wadmin | 2009. jún. 17.

Összefoglaló

A közoktatás számos kihívással szembesül, amelyeket egymással összefüggésben kell megvizsgálni, mert különben csak részleges és átmeneti megoldások születnek a problémákra. A közoktatással szembeni elvárások elsősorban azért nőttek meg, mert a piaci viszonyok között egyre nagyobb szükség van a munkavállalók alkalmazkodóképességének növelésére. Ugyanakkor a mérési eredmények azt mutatják, hogy a magyar oktatás minősége nemzetközi összehasonlításban romlik, és a társadalmi státus, a szociális környezet tekintetében elfogadhatatlanul nagy különbségek alakultak ki.

Az utóbbi három évben jelentősen megnövekedtek a közoktatásra fordított közkiadások (közel egy százalékkal, 4,2%-ra), ami megfelel a hasonló gazdasági fejlettségű országok átlagának, tehát itt már nincs pénzügyi tartalék. Gazdaságossági szempontból alapvető problémát jelent, hogy az erősen csökkenő tanulólétszám ellenére a pedagógusok száma alig változik, így az egy pedagógusra jutó tanulók aránya, a pedagógusok átlagos tanítási óraszáma az OECD-országok átlagának csak mintegy háromnegyede. Végül pedig különösen megnehezíti a problémák kezelését, hogy a helyi önkormányzati rendszerben az oktatáspolitikai problémák és a megoldási módozatok az ágazatok közti forrásokért történő verseny áldozataivá válhatnak – aki bevallja problémáit és foglalkozik velük, az „gyenge”, veszíthet forrásaiból.

Ebben a helyzetben a közoktatás csak akkor lesz fenntartható, azaz hosszú távon működőképes és a társadalom által elfogadott, ha hatékonysága javul. Elemzésünk során abból indultunk ki, hogy nem forráskivonásra van szükség. Sokkal inkább az a cél, hogy olyan központi szabályozás, helyi és intézményi működési gyakorlat alakuljon ki, amely az oktatási eredmények, a minőség javítására ösztönöz. Ennek érdekében a közoktatás eredményeire és ráfordításaira irányuló központi, helyi és intézményi döntéseket kell egymással folyamatosan szembesíteni.

Kihívások

Helyzetelemzésünk során az oktatás eredményeit és ráfordításait alakító fontosabb tényezőket vizsgáltuk meg. Ez alapján a fenntarthatóság szempontjából a következő fő kihívásokat azonosítottuk:

1. Bővülő feladatok és alacsony foglalkoztatási követelmények. A törvényes munkaidőnél jóval kevesebb a pedagógusok heti kötelező óraszáma (20–23), ami csak azokon a foglalkozási területeken fogadható el, ahol jelentős az órán kívüli elfoglaltság (például dolgozatjavítás), vagy ha egyéb munkaköri feladatok társulnak a tanítás mellé (például osztályfőnöki tevékenység). A pedagógusok egy része így közalkalmazottként is csak egyszerű „óraadó tanárként” dolgozik, és a kötelező órákon túl nem vesz részt intézményi munkában.

2. A pedagógus-túlkínálat keresletnövelő hatása – életpálya-lehetőségek nélkül. A fogyó tanulólétszám mellett a pedagógusfoglalkoztatás fenntartása az órakeretek növelésével, a kötelező óraszámok csökkentésével, az intézményi kötelező feladatok bővítésével és a pedagógiai munkát segítők körének kiszélesítésével biztosítható. Hiányoznak a pedagógus-karrierrendszer és az iskolai tanítási munkán kívüli pályára történő átvezetés lehetőségei.

3. Eltérő teljesítmény, de differenciálatlan bérezés. A pedagógustársadalomra az átlagéletkor növekedése és a pályára belépők körében a csak főiskolai végzettségűek arányának túlsúlya jellemző. Ebben a helyzetben a kötelező óraszámok egységes törvényi szabályozása és a pedagógusfoglalkoztatási jogszabályok miatt, valamint a teljesítményértékelés hiányából adódóan nincsenek meg a fenntartói és az intézményi differenciálás lehetőségei.

4. A mérési gyakorlat nem támogatja az értékelést, és nem ösztönzi a fejlesztéseket. Az oktatási eredmények mérése és az erre épülő értékelés a minőség javítására ösztönözne. A tanulói teljesítménymérés feltételei, így a mérési adatok nyilvánossága, a megfelelő képzett mutatószámok azonban hiányoznak. Nem alakultak ki az összehasonlításra épülő és a hozzáadott pedagógiai értéket is figyelembe vevő módszerek. Az értékelési szakma szervezetlen.

5. Túlszabályozás és az előírások inflálódása. A sokszínű és kiterjedt oktatásügyi szabályozás alapproblémája, hogy a jogi előírásokat eseti helyzetekben felmerült problémák kezelésére és pénzügyi források biztosítására próbálják meg felhasználni. Mivel azonban erre nem mindig alkalmasak, az előírások a gyakorlatban elértéktelenednek.

6. Feladatfinanszírozás teljesítménykövetelmények nélkül. A központi szintű elosztás során az önkormányzati normatív támogatások a szükségletek helyett az oktatás egyes költségelemeit próbálják meg követni, ami rossz érdekeltséget teremt az iskolákban és a fenntartóknál. A tanulólétszámra vetített sokféle támogatási jogcím tagadhatatlan előnye viszont, hogy a költségvetési alku során egyszerű párbeszédre ad lehetőséget: az elképzelt célhoz rendel hozzá forrást. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a célok megvalósulása is a program-költségvetési rendszerhez hasonlóan nyomon követhető lenne. Helyi, fenntartói szinten a tanulószám alapján elosztott állami hozzájárulás intézmény- és nem tevékenység-központú, rugalmatlan működést eredményez.

7. Térségi problémák – települési döntések. Az elaprózott települési önkormányzati rendszerben nagy szükség lenne bizonyos szakmai feladatok körzeti ellátására, a szakképző iskolákban folyó képzés profiltisztítással történő koncentrálására. A települési elaprózottság megítélésekor azonban azt is figyelembe kell venni, hogy a kis létszámú iskolák összes költsége az általános iskolai oktatáson belül mindössze 5-6%, tehát itt jelentős költségmegtakarítás nem érhető el.

8. Nem hatékonyak a tanulási utak: növekvő tantervi időráfordítás és egyre nehezebb munkaerő-piaci beilleszkedés. Az oktatási rendszerben való előrehaladás a hatékonyság egyik fontos feltétele. Ehhez együttműködésre lenne szükség a szakképzés és a felsőoktatás szakmai, tartalmi szabályozásában. A tanulói utak hatékonyabbá tételéhez nincs megfelelő információ, nem épülnek egymásra a különböző szintek tantervei, és az átjárhatóság növelésében nincs intézményi érdekeltség.

9. Az esélykiegyenlítés szerepe az oktatáspolitikai célok között. Mivel az oktatás eredményességét a családi környezet, a társadalmi státus alapvetően meghatározza, a hátrányos helyzetű diákokra összpontosító oktatáspolitika a rendszer egészét is hatékonyabbá tenné. A kiegyenlítési cél azonban nem foglal el megfelelő helyet az oktatáspolitika rendszerében.

Ajánlások

Az eredmények és a ráfordítások viszonya határozza meg az oktatás hatékonyságát. Ajánlásaink arra irányulnak, hogy központi, helyi és intézményi szinten összekapcsolhatók legyenek az eredményekre és a ráfordításokra vonatkozó döntések. Négy fő területen szükséges változtatni, hogy a hatékonyság érvényesítésének meglegyenek a feltételei.

1. A pedagógusok foglalkoztatási szabályainak átalakítása

A helyi pedagógusbér-alku lehetővé tételéhez biztosítani kell, hogy – változatlan költségvetési kiadások mellett – a bérkeret egy meghatározott részét (például egyharmadát) a munkáltató a pedagógusok teljesítménye alapján intézményi szinten differenciálni tudja. Ez megoldható az alapilletmény mellett helyi nyitott pótlékrendszer alkalmazásával is, amikor fenntartói és intézményi szinten a pótlékkeret az alapfeladatokon túli – intézményi szinten megállapított – feladatvégzésre szolgál.

Szükség van a pedagógusok munkaköri kötelezettségének teljes körű felülvizsgálatára. Az iskolai nevelési feladatok esetében növelni kell a munkaköri kötelezettséget, felül kell vizsgálni a végzettségi előírásokat. Az órakeret törvényi szabályozásának korrekciójával a tanórán kívüli foglalkozások órakeretét az átlaglétszámból kiindulva, sávosan célszerű meghatározni, és a szociális feladatok órakeretét csökkenteni kell. A kötelező óraszámok felülvizsgálatakor a tantárgyi sajátosságok alapján differenciálni és bővíteni kell a munkaköri kötelezettségek közé tartozó foglalkozásokat, feladatokat. Feladatvégzéshez kell kapcsolni a munkáltatói szankcionálás módszereit (alkalmatlanság, elbocsátás).

Át kell alakítani a pedagógus-életpálya bemeneti és kimeneti feltételeit. A pályára lépés feltétele a szakvizsgához kötött többéves gyakornokság; csak ez után válik lehetővé a helyi béralkuba vagy pótlékrendszerbe történő belépés. A szakértői, szaktanácsadói feladatokra történő átvezetés lehetőségének biztosításával is alkalmat kell adni a pedagógus-munkakörből, a tanári munkából való kilépésre.

A hatékony foglalkoztatási döntésekhez növelni kell a vezetők felelősségét. Ennek érdekében szükség van a közoktatási intézmények működésére vonatkozó jogszabályok deregulációjára. A kimeneti követelmények rögzítésén túl az intézményi-fenntartói szintre kell bízni a folyamatok szabályozását. A hatékony vezetés elősegítésére célirányosabbá és versenyelvűvé kell átalakítani a vezetőképzés rendszerét.

2 A mérésre épülő értékelési rendszer elterjesztése

A tanulói eredmények értékeléséhez az új nemzetközi elvárásokhoz igazodó indikátorrendszert kell kialakítani. A mérési és egyéb adatokra épülő mutatószámoknak az egyes felhasználókat kell segíteniük a döntéshozatalban. Az értékelés módszertanának és eredményeinek nyilvánossága javítaná az iskolák elszámoltathatóságát, visszajelzést adna a „fogyasztóknak”. A mérési eredményeken alapuló finanszírozásnak elsősorban ösztönöznie és nem szankcionálnia kell az iskolákat és a fenntartókat.

Mindehhez azonban tovább kell fejleszteni a mérés módszereit, mert csak többéves, az időbeli változások összehasonlításán alapuló mérési eredmények használhatók. Ennek érdekében kamarai önszerveződésének támogatásával és a szakmai standardokon alapuló működés megteremtésével összehasonlíthatóvá és nyitottá kell tenni az országos mérési adatbázist.

3. Szolgáltatásszervezési, finanszírozási javaslatok

A társulásos feladatellátás támogatása hozhat tényleges változást a kistelepülések problémájára. Ha a pénzügyi támogatás közvetlenül kapcsolódna a szakmai szolgáltatási minimumok teljesítéséhez, az alkalmazkodási folyamatot indíthatna el. Ezen keresztül új és hatékonyabb szolgáltatásszervezési megoldásokat lehetne kikényszeríteni a közös foglalkoztatásban, oktatásirányításban és az intézményfenntartásban. A társulás feltétele a közös döntési fórumok működtetése is.

Az oktatásfinanszírozás továbbfejlesztése csak a helyi önkormányzati rendszerbe illeszkedően képzelhető el. Az erősen támogatásfüggő, helyi pénzügyi rendszerben az önkormányzati érdekeltség javítása és a felhasználási önállóság növelése a cél. Ez az általános célú támogatások mai formái mellett, valamint a standardizált szolgáltatási szinteket és az elvárt bevételi kapacitásokat együttesen figyelembe vevő támogatási rendszerben is elérhető. A jelenlegi tanulói alapú normatív támogatások gyakorlata úgy alakítható át, hogy a támogatások kiegészülnek a helyi szükségleteket (és nem az intézményi kapacitásokat) figyelembe vevő mutatószámokkal.

Az egymással párhuzamosan működő támogatások növelik a fenntartó önkormányzatoknak az együttműködésben, a hatékonyabb feladatellátásban való érdekeltségét. A kistelepüléseken, alsó tagozatokon bevezethető a tanulócsoport-alapú normatív támogatás. A kistérségi társulásra, körzeti feladatellátásra célzott normatív támogatás adható, amely a térségen belül költségmegosztásra készteti a társuló településeket. A szükségletekhez igazodó normatív támogatások pedig a megcélzott korcsoportokra vetített állami hozzájárulásokkal biztosíthatók.

Az önkormányzati rendszerben tovább lehet fejleszteni az állami kötelezettségvállalás mértékére vonatkozó garanciák módszereit. A programfinanszírozási technikákkal növelhető a központi mozgástér és a közvetett költségvetési befolyás.

4. Esélykiegyenlítés, oktatási kínálattervezés

A kiemelt oktatási körzetek a mérésre, értékelésre épülő központi oktatáspolitikai célok megvalósításában alkalmazhatók. Ezeket szerződéses alapon, a mérhető célok eléréséig kell működtetni. A kiegyenlítés egy másik eszköze az óvodai, napközis ellátás kiterjesztése.

A tanulási utak hatékonyságának növeléséhez szükség van a regionális tervezésre, ebből következően a középfokú oktatás kínálatának koncentrációjára. A tantervek egymásra épülését a munkaerő-piaci szereplők bevonásával kell kidolgozni. Ennek során csökkenteni szükséges az OKJ-végzettségek számát, és biztosítani kell a szakmák egymásra épülését. A pályaválasztási tanácsadás során bővíteni kell a szülői és a tanulói informálódás lehetőségeit.

Tags: 
Prefix: 

A honlapon található adatbázisban lévő tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művek elektronikus továbbhasznosítását előzetes írásbeli engedélyéhez köti. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést kifejezetten megtiltja.