Ezért nézetünk szerint nem jelent problémát, ha a jutalmat a tanárok is megkaphatják.

Mi legyen a rosszul teljesítő iskolák sorsa?

Ez a kérdés rendkívül fontos, hiszen a teljesítmény alapú ösztönzésnek az a célja, hogy minden iskola megfeleljen az alapvető követelményeknek. Önmagában azzal, hogy egy iskola szankciókkal néz szembe (kevesebb pénzt kap, új tantervet kell kidolgoznia stb.), nem javul a helyzete, sőt ördögi körbe kerül: a jobb képességű tanulók más iskolát választanak, az iskola eszközei egyre elavultabbak lesznek, a jobb tanárok elmennek. Az ilyen iskolákra ezért külön erőforrásokat kell szánni, és segíteni kell őket. Megoldás lehet például az, ha „csődgondnok” irányítja az ilyen iskolát, akit arra képeztek ki, hogy megoldja ezeket a helyzeteket. Nagyon fontos ugyanakkor, hogy az iskola vezetői eléggé tartsanak az ilyen jellegű intézkedésektől, amit leginkább úgy lehet elérni, ha egy ilyen helyzet automatikusan az iskola vezetésének elbocsátásával, vagy legalább intézkedési jogkörük teljes vagy részleges megvonásával jár.

Mindehhez rendkívül fontos, hogy az iskola újjászervezéséhez rendelkezésre álljanak a megfelelő erőforrások. Az államnak a megfelelő anyagi eszközöket is rendelkezésre kell bocsátania az iskola újjászervezéséhez, hogy jó tanárokat lehessen belőle megszerezni.

Alapvető, hogy a rendszer kidolgozása során jól legyen definiálva, hogy mi történik, ha egy iskola rosszul teljesít. Az oktatáspolitikának tartania kell magát ehhez: minden rosszul teljesítő iskolában el kell bocsátani a vezetést, és az összes előírt intézkedést foganatosítani kell, különben a politika elveszti hitelességét, és az iskolák nem fogják komolyan venni a fenyegetéseket. Ezért közvetlenül a rendszer bevezetése után érdemes különösen szigorúan betartani a szabályokat.

További nagyon fontos szempont, hogy vigyázni kell, nehogy túl sok iskola ne tudja teljesíteni a követelményeket. Ez esetben ugyanis nem lesz elég erőforrás az intézkedések következetes végrehajtásához minden iskolában. Ezért érdemes kezdetben viszonylag alacsony követelményeket megállapítani, és fokozatosan növelni azokat, vagy pedig azt mondani, hogy csak a relatív értelemben legrosszabbul teljesítő iskolák esetében szükséges valamilyen beavatkozás.

Magyarországi lehetőségek

Ma Magyarországon input és folyamat alapú szabályozás működik. Az iskolafenntartók minden évben a költségvetési törvényben meghatározott összeget kapnak az államtól a különböző programokban részt vevő diákonként. Mindezek mellett törvényileg meghatározott, hogy a különböző típusú iskoláknak milyen jellegű és mekkora mennyiségű eszköz- és tanteremállománnyal kell rendelkezniük. Az is le van fektetve, hogy milyen típusú diplomával lehet valaki tanár, tanító stb. A magyar oktatásirányítás nem alkalmaz eredményességi ösztönzőket. (Helyi szinten előfordul, hogy az iskolafenntartók kíváncsiak a fennhatóságuk alá tartozó iskolák eredményeire, és ezért megbíznak egy céget azzal, hogy elemezze a helyi iskolák eredményességét – például Veress, 2003 –, ám finanszírozási döntésekhez nem használják fel ezeket.)

Jelenleg ugyan csak nehézkesen lehetne bevezetni az eredményességi mutatókon alapuló oktatásfinanszírozást, mégis várhatóan számos előnye lehetne. A továbbiakban az eredményességi mutatókon alapuló ösztönzőrendszer magyarországi bevezetésének lehetséges rövid és hosszú távú előnyeit és hátrányait tekintjük át.

Mindenekelőtt azt kell kiemelnünk, hogy – bár számos kritika éri őket – az eredményességi mutatókon alapuló finanszírozási rendszerek összességében jól teljesítenek. Ahogyan az idézett tanulmányokból kiderül, a rendszer minden vélt vagy valós hibájára lehet gyógyírt találni, bár nyilvánvalóan számos „gyerekbetegségen” kell átesniük az eredményességet ösztönző rendszereknek is.

Magyarországon már önmagában az eredményességi mutatók bevezetésének is számos pozitív hatása lenne, az ehhez kapcsolható pénzügyi ösztönzőrendszer kiépítése nélkül is. Az oktatási döntéshozóknak le kellene fektetniük egy egységes értékelési kritériumrendszert, így alakulhatna ki az oktatásban egy olyan vita, amely az oktatás célját és értékrendszerét határozná meg. Ez lehetőséget adna a mindenkori döntéshozóknak, hogy abba az irányba tereljék a közoktatást működését, ami a társadalom számára a legjobb. A mutatók – amennyiben közérthetően és többé-kevéssé társadalmi konszenzus hatására jönnek létre – nyilvánvalóan alakítanák az önkormányzatok, a pedagógusok és természetesen a szülők és a diákok hozzáállását az oktatáshoz. Mindemellett a mutatók nyilvánossá tétele jelentősen segítené az iskolák összehasonlíthatóságát, amely egy szabad iskolaválasztással rendelkező rendszer egészséges működéséhez elengedhetetlen.

Jelenleg az „utca embere” számára nem állnak rendelkezésre iskolai szintű összehasonlítást lehetővé tevő adatok. Általános iskolákról gyakorlatilag semmilyen elérhető, rendszerszinten összehasonlítható adat nincsen. Információkhoz jutni kizárólag az adott iskolától vagy a fenntartótól, illetve az oda járó szülőktől, gyerekektől közvetlenül lehet, különösképpen korlátozva ezzel a szociálisan hátrányosabb helyzetben lévő, kisebb kapcsolati tőkével rendelkező szülők és gyermekeik szabad iskolaválasztását.

Itt kell megemlítenünk, hogy jelenleg éppen kialakulóban van egy intézményi szintű eredményességmérési rendszer. Magyarországon 2004-ben immár harmadik alkalommal mérték fel egy-egy általános iskolás, illetve középiskolás évfolyam képességeit matematikából és szövegértésből. Az országos kompetenciamérés adatai ugyan még nem nyilvánosak, de feltehetőleg, ha a politikai döntéshozók is így gondolják, a jövőben kiindulópontul szolgálhatnak egy teljesítmény alapú ösztönzőrendszer kialakításához, illetve egy, a jelenleginél korrektebb, több szempontot is figyelembe vevő iskolai szintű információs adatbank kialakításához.

Az eredményességi mutatókon alapuló rendszernek, a tanulói teljesítmény felmérésének azonban jelentős költségei lennének (vannak), önmagában az éves évfolyamonkénti vizsgáztatás bevezetése több milliárd forinttal növelné meg a büdzsé kiadásait. Hozzá kell tennünk természetesen, hogy egyrészről nem világos, pontosan mennyibe is kerülne egy ilyen felmérés, másrészről feltehetőleg csak az első évben terhelné meg érezhetően a büdzsét, hiszen a további években számos olyan költség – kérdezőbiztosok kiképezése, kérdőívstruktúra, kérdések adatbankjának kialakítása stb. – nem merülne fel, amely az első évben jelentkezik. Ráadásul a kezdeti, „tanulási” időszakot leszámítva nem lenne szükséges évente vizsgáztatni, elég lenne például kétévente vagy csak az iskolai pályafutás bizonyos időpontjaiban megíratni a tesztet a diákokkal, ami jelentősen csökkenthetné a kiadásokat, de eredményességi mutatók előállítására tökéletesen felhasználható lenne.

Egy ilyen rendszer bevezetésekor probléma lehet a magyar jogi háttér is, amely – majdnem – lehetetlenné teszi a kutatók vagy a döntéshozók számára, hogy személyes adatot gyűjtsenek bármely polgárról, és természetesen a teszteredmények személyes adatnak számítanának. A hozzáadott érték típusú eredményességi mutatók kiszámításához ugyanakkor elengedhetetlen, hogy párosítani lehessen az egyes diákok évenkénti teszteredményeit.

Ezt a problémát orvosolhatja egy olyan diákazonosító, amely lehetővé teszi az egyes tanulók iskolai pályafutásának követését anélkül, hogy a diák kilétét fel lehetne fedni, azaz sérülnének személyiségi jogai.

Jelenleg Magyarországon az oktatási struktúra igen töredezett, rengeteg kis és közepes méretű intézmény üzemel, ami önmagában elősegítené ugyan az iskolák közötti versenyt, azonban a jelenlegi finanszírozási és irányítási rendszer nem kifejezetten sarkallja versenyre az iskolákat. A legkézenfekvőbb megoldás az oktatási eredményesség javítására a tanárok anyagi érdekeltségének bevezetése lenne. Fontos hangsúlyoznunk, hogy a jelenlegi bérszínvonal mellett erőteljesen kontraszelektált pedagógustársadalom miatt egy erősen teljesítményen alapuló bérezés feltehetőleg jelentős feszültségekhez vezetne. A megoldást hosszú távon egy kompetitív bérszínvonal kialakítása jelenthetné, amelynek azonban komoly akadálya a tanárok közalkalmazotti besorolása. Jelenleg minden pedagógus – függetlenül a saját teljesítményétől – ugyanakkora havi fizetésben részesül, így még ha be lehetne is vezetni az iskolákban a teljesítmény alapú bérezést, a tanárnak két alapvető jövedelemmaximalizáló stratégiája volna. Vagy minél eredményesebben oktatja a tanulókat, és eléri – a felsorolt trükkökkel is akár –, hogy minél jobban teljesítsenek a méréseken, vagy bízva a fix fizetésében és a közalkalmazotti státusában (ami akkor is kvázi elmozdíthatatlanságot biztosít a számára, ha nem végzi a munkáját maximálisan), minimalizálja az iskolán belüli erőfeszítéseit, és kiegészítő jövedelemforrás után néz. Azaz a tanári fizetési ösztönzők alternatív költsége a munka mellett elérhető legnagyobb jövedelem. Nyilvánvaló, hogy a gazdagabb, munkaerő-kereslettel bővebben ellátott országrészekben ez az alternatív költség is nagyobb lesz, így a tanári kiegészítő béreknek is magasabbnak kell lenniük; ez pedig a jelenlegi rendszerhez hasonlóan kontraszelekcióhoz vezet. Véleményünk szerint tehát az oktatás eredményességének növeléséhez egyrészről a közalkalmazotti státus eltörlése, másrészről a tanári bérek teljesítményhez való kötése szükséges.

Összességében úgy tűnik, hogy javaslataink rövid távon jelentős teljesítményhez kötött jutalmazással nem valósíthatóak meg, hiszen sem a tanárok teljesítményéhez köthető bérek, sem pedig a közalkalmazotti státus eltörlése nincs napirenden. Ki kell azonban emelnünk a nyilvánosság, az információk elérhetőségének fontosságát. Egy szabad iskolaválasztásra épülő rendszer legfontosabb alapelve a verseny. Ha nem áll a szülők rendelkezésére használható, minél sokrétűbb információ az iskolákról, nem tudnak megfelelően dönteni, ez pedig az egész rendszer alapját rengetheti meg. Ezért elkerülhetetlen a jelenleg rendelkezésre álló, de még nem nyilvános mutatók minél hamarabbi nyilvánossá tétele, illetve új, más aspektust bemutató adatok elkészítése. Hiszen még ha az iskolák eredményességét közvetlenül nem befolyásolja is, segíthet a szülőknek a megfelelő iskola kiválasztásában, így a rendszer összességének eredményesebbé tételében.

Másrészről azonban hosszú távon mindenképpen érdemes lenne elgondolkodni egy iskolai szintű teljesítmény alapú ösztönzőrendszer bevezetésén. Egy, az eredményeket is figyelembe vevő rendszer bevezetése, illetve az intézményi háttér kialakítása, megszilárdítása ma a nehézségek ellenére sokkal alacsonyabb költségekkel és nagyobb előnyökkel járna, mint bármikor ezelőtt. Hiszen a jogi és módszertani akadályok leküzdhetők, a diákok számának drasztikus csökkenése viszont lehetővé teszi – akár rövid távon is – a fajlagos kiadások jelentős növelését, valamint a tanári állomány kontraszelekciójának csökkentését.

Következtetések

Az Egyesült Államokban az input alapú finanszírozás több okból is csalódást okozott: hiába tanultak egyre jobb körülmények között a diákok, a teljesítményük nem nőtt ezzel arányosan. Úgy tűnik, hogy bizonyos fejlettségi szint felett az iskola által felhasznált inputok mennyisége már nem magyarázza a tanulók teljesítményében jelentkező különbségeket. A közgazdasági elméletek és az üzleti gyakorlat fejlődésével természetesen merült fel az, hogy az iskolák valamilyen mértékben elszámoltathatók legyenek; a jó teljesítményért jutalmazzák őket.

A tanárok teljesítmény alapú bérezése már régi találmány ugyan, mégsem tekinthetők az ilyen típusú rendszerek elterjedtnek még az Egyesült Államokban sem. A kezdeti tapasztalatok ugyanakkor azt mutatják, hogy az iskolai szintű teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek sikeresebbek, mint akár a tanárok teljesítménybérezése, akár azok az oktatáspolitikák, amelyek pusztán a ráfordítások növelésétől várták az oktatás eredményességének javulását. Az utóbbi esetben az oktatáspolitika nem ösztönzi az iskolákat és a tanárokat az eredményesség javítására. A tanárok teljesítménybérezésének pedig az az egyik legnagyobb hátránya, hogy gyakorlatilag nem építhető egy olyan kiszámítható, átlátható és ellenőrizhető eredményességmérési eljárásra, mint az iskolai szintű ösztönzőrendszerek. Az iskola vezetésének természetesen értékelnie kell az egyes tanárok munkáját azokban az iskolai ösztönzőrendszerekben is, ahol a „jó” iskolák többletbevétele a tanárok jutalmazására fordítható. A fő különbség a két rendszer között az, hogy az iskolai ösztönzők esetén az iskolák érdekeltek az eredményesség javításában, míg a tanárok teljesítménybérezése többnyire (ahogyan a magyarországi minőségi bérpótlék esetében is) azt jelenti, hogy a teljesítménytől függetlenül minden iskola hozzájut egy jutalmazásra fordítható összeghez.

Az iskolák eredményességének becslésénél kulcskérdés, hogy milyen módon vesszük figyelembe a tanulók egyéni képességeit és a családok szocioökonómiai helyzetét. A klasszikus tanulmányok azt mutatják, hogy a teszteken elért pontszámok sokkal inkább a tanulók környezetének jellegzetességeitől függnek, mint tanáraik teljesítményétől. Célszerű ezért olyan mutatókat használni, amelyek ezt is figyelembe veszik. A legelterjedtebbek a hozzáadott érték típusú mutatók, amelyek az egyes diákok teljesítményének két időpont közötti növekedéséből indulnak ki.

Az amerikai tapasztalatok ugyanakkor arra is rávilágítanak, hogy milyen sok múlhat az ösztönzőrendszerek részleteinek kialakításán. Kulcskérdés annak meghatározása, hogy milyen tanulói teljesítményt mérnek, hogyan veszik figyelembe az iskolák eltérő tanulói összetételét a méltányos összehasonlítás érdekében, illetve hogy milyen beavatkozási programokat dolgoznak ki a leggyengébben teljesítő iskolák számára.

Magyarországon az oktatási rendszer struktúrájának megváltoztatásakor mindenképpen érdemes figyelembe venni a nyugati tapasztalatokat, és e szerint alakítani a törvényi, finanszírozási hátteret. Véleményünk szerint a magyar iskolák eredményességének javítása érdekében jelenleg a legfontosabb a már elérhető adatok nyilvánossá tétele, illetve új, az iskolai teljesítményt több szempontból is figyelembe vevő mutatók kialakítása lenne. Ezt követően érdemes volna megfontolni egy, a mért tanulmányi teljesítményekre épülő eredményességi mutatókhoz kapcsolt ösztönzőrendszer bevezetését.

A tanulmány elkészítését az Országos Közoktatási Intézet „Hatékonysági problémák a közoktatásban” című kutatása támogatta.

Irodalom