Bevezetés

Az oktatásról folyó vitákban egyre gyakrabban találkozunk a hatékonyság fogalmával, sokszor egészen eltérő kontextusban. Ez nem meglepő, hiszen az eredményesség és a méltányosság mellett a hatékonyság a közszolgáltatások megítélésének – elméleti szempontból és a nemzetközi gyakorlatban is – általánosan elfogadott, alapvető kritériuma. Nem meglepő azért sem, mert az oktatási rendszer hatékonysága nagyon sokféle tényezővel függ össze. Ugyanakkor a téma fontosságát tekintve viszonylag kevés tudományos igényű elemzés készült Magyarországon az oktatás hatékonyságáról. Ennek egyik oka az, hogy hiányoznak az ehhez szükséges megbízható adatok. Ez a könyv lehetőségeihez mérten ezt a hiányt kívánja némileg pótolni.

A hatékonyság fogalma gyakran igen eltérő, esetenként egymásnak ellentmondó értelemben fordul elő az oktatásról szóló vitákban. Sokszor az oktatás eredményessége vagy minősége szinonimájaként jelenik meg ez a kifejezés, máskor a kiadások csökkentésének eufemisztikus megfogalmazására szolgál. A fogalom közgazdaságtani értelmét ezek közül önmagában egyik sem fedi. A hatékonyság nem a ráfordítások mennyiségét és nem az eredményességet jelöli, hanem a kettő egymáshoz való viszonyát. Hatékonyság alatt lényegében azt értjük, hogy hogyan használjuk fel, mennyire költjük el jól az oktatásra szánt pénzt – akár az egyes iskolákat, akár az oktatási rendszer egészét tekintve.

Az oktatás hatékonyságának tekintetében megkülönböztethetjük az ún. belső, illetve külső hatékonyságot. A külső hatékonyságot a kiadások és a diákok későbbi munkaerő-piaci helyzete (elhelyezkedési esély, kereset) alapján ítéljük meg. Ekkor tulajdonképpen azt vizsgáljuk, hogy vajon a munkaerőpiacon leginkább hasznosítható tudás, illetve iskolai végzettség megszerzésére fordítja-e a rendelkezésre álló forrásokat az oktatási rendszer. Az oktatás külső hatékonysága azzal javítható, ha azokra a képzésekre fordít több pénzt, illetve iskoláz be több diákot az oktatási rendszer, amelyeknek mint befektetéseknek a társadalmi megtérülése a legnagyobb mértékű – szemben az alacsonyabb megtérülésű (azaz a költségekhez mérten kevesebb hasznot hozó) képzési területekkel.

A belső hatékonyság esetében rendszerint a diákok tanulmányi teljesítményével vetjük össze a kiadásokat. Egy iskolát akkor tekintünk hatékonyan működőnek, ha adott feltételek – mindenekelőtt a diákok összetétele – mellett egy adott eredményességi célt a lehetséges legkevesebb ráfordítással ér el, vagy ha az adott kiadások mellett a lehetséges legjobb eredményességű szolgáltatást nyújtja.

A belső hatékonyságot lényegében kétféle megközelítésben vizsgálhatjuk. Nézhetjük a kérdést a ráfordítások felől, ekkor azt kérdezzük, hogy mennyi ráfordítást „pazarol el” az iskola; azaz elvileg mennyit takaríthatnánk meg anélkül, hogy az eredményesség csökkenne. De vizsgálhatjuk a kérdést az eredményesség felől is. Ekkor arra keressük a választ, hogy mekkora eredményességjavítási tartalékok vannak az iskolában; azaz a ráfordítások adott szintje mellett mennyivel növelhetnénk az eredményességet. Fontos kiemelni, hogy a kétféle megfogalmazás ugyanannak az éremnek a két oldala, elméleti szempontból ugyanazt fejezi ki. Mégis van közöttük két lényeges különbség. Egyrészt, a hatékonyságveszteségeket a két esetben eltérő mértékegységben fejezzük ki: az egyik esetben pénzben (vagy valamilyen más ráfordítási mutatóban), a másikban eredményességben (például standardizált tesztpontszámokban vagy továbbtanulási esélyekben). Másrészt, a kétféle megközelítés, noha ez elméletileg egyáltalán nem szükségszerű, gyakran eltérő közpolitikai célkitűzésekhez kapcsolódik. A ráfordításokból kiinduló megközelítés gyakran a kiadások csökkentésére, a megtakarítási lehetőségek felderítésére irányuló szándékkal jár együtt (az eredményesség aktuális szintjének megőrzése mellett). Akik az eredményesség felől közelítenek, jellemzően inkább az eredményesség javításában gondolkodnak (a meglévő ráfordítások hatékonyabb felhasználásával). Az arányok megállapítása a kétféle célkitűzés érvényesítésében a mindenkori kormányzat feladata. Ezt persze megnehezítheti, ha a két célkitűzés képviselői nem a klasszikus értelemben vett hatékonyságban gondolkodnak (eltérő megközelítésben), hanem kizárólag kiadásokban vagy eredményességben.

Magyarországon meglehetősen kevés, az oktatás hatékonyságával foglalkozó tanulmány született. A külső hatékonyságot az oktatás megtérülési rátáit elemezve tárgyalja Varga (1995) tanulmánya. Az oktatás munkaerő-piaci hozamáról ezen túl is számos tanulmány készült, lásd például Kertesi–Köllő (2001), Galasi–Varga (2005), illetve a Semjén (2001) és Varga (2004) szerkesztésében megjelent tanulmányokat.

A belső hatékonyságot tekintve három témát említhetünk. Semjén (1997, 1999) a hatékonyság fogalmának az oktatásra vonatkozó értelmezését és a különböző oktatásfinanszírozási rendszerek elméletileg várható hatékonysági hatásait mutatja be, illetve nemzetközi összehasonlító adatok alapján fogalmaz meg a magyar oktatási rendszer hatékonyságára vonatkozó következtetéseket. Hermann (1998) és Papp (2002) tanulmányai a méretgazdaságosság érvényesülését elemzik az oktatásban. Balogh (1997) és Sáska (2004) tanulmánya a demográfiai változás közoktatásra gyakorolt hatását tárgyalja. Bár nem kutatási eredményeket közöl, érdemes megemlíteni az Oktatáspolitikai Elemzések Központjának (Balogh–Drahos–Péteri, 2004) „Fenntartható-e a közoktatás?” című nyilvános jelentését is, amely az oktatás hatékonyságát befolyásoló tényezőket veszi számba, és számos feltevést fogalmaz meg ezek hatására vonatkozóan.

Az említett tanulmányok az oktatás belső hatékonyságát tekintve fontos témákról szólnak, de egyik sem tartalmaz az egyes iskolák hatékonyságára vonatkozó becsléseket. Ezt a hiányt a jelen kötet sem pótolhatja, mivel a kutatás számára – a kötet megjelenéséig – továbbra sem állnak rendelkezésre az egyéni jellemzők hatásának kiszűrését lehetővé tévő tanulmányi eredményességi adatok. Így a kötetben szereplő tanulmányok sem épülhetnek a hatékonyság mérésére, nem tudjuk tehát közvetlenül megmutatni a hatékonyságot befolyásoló tényezők szerepét. Olyan témákat vizsgáltunk, amelyekről jó okkal feltételezhetjük, hogy vagy a kiadások, vagy az eredményesség oldaláról befolyásolják az oktatás hatékonyságát.

Semjén András tanulmánya az oktatás külső hatékonyságát elemzi, de egyben alapos fogalmi bevezetést is nyújt. A tanulmány részletesen bemutatja, hogy milyen kedvezőtlen kilátásokkal léphetnek a munkaerőpiacra az alacsony iskolai végzettséget szerző (szakiskolát vagy azt sem végzett) diákok. Felhívja a figyelmet arra, hogy a hátrányos helyzetű, illetve a cigány tanulók oktatása eredményességének javítása az oktatás külső és belső hatékonyságát tekintve is kulcsfontosságú.

A kötet második részének három tanulmánya oktatási költségfüggvények becslésére épül. Horn Dániel az általános iskolai szolgáltatások összetevőinek fajlagos költségeit vizsgálja, ugyanakkor bemutatja a költségfüggvények becslésének módját és alkalmazhatóságát. Hermann Zoltán első tanulmánya az iskoláskorú népesség csökkenésének az oktatási ráfordításokra gyakorolt hatását elemzi. Bemutatja, hogy a gyermeklétszám csökkenése a falvakban és a városokban is a diák-tanár arány csökkenésével járt együtt, ugyanakkor a helyi alkalmazkodás problémái a diák-tanár arány makroszintű csökkenésének csak kisebbik részére adhatnak magyarázatot. Úgy tűnik, hogy a pedagógusállomány relatív, azaz a diákok számához viszonyított bővülésében jelentős szerepet játszott a központi oktatáspolitika, illetve a központi szabályozás változásai. A következő tanulmány a kisiskolák kiadásait és eredményességét vizsgálja. Bár a falvakban működő kisiskolák fajlagos kiadásai igen magasak, összességében – az ezekben tanuló diákok csekély részaránya miatt – ez nem jelent számottevő többletkiadást az oktatási rendszer egésze számára. Ráadásul a középfokú továbbtanulási adatok alapján lényegében nincsen kimutatható különbség a falvakban működő iskolák, illetve a falusi kisiskolák és a városi iskolák oktatásának színvonalában, ha a diákok családi háttér szerinti összetételének hatását kiszűrjük. Mindez azt jelzi, hogy nem a falusi kisiskolákban érdemes keresnünk a közoktatás hatékonysági problémáinak legfőbb forrását.

A kötet harmadik részében Varga Júlia két tanulmánya a pedagógusok összetételét meghatározó szelekciós folyamatokat mutatja be. Részletesen elemzi a pedagógusok kereseti hátrányát a más ágazatokban foglalkoztatottakkal szemben és ezek hatását a pedagógusok összetételére. A legnagyobb kereseti veszteség a fiatalokat és az egyetemi végzettségűeket éri, ha az oktatás területén helyezkednek el. Ennek hatására a kilencvenes években csökkent a tanári pályára lépők átlagos iskolázottsága a korábbi időszakhoz mérten: a fiatal tanárok között kevesebben vannak az egyetemi végzettségűek, és többen a főiskolát végzettek vagy csak érettségivel rendelkezők. A tanári keresetek 2002-es emelése csak részben módosított a helyzeten, hiszen ezt követően is azoknak a csoportoknak éri meg leginkább a közoktatásban maradniuk, akik korábban is a legkevesebbet veszítették ezzel. Úgy tűnik, hogy a tanárok fiatalabb korcsoportjaiban egyfajta minőségi romlás kezdődött. Ezt a pedagógus szakokra jelentkezők és a végzettek közül tanárként elhelyezkedők adatainak elemzése is megerősíti. A főiskolai pedagógusképzést azok a diákok választják, akik az átlagnál gyengébb eredményeket értek el a középiskolában. Ugyanakkor a főiskolai pedagógia szakokon végzettek lényegesen nagyobb eséllyel választják a tanári hivatást, mint az egyetemi diplomát szerzők. Összességében ezek a negatív szelekciós folyamatok hosszú távon súlyosan veszélyeztetik a tanári munka minőségét, és ezáltal az oktatás eredményességét és hatékonyságát is.

Hermann Zoltán harmadik tanulmánya az oktatási kiadások önkormányzatok közötti egyenlőtlenségét vizsgálja. A tanulmány felhívja a figyelmet arra, hogy noha az időszak végén valamelyest csökkent, a fajlagos kiadások jövedelemérzékenysége a városok között meglehetősen magas szintű Magyarországon. A gazdagabb települések lényegesen többet fordítanak egy diák oktatására, mint a szegényebbek. Ugyanakkor a vertikális méltányosság elemzése azt mutatja, hogy a magyar oktatási rendszer nem fordít az átlagosnál több pénzt a veszélyeztetett diákok oktatására. Horn Dániel elemzése azt mutatja, hogy ugyanez mondható el a felzárkóztató oktatásban részt vevők esetében is (az elemzés 2002-es adatokra épül; azt, hogy az integrációs normatíva és a felzárkóztató oktatás új támogatási rendszere mennyiben változtatott ezen, még nem tudjuk). Összességében úgy tűnik, hogy az egyenlőtlenségek csökkentése nemcsak méltányossági szempontból volna kívánatos, de jelentős hatékonyságjavítási lehetőséget is jelent. A rendelkezésre álló források egy részének a hátrányos helyzetű diákok jobb minőségű oktatására történő átcsoportosítása egyszerre javíthatná az oktatás egyenlőségét, eredményességét és hatékonyságát.

A kötetet záró tanulmányban Muraközy Balázs és Horn Dániel egy új, az Egyesült Államokban sikeresen alkalmazott oktatáspolitikai eszközt mutat be. A teljesítmény alapú ösztönzőrendszerek kiindulópontja az iskolák eredményességének becslése. Azok az iskolák, amelyek – a diákok adott összetétele mellett – a legjobb eredményeket érik el, egyfajta jutalmazásban részesülnek, és ez az oktatás minőségének javítására ösztönzi az iskolákat. Fontos hangsúlyozni, hogy egy ilyen ösztönzőrendszer működtetése az iskolák eredményességének megbízható becslését igényli.

A kötet tanulmányai döntően elemző jellegűek; nem volt célunk, hogy részletes közpolitikai javaslatokat fogalmazzunk meg. A lehetséges közpolitikai következtetések utalásszerűen szerepelnek az egyes tanulmányok összefoglaló részében. A közoktatás hatékonyságát javító lehetséges közpolitikákat részletesen tárgyalja Balogh–Drahos–Péteri (2004), illetve Hermann (2005).

A kötetben szereplő tanulmányok (Semjén András tanulmánya kivételével) az Országos Közoktatási Intézet „Hatékonysági problémák a közoktatásban” című kutatása keretében készültek. Néhány tanulmány elkészültét ezen túl más kutatások is támogatták, ezeket az egyes tanulmányok végén jelöltük.

Irodalom