1. A magyar oktatási rendszer a XXI. század elején: áttekintés

1.1. Fontosabb reformok és fejlesztések a magyar oktatási rendszerben

1.1.1. Az oktatás törvényi szabályozása

A magyar oktatási rendszer működését szabályozó alapelveket a Magyar Köztársaság Alkotmánya rögzíti. Az állam polgárai számára ingyenes és kötelező általános iskolai (ISCED 1+2) oktatást biztosít, továbbá garantálja, hogy képességei alapján mindenki számára hozzáférhetővé teszi a középfokú, illetve a felsőfokú oktatást. Az oktatás tehát olyan közszolgáltatás, amelyben az állam a jogi keretek megalkotásával és az intézményrendszer fenntartásával, működtetésével biztosítja a rendszer fenntartását az oktatás minden szintjén. A közoktatási törvény meghatározza, hogy milyen intézmények jellemzik az egyes oktatási szinteket, ezeket kik és milyen módon irányítják és ellenőrzik, az oktatás szereplőinek milyen jogai és kötelességei vannak, milyen elvek alapján történik a finanszírozás stb. A törvényi szabályozást számos rendelet egészíti ki, ezek egy részét a kormány, másik részét az oktatási miniszter adja ki.

A vizsgált időszakban, azaz 1999 után, jelentős mértékben változott a közoktatás jogi szabályozási környezete: a parlament 1999-ben, 2002-ben és 2003 nyarán hajtott végre nagyobb arányú módosításokat az 1993-as közoktatási törvényen, és mindegyik parlamenti döntést követte a végrehajtási rendelkezések módosítása. Emellett a közoktatást alapvetően érintő új törvény született a tankönyvpiac rendjéről, a felnőttképzésről, valamint a szakképzési hozzájárulásról és a képzési rendszer fejlesztéséről. A tanulás iskolai megszervezését jelentősen befolyásoló új kormány- és miniszteri rendeletek születtek többek között a kerettantervek alkalmazásáról, a középiskolai záróvizsgáról, valamint a közoktatás minőségbiztosításáról és minőségfejlesztéséről. Módosították a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló jogszabályt, és nagymértékben erősödött a tanév rendjéről szóló évente kiadott miniszteri rendeletek szabályozó funkciója. Így például ez utóbbi rendelkezett a középfokú oktatásba jelentkezés új időpontjáról, a közoktatást érintő átfogó vizsgálatokról, valamint egyes évfolyamokon a tanulók teljes körére kiterjedő tanulói teljesítménymérésekről.

A közoktatási törvény legutóbbi átfogó módosítására 2003 nyarán került sor. Ugyanakkor, mint minden törvényhozási aktus, ez is jól mutatja a közoktatásra vonatkozó kormányzati politika prioritásainak és eszközrendszerének a változását. Az elfogadott új rendelkezések között több is jelentős változásokat hozhat az iskolai oktatás megszervezésében, és emiatt a törvény-előkészítés során kiemelt társadalmi és szakmai figyelmet kapott. Ilyen különösen az iskolákban a diszkrimináció szigorú tiltása, a szülői és diákjogok bővítése, az évismétlés alsóbb évfolyamokon történő korlátozása, illetve feltételekhez kötése az alapkészségek fejlesztésére és az idegen nyelvek tanulására fordítható időkereteknek az oktatási rendszer struktúráját is érintő megnövelése, továbbá az intézményi szintű megegyezésekre épülő megoldások kiterjesztése (például a pedagógusok kötelező óraszámának a meghatározásában). (Jelentés 2003)

1.1.2. Az oktatási rendszer szerkezete és irányítása

A magyar közoktatás irányításának a kilencvenes évek elején kialakult modelljét az erős decentralizáció, és az irányítási felelősség több szereplő közötti megosztása jellemzi. A felelősség országos szinten horizontálisan az oktatásért közvetlenül felelős szaktárca (Oktatási Minisztérium) és más minisztériumok között oszlik meg, vertikálisan pedig a központi (országos), a helyi-területi és az intézményi szint között. Helyi és területi (megyei) szinten az oktatás igazgatása integrálódott a közigazgatás általános rendszerébe, azaz nincs szervezetileg elkülönült oktatásügyi igazgatás. A helyi és területi szinten a közigazgatás (ezen belül az oktatásigazgatás) önkormányzati alapon szerveződik, azaz politikai önállósággal rendelkező választott testületek ellenőrzése alatt áll.

1999–2003 között az irányítási rendszer alapvető keretei változatlanok maradtak, ugyanakkor nőtt az állam aktivitása és közvetlen szerepvállalása. A decentralizált irányítási körülményekhez alkalmazkodó új szabályozó eszközök (pl. minőségbiztosítás, kerettanterv) jelentek meg. Az állam továbbfejlesztette a helyi-intézményi folyamatok ellenőrzését szolgáló mérési-értékelési rendszert, új programokat indított. Az állam igen aktív volt az oktatási jogalkotás és a szervezetépítés terén. Az 1998-2002 közötti időszakban hatalmon lévő kormány oktatáspolitikai prioritásai a minőség, a stabilitás/kiszámíthatóság és a szociális, felzárkóztató funkciók erősítése voltak. A korábbiaknál kisebb hangsúlyt kapott a költségvetési hatékonyság, az intézményi önállóság, az adaptivitás erősítése, illetve az innovációk serkentése. A 2002-ben hivatalba lépő kormány a közoktatás-fejlesztési stratégia kiemelt prioritásként fogalmazta meg a közoktatás irányításának és költséghatékonyságának javítását, az esélyegyenlőség növelését és az alapkészségek megerősítését, ami szükségszerűen hatást gyakorol az irányítás rendszerére. (Education in Hungary 2003.)

A fejlett társadalmakban egyre inkább jellemző az általános képzésnek teret engedő hosszabb alapozó szakasz, és az erre ráépülő, sokféle igényt kielégítő igen differenciált felső középszintű képzés. Az intézmények és programok is ennek megfelelően a felsőbb szakaszokon differenciáltabbak, de ebben természetesen többféle európai modellt is találhatunk. A differenciált programok újabban modulszerűen építkeznek, elősegítendő, hogy a képzés bármely szakaszát valamilyen képzettség birtokában hagyhassa el a tanuló.

A hazai iskolaszerkezet alakulása a kilencvenes években nagyrészt spontán módon zajlott, ahol a folyamatokat döntően a decentralizációból fakadó viszonylag kontrollálatlan helyi mozgás szabadsága és a kulcsfontosságú szerepet játszó demográfiai folyamatok befolyásolták. A kilencvenes éveket leginkább az intézmények azon törekvése jellemezte, hogy a csökkenő gyereklétszám mellett megpróbálják stabilizálni a tanulólétszámot. Ennek érdekében az intézmények mind vertikálisan, (pl: négynél több évfolyammal működő középiskolák indításával) mind a horizontálisan (pl.: vegyes iskolatípusok működtetésével) bővítették a kínálatot. A fent említettek kivételével magyar iskolaszerkezetben az elmúlt öt évben nem történt alapvető változás. A Közoktatási Törvény 2003. évi módosítása megerősítette 8+4 iskolaszerkezeti modellt, és ehhez illesztette az oktatás egyes szakaszhatárait, illetve a tartalmi szabályozás rendszerét, de lehetővé tette az 5-6. évfolyamon az alapkészségek megerősítését is. Törvényi szinten is megszűnt az egységes, az első évfolyamtól a 10. évfolyam végéig tartó felkészítési szakasz. Az alapfokú iskolázottságot a 8. évfolyam sikeres elvégzéséről kiállított bizonyítvány tanúsítja. A 10 évfolyam elvégzéséről kiállított bizonyítvány a nem kötelező alapműveltségi vizsga letételére való jelentkezésre jogosítja fel tulajdonosát. A középfokú oktatás a 9. évfolyamon kezdődik. A 9–10. évfolyamon alapvetően általános műveltséget megalapozó oktatás zajlik, amely mellett a szakképzésbe való bekapcsolódást megkönnyítő ismeretek átadására is sor kerül. Megszűnt a munkahelyeken zajló gyakorlati képzés a 9–10. évfolyamokon. Ugyancsak megszűnt a 8 osztályosnál hosszabb általános iskola lehetősége. (Education in Hungary 2003.)

Az oktatási-nevelési, illetve a képzési formák, programok egységes nemzetközi értelmezése érdekében – három nemzetközi szervezet – az UNESCO, az OECD és az EU statisztikai céllal kidolgozta az oktatás nemzetközi szabvány osztályozási rendszerét (International Standard Classification of Education – ISCED), amelynek alkalmazását a tagországok és a társult országok számára kötelezővé tették. Ez a rendszer, melynek legfontosabb kategóriái a program és a szint, lehetővé teszi a különböző országok oktatási rendszereinek összehasonlítását. Az ISCED rendszer a közoktatási rendszereken belül öt szintet különböztet meg, ezek: az iskola előtti nevelés (0), az alapfokú (1), az alsó középfokú (2), a felső középfokú (3) oktatás és a posztszekunder szintű szakképzés (4). A nemzetközi statisztikai adatszolgáltatásban Magyarország az általános iskola alsó tagozatát tekinti 1-es, a felső tagozatot 2-es és az ezt követő képzést a 3-as szintnek. Ez azt is jelenti, hogy az egyes szintek közötti határvonalakat másutt vonjuk meg, mint sok más ország. Ennél fogva a közoktatási rendszer és a tanulói továbbhaladás nemzetközi összehasonlítása során az adatokat ennek figyelembevételével kell kezelnünk.

1. táblázat
A magyar képzési formák, nevelési, oktatási programok ISCED (nemzetközi osztályozás) szerinti besorolása

Feladatellátási hely típusa	Lehetséges ISCED-besorolások, kombinációk		Magyarázat
Óvoda	0
Általános iskola	1AG		1–4. évfolyam
	2AG		5–8. (10.) évfolyam
	1AG	2AG	E1, E2, 1–8. (10.) évfolyam
Szakiskola (szakmunkásképző)	2BG		Felzárkóztató oktatás
	2CV		Szakiskola alapfokú iskolai végzettség nélküli szakmákra
	3CG		Szakiskola, 9–10. évfolyam
	3CV		Szakiskolai szakképző évfolyamok, szakmunkásképzés az 1985. évi törvény szerint
	4CV		Szakképző évfolyamok érettségit igénylő OKJ-szakmákban
Speciális szakiskola	2CP		Speciális szakiskola, speciális készségfejlesztő szakiskola, előkészítő szakiskola
Gimnázium	2AG		5–8. évfolyam
	3AG		9–13. évfolyam
	2AG	3AG	5–13. évfolyam
Szakközépiskola	3AP		Nappali szakközépiskola, 9–12. (13.) évfolyam
	3BP		Felnőtt szakközépiskola, 9–12. (13.) évfolyam
	4AG		Szakmunkások szakközépiskolája
	4CV		Szakképző évfolyamok érettségit igénylő OKJ-szakmákban (nem akkreditált)
	5B		Akkreditált iskolai rendszerű felsőfokú szakképzés
Főiskola, egyetem	5A		Főiskolai szintű alap- és szakirányú továbbképzés, egyetemi szintű alapképzés, kiegészítő egyetemi képzés főiskolát végzettek számára, műszaki tanárképzés műszaki főiskolát végzetteknek, egyetemi szakirányú továbbképzés
Egyetem	6		DLA (művészképzésben megfelel a PhD-nek) PhD doktori program

Megjegyzés:
Az A általános, a B szakirányú továbbtanulási lehetőségre, a C elsősorban munkaerőpiacra vezető képzésre utalnak. A G = general (általános), a P = prevocational (előkészítő) és a V = vocational (szakképzési) megjelölések a program típusát jelzik.
A szakközépiskolánál szereplő 3AP, ill. 3BP ISCED-besorolásnál a hagyományos (kifutó), nem OKJ szerinti képzésnél a képzés egészére ez az ISCED-besorolás vonatkozik, az OKJ rendszerű képzésben pedig az érettségiig tartó időszakra (nem szakképző évfolyamok esetében). A szakképző évfolyamokra a táblázatban megadott külön kódok vonatkoznak.

1.1.3. Az oktatás tartalma – tanítási és tanulási stratégiák

Az OECD egyik 22 országra kiterjedő összehasonlító vizsgálata szerint a kilencvenes évek közepénMagyarországot jellemezte leginkább a tantervi döntések iskolai szintre delegálása (Education at a Glance, 2000; Jelentés, 2000). Az oktatás tartalmát befolyásoló legfontosabb döntések meghozására a tankönyvek kiválasztásától a tanított műveltségtartalmak tantárgyakká szervezéséig, az oktatási programok megtervezéséig, azaz a tantervi döntésekig a tantestületek jogosultak. Több más decentralizált oktatásirányítású országhoz hasonlóan a tantervi tervezés és tantervkészítés jellegzetességeit Magyarországon is alapvetően meghatározza a tantervi szabályozás kétszintű volta, amely a kilencvenes évek közepén alakult ki. A szabályozás központi szintjét az 1995-ben a kormány által kiadott Nemzeti alaptanterv(NAT), illetve az oktatási miniszter által 2000-ben, 2002-ben kötelezően és 2004-ben választhatóan kiadott kerettantervek alkotják. A központi tartalmi szabályozó rendszert az Óvodai nevelés országos alapprogramja, a Kollégiumi nevelés országos alapprogramja, valamint az 1997–1998 között az oktatási miniszter által kiadott és jóváhagyott ún. irányelvek tették teljessé, melyek az oktatási rendszer egy-egy sajátos szegmensének (gyógypedagógiai, nemzetiségi és etnikai kisebbségi, két tanítási nyelvű, alapfokú művészetoktatási) pedagógiai tevékenységét orientálják. A szabályozás helyi szintjét az iskolák pedagógiai programjai és az ennek részét képező helyi tantervek alkotják. Az utóbbit az iskolák 1995 és 1998 között készítették el, majd az iskolafenntartók hagyták jóvá azokat az ágazati jogszabályok előírásai alapján.

A Nemzeti alaptanterv mint központi tantervi dokumentum elfogadtatása és végigvitele a rendkívül decentralizált magyar oktatási rendszeren teljesen új stratégiát és eszközrendszert igényelt az oktatásirányítástól. A NAT-ra alapozott helyi tantervi dokumentumok elkészítése pedig újszerű feladat volt a magyar iskolák életében.

2002-ben sor került a Nemzeti Alaptanterv – törvény által előírt – felülvizsgálatára. Ennek eredményeképpen egy a korábbinál is kevésbé szabályozó, tananyagot nem tartalmazó valódi magtanterv született, amelyet az iskolákhoz a miniszter által kiadott vagy akkreditált kerettantervek, valamint a gyakorlati felhasználást segítő oktatási programok közvetítenek a közeli jövőben. A 2003-ban kiadott új Nemzeti Alaptanterv nem ír elő részletes követelményeket vagy tananyagot, hanem csak a fejlesztési feladatokat. Ebből következik, hogy szükséges olyan közvetítő eszközök kidolgozása, amelyek az alaptanterv általános megfogalmazásait konkrét, a gyakorlatban is felhasználható formában kínálják az iskoláknak, pedagógusoknak. A tartalmi szabályozás rendszere így háromszintűvé válik, a középső – közvetítő szinten – pedig új dokumentumok: többféle megoldást kínáló kerettantervek, illetve a gyakorlatban közvetlenül alkalmazható oktatási programok jelennek meg.

Az új tanterv jóval nagyobb jelentőséget tulajdonít a képességek tudatos fejlesztésének az ismeretközlő funkció helyett. Ezt hangsúlyozza a közoktatás középtávú fejlesztési stratégiáját meghatározó dokumentum is, amely kiemelt céljai között szerepel többek között az élethosszig tartó tanulás megalapozása a kulcskompetenciák fejlesztése révén, amelynek feltétele a pedagógus szakma fejlesztése, a pedagógusok képzésének és továbbképzésének megújítása, az oktatás minőségének javítása, az infokommunikációs technológiák alkalmazásának elterjesztése stb.

A tanulók jövőbeli munkaerő-piaci esélyeinek javítását szolgálják a bevezetés előtt álló idegennyelv-tanulási programok, pl. az alapfokú oktatás után, a középiskola első évében indítható nyelvi előkészítő évfolyam, amelynek tananyaga jelentős részben idegen nyelvi és informatikai ismereteket tartalmaz. Radikális változás előtt áll az érettségi és a felvételi rendszer is. 2005-ben a kétszintű érettségi bevezetésével egy időben megszűnik a felsőoktatási intézményekben a felvételi vizsga, s a felvételi kérelmek elbírálásának alapja az egységes követelményeket előíró érettségin elért eredmény lesz.

A tartalmi szabályozás változásai a kimeneti szabályozás eszközeiben is megfigyelhetők. A korábbi évtizedekben is folyamatosan végzett reprezentatív mérések (matematika, olvasás, számítástechnika, kognitív képességek stb.), valamint nemzetközi mérések (IEA, PISA, PIRLS, TIMSS) mellett 2001-től minden évben sor kerül az olvasási-szövegértési képesség és a matematikai eszköztudás teljes körű mérésére két-két (a jövőben három, illetve négy) évfolyamon.

1.1.4. Az oktatási reformok és a fejlesztések céljai

Magyarország kiemelkedően fontos célja az, hogy sikeres tagjává váljék a fejlett piacgazdaságok és demokratikus jogállamok közösségének, ezen belül az Európai Uniónak. Magyarország 2004. május 1-je óta az Európai Unió tagállama. Az Oktatási Minisztérium a magyar oktatási rendszerben olyan folyamatok elindítását, illetve megerősítését tartja szükségesnek, melyek elősegítik az oktatás eredményességét. Alapvető társadalmi cél a demokratikus jogállam működése, a környezet védelme, a polgárok egészségi állapotának és életminőségének javulása, a kulturális javak iránti igény fenntartása és az ország nemzetközi integrációjának és felelősségvállalásának erősítése. Az oktatás célja, hogy rugalmasan alkalmazkodjék a munkaerőpiac folyamatosan változó igényeihez és biztosítsa a gazdaság versenyképességének fenntartásához szükséges, megújulni képes humán erőforrásokat. Biztosítsa a szolidaritás és méltányosság elveinek érvényesülését, erősítse a magyar társadalom kohézióját, szociális helyzetére, nemére, származására vagy vallására való tekintet nélkül biztosítson minden gyermek és fiatal számára döntési szabadságot és lehetőségeket. Segítse elő a Magyarországon élő kisebbségek és bevándorlók asszimilációs elvárások teljesítésétől nem függő beilleszkedését.

Az oktatási rendszer folyamatosan megújítja és a társadalom igényeihez igazítja nevelési céljait. Nyitott az oktatási szolgáltatások használói és az e szolgáltatások eredményességében érdekelt csoportok és helyi közösségek szempontja, érdekei iránt. Az oktatás szereplői és intézményei számára lehetővé teszi a folyamatos tanulást, s ennek érdekében fejlesztő-támogató jellegű szolgáltatásokat nyújt az iskolák és személyzetük számára; intézményei számára biztosítja a stabil működés körülményeit, az intézmények alkalmazottai számára pedig a biztos előrejutás feltételeit;érvényesíti a szakmai elszámoltathatóság követelményeit; hatékonyan használja fel a rábízott forrásokat, és segít az átláthatóság, a demokratikus döntéshozatal követelményeinek érvényre jutását.

Az Oktatási Minisztérium 2003-ban fogadta el a közoktatás középtávú fejlesztési stratégiáját. A stratégia lásd akeretes írásban: