Az óvodáztatás transznacionális környezete

A transznacionális szinten megfogalmazott fejlesztéspolitikák hátterében az emberi erőforrásokra vonatkozó elméletek állnak. Eszerint, egy társadalom gazdasági teljesítőképességét szem előtt tartva, az emberi erőforrások egyfajta tőkeként értelmezhetők – részéként az adott ország produktivitásának és fejlődési stratégiájának. E logika mentén egy ország társadalmi és gazdasági fejlődését sok tekintetben meghatározza oktatási rendszerének színvonala, a nemzet oktatására vonatkozó cselekvési stratégiája, oktatáspolitikája. A jól működő oktatási rendszer adja alapját annak, hogy az onnan kilépők megfelelő képesítéssel rendelkezzenek a munkaerőpiacon. Az oktatás minősége az ország jövőbeli versenyképességét is meghatározza, ezért kiemelt figyelmet igényel a politikai hatalommal rendelkezők részéről.

A tudásalapú társadalom felé való elmozdulás korában az információ és a tudás egyre meghatározóbb tényező, melyek közvetítéséért, átadásáért az oktatási rendszer felel. A nevelési és oktatási intézmények szerepét az is erősíti, hogy megfelelő működés mellett esélykiegyenlítő funkcióval bírnak, vagyis általuk csökkenthetők a társadalmi kirekesztődés és a szegregáció kedvezőtlennek tekinthető hatásai.

Az oktatás első szintjei, a kisgyermekkori nevelés és gondozás intézményei fontos szerepet játszanak és egyre nagyobb hangsúlyt kapnak a gyermekek jövőbeli lehetőségei szempontjából. A kisgyermekkori nevelés és gondozás 3–6 éves közötti szakaszában történhet többek között a gyermek kulcsfontosságú kompetenciáinak kialakítása, ami megalapozza későbbi iskolai teljesítményét, személyiségfejlődését és társadalmi integrációját. Az egyes országok oktatással kapcsolatos szakpolitikái ezért figyelmet fordítanak a kisgyermekkori nevelés és gondozás támogatására, fejlesztésére. Ugyanakkor megfigyelhető, hogy a kisgyermekkori nevelésre és gondozásra vonatkozó szakpolitikák számos különbséget mutatnak az államok eltérő gazdasági–társadalmi sajátosságaiból adódóan.

Magyarországon rendszerint a három éves kortól kötelező óvoda nyújtja a gyermek számára az első családon kívüli szocializációs közeget, melyben a gyermek elsőként találkozik a nevelés és tanulás intézményesített formájával. Az óvoda mint gyermek ellátási és nevelési–oktatási intézmény sok tekintetben eltér a család nyújtotta nevelési formáktól. Az óvodáztatást szolgáló intézmények lehetővé teszik, hogy a gyermek saját korosztálybeli társaival kapcsolatba léphessen. A kisgyermekkori nevelés során a megfelelő szociális, emocionális légkör megteremtése rendkívül fontos a gyermek későbbi fejlődése szempontjából. 

A színvonalas óvodai nevelés nagyban hozzájárul a gyermek fejlődéséhez, elősegíti a szülők, a kulturális értékek és hagyományok iránti tisztelet kifejlődését és az anyanyelv megfelelő elsajátítását. Hozzásegíti a gyermeket a társadalomba való beilleszkedéshez, hogy később előítéletektől mentes, normákat és etikai elveket tisztelő állampolgárrá váljon.

2.1 Az óvodáztatást alakító transznacionális célrendszer

A mindenki számára hozzáférhető, színvonalas kisgyermekkori nevelés és gondozás biztosítása egyre meghatározóbb szerepet kap az egyes országok szakpolitikái iránymutatásaiban, valamint a nemzetközi szervezetek és csoportosulások által megfogalmazott célkitűzések között (Vandenbroeck és mások 2010). Felismerték, hogy a kisgyermekkori nevelés és gondozás kiemelten fontos tényező a társadalmi tőke és a humánerőforrás fejlesztésében. A kisgyermekkori nevelés fejlesztésének hátterét többnyire az országok gazdaságfejlesztési célkitűzései adják. A következőkben az óvodáztatás fejlesztésére vonatkozó célkitűzések és irányelvek kerülnek bemutatásra, alapvetően három eltérő, de sok tekintetben egymást átfedő és kiegészítő szinten értelmezve: a globális, az európai uniós, valamint a nemzeti célrendszer elkülönítésével. A témakörök bemutatása előtt, azonban szükséges kitérni az összevetések nehézségére, módszertani problémáira.

Az OECD évente megjelenő, oktatást értékelő összefoglalója szerint a tagországok az oktatás magasabb szintjeihez viszonyítva a kisgyermekkori neveléssel és gondozással kapcsolatos szakpolitikáinak megalkotásában egymástól lényegesen különböző mintákat követnek (OECD 2013, 2014). Mind a részvétel szintjét, az intézménybe lépési életkort és az intézményben eltöltött évek számát, mind pedig az intézmények finanszírozását tekintve megfigyelhetünk különbségeket. Az eltérő gyakorlatok összehasonlítása problematikus lehet, mert az intézményes gyakorlat megvalósulása olykor országonként más és más mintákat, irányelvet követ.

Az elmúlt évtizedekben a nyugati jóléti államok új módszereket dolgoztak ki a munka és a családi élet összeegyeztetésének megkönnyítésére. Az új intézkedések gyakran a már meglévő családpolitikákat és családi adókedvezményeket egészítik ki, ami heterogénebbé teszi a gyermekneveléssel kapcsolatos szakpolitikákat (Vanhille és mások 2011). A támogatási rendszer több formát ölthet: a gyermeknevelési és gondozási ellátások támogatásától kezdve az otthoni neveléssel járó erőfeszítések és költségek kompenzálásáig. Átfogó nemzetközi összehasonlítást csak a gyermekellátási rendszerek országonkénti (sőt olykor az országon belüli) eltéréseit szem előtt tartva végezhetünk, az adott állam sajátosságait figyelembe véve.

A minőségi gyermekellátás ideáltípusa országonként más és más formát ölt, bár abban egyetértés mutatkozik, hogy minőségi célkitűzések megfogalmazására mindenképp szükség van ahhoz, hogy ösztönözzék az intézményrendszer további fejlesztését. Az osztott kisgyermekkori nevelés és gondozás rendszerét (split system) alkal­mazó országok minőségi célkitűzései azonban lényeges különbségekről is tanúskodnak. A „nevelés/tanulás” és „gondozás/gondoskodás” szétválasztása egyes esetekben akár meg is hiúsíthatja minőségi célok megvalósítását. A kisgyermekkor megközelítésének különbségei szintén nehezen összehasonlíthatóvá teszik a tagállamok köznevelési politikájának irányultságát. Egyes országokban a gyermek 0–3 éves korában az általánosan elfogadott gyakorlat az, hogy valamelyik szülő otthon marad vele – ez esetben az állam gondoskodó, nevelő szerepe minimális. Azokban az országokban azonban, ahol a kisgyermekkort fontosabb fejlődési szakasznak látják, ott rendszerint a „gondozás/gondoskodás” és a kisgyermekkori nevelés összekapcsolódik. A kisgyermekkori intézményes nevelést preferálók szerint, ebben az esetben, szélesebb körű gyermeki fejlődés valósulhat meg, mivel a szülőn kívül a gyermek fejlődését általában több szakember is követi, segíti.

A 2011-ben megjelent Jelentés a korai oktatásról az Európai Unióban című dokumentum a kisgyermekkori nevelés és gondozás országok közti összehasonlítását sokrétűségük miatt nehéz feladatnak látja, azonban hasznosságát vitathatatlannak tekinti, mivel az összevetés lehetőséget biztosít arra, hogy az államok tanulhassanak egymástól az oktatási rendszerük szervezése terén, illetve a tanítási–nevelési módszereik tekintetében.  Az angolszász országokban elterjedt felfogásra, miszerint „valódi oktatásra csak iskolai környezetben kerülhet sor” (EP 2011:14) egyre nagyobb befolyást gyakorolt az északi modell, mely a környezet és a külvilág gyermekkori fejlődésre való hatásának jelentőségét is felismeri.

A minőségi nevelés pontos fogalmát illető egyetértés hiányán túlmenően, a nemzetközi összehasonlításokat az eltérő kulturális berendezkedések, nemzeti hagyományok és gyakorlatok is nehezítik. Az egységesítést magasra értékelő nézetek mellett ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy a kisgyermekkori nevelés hagyományokon alapuló sokfélesége összeurópai szinten fontos erőforrás és jelentős értéket képvisel. A fejlesztési elvek és fogalmak egységes értelmezése tehát nem jelentheti a rendszerek tényleges összehangolását, az oktatás nemzeti hatáskörbe tartozik. 

A köznevelési intézményrendszer színvonalának támogatása mellett az országok különböző mértékben fordítanak figyelmet a családok anyagi és egyéb módon történő támogatására. Az egyes országokban az intézményi keretek között zajló kisgyermekkori nevelésben és gondozásban való részvételi arányaira hatással vannak a nemzeti szintű politikai intézkedések. Ha az állam támogatja a dolgozó szülőt abban, hogy munkahelyi feladatait minél könnyebben és hatékonyabban össze tudja egyeztetetni szülői kötelességeivel, az növeli az igényt a színvonalas gyermekellátó intézményekre. A szociálpolitika egy másik iránya pedig inkább a szülő gondozási és nevelési erőbefektetését igyekszik kompenzálni, ezáltal támogatva az otthoni, családi környezetben történő nevelkedést. Ehhez hosszan igénybe vehető fizetett szülői szabadság, valamint implicit előnyökkel járó adókedvezmények társulhatnak.

Példának okáért Finnország a kisgyermekkori nevelést érintő minőségi előírásokat tekintve az OECD országok átlagán felül teljesít (Taguma és mások 2012b). A termékenységi rátája magasabb, mint a legtöbb OECD tagállamé, a gyermeki szegénység minimális szintű. A kisgyermekkori nevelésben és gondozásban való részvételi arányát tekintve Finnország mégis az átlag alatt marad: 2009-ben az 5 éves korú gyermekek csupán 62,6 százaléka járt óvodába. E viszonylagosan alacsony részvételt azonban nem lehet önmagában értékelni, mindenképp figyelembe kell vennünk az állam szociálpolitikai intézkedéseit, megvizsgálni családtámogató rendszerét, hagyományait. Például az anyák és apák által is igénybe vehető fizetett szabadság átlagon felüli időtartama is csökkentheti a köznevelési intézményekben való gyermekelhelyezésre formált igényt.

2.1.1 Az OECD által felvázolt célrendszer

A transznacionális szinten működő szervezetek közül az OECD olyan gazdag tudástőkét halmozott fel az oktatásfejlesztés vonatkozásában, ami alapján nem csupán nemzetközi összehasonlításokra nyílik lehetőség. A szervezet által készített elemzések a kisgyermekkori nevelés és gondozás rendszerének funkcióit és működési módjait érintően is megfogalmaznak javaslatokat, így teret nyitnak a nevelés és gondozás szerepének újragondolására, átpozícionálására. Az oktatási rendszerek funkcionalitását és működési módját érintő OECD fejlesztéspolitikai javaslatok összességükben centralizációs és központi koordinációs hatásokat fejtenek ki azokban az országokban, melyek adaptálják a felkínált rendszerirányítási elveket és szabályokat.

Az OECD – miként arra neve is utal – specifikusan a gazdasági célkitűzések megfogalmazására és elérésére létrehozott szervezet. Ebből következik, hogy fejlesztési koncepcióiban az oktatást – és így az óvodáztatást – elsősorban az egyes országok gazdasági teljesítőképességének maximalizálása és a gazdaság globális összehangolhatósága szempontjából értelmezi. A gazdasági fejlődésre koncentráló szervezet által készített kiadványok jellemzően a humánerőforrás-fejlesztési koncepciókra alapozott elméleti keretekben tematizálják az oktatást. Az OECD elemzések annak a lehetőségét teremtik meg, hogy a közgazdasági eredetű tőke-elmélet – a humánerőforrás-elmélet – gazdaságosságra fókuszáló célracionalitása az oktatásügy szervezésének is alapelvévé válhasson. Természetesen országonként eltérő, hogy az OECD által felkínált koncepciók mennyire befolyásolják a folyamatokat. 

A kisgyermekkori nevelés és gondozás területét érintően az OECD családokra és gyermekekre vonatkozó adatbázisa (family database^[1]) indikátorokat kínál az ellátó rendszerek működésének és teljesítményének összevetéséhez. Ennél is jelentősebbnek tekinthető az OECD által kidolgozott ún. SS („Starting Strong” – „Biztos alapokon” program és szempontrendszer, amely 2001 óta rendszeres áttekintést ad a kisgyermekkori nevelés és gondozás területéről, kiindulópontnak tekintve a gazdasági produktivitás növelésére vonatkozó célokat (OECD 2001, 2006, 2012a). A szervezet elemzései és a kisgyermekkori nevelésre vonatkozó ajánlásai nemzetközileg nagy láthatósággal bírnak, ezért kiemelt fontosságú szerepet kapnak a fejlesztéspolitikák orientálásában. Az OECD által kidolgozott ún. „Starting Strong” (SS, „Biztos alapokon”) program és szempontrendszer hosszabb távon áttekinthetővé teszi a kisgyermekkori nevelés és gondozás, valamint a gazdasági produktivitás kapcsolatát. Az SS-program elősegíti a kisgyermekkori nevelés és gondozás fejlesztését, és ezen belül az óvodáztatás minőségbiztosítását és minőségjavítását. Magyarországi hatásai között is olyan lényeges változások említhetők, mint a kisgyermekkori nevelés és gondozás szolgáltató szemléletű konceptualizálása, az intézmények minőségfejlesztése, vagy a továbbképzésekre és a szakmai ellenőrzésekre irányuló oktatáspolitikai törekvések.

A kisgyermekkori fejlesztés vonatkozásában az OECD anyagokban hivatkozott kutatások szerint, ha a korai nevelés minősége alacsony, akkor annak hosszantartó káros hatásai lehetnek a gyermek fejlődésére a későbbiekben. A jó minőségű nevelés viszont pozitív irányú személyiségfejlődést eredményez, így a megfelelő színvonalú kisgyermekkori neveléssel és gondozással mérsékelhetők az egyenlőtlen ütemű gyermeki fejlődésből és az eltérő családi háttérből adódó hátrányok, vagy akár a biológiai eredetű képességkülönbségek is. A minőségi célok szem előtt tartásával hosszabb távon csökkenthető a szolgáltatások töredezettsége, és erősíthető az együttműködés az óvodáztatással közvetett kapcsolatban álló szervezetek között.

A kisgyermekkori nevelés és gondozás fejlesztésével kapcsolatos ajánlások egyre inkább a szolgáltatások színvonalának emelésére fektetik a hangsúlyt. 2012-ben jelent meg az OECD SS-programjának III. része, amely új, a kisgyermekkori nevelés és gondozás minőségének értékelésére alkalmas eszköztárat mutatott be. Emellett az OECD minden évben megjelentet egy összefoglaló tanulmányt, „Oktatási körképet” mely a tagországok oktatáshoz kapcsolódó, nemzetközi szinten összehasonlítható statisztikáit tartalmazó gyűjtemény (OECD 2013, 2014). A kiadvány meghatározott indikátorok alapulvételével nyújt körképet a tagállamok oktatási rendszeréről.

Az OECD SS-programja öt beavatkozási területet határolt le a hatékonyabb és színvonalasabb kisgyermekkori nevelés megvalósítására törekvő szakpolitikák meg­alkotására, melyek hátterében nem nehéz felismerni gazdaságszervezési és irányítási alapelveket (OECD 2012a):

1. A színvonal emelésére vonatkozó célok és a minimum elvárások szabályo­zása.
2. Megfelelő színvonalú, általános program (tanterv) kidolgozása, alkalmazása^[2].
3. Az emberi erőforrások fejlesztése – a nevelők képzésének és munkakörülményeinek javítása.
4. A családok és a közösség elkötelezettsége.
5. Az adatgyűjtés, kutatás és nyomon követés támogatása.

1. A színvonal emelésére vonatkozó célok és a minimum elvárások szabályozása

Az SS-program megállapításai szerint az óvodáztatásban az egyértelmű és általánosan elfogadott minőségi célkitűzések utat mutatnak a rendelkezésre álló erőforrások optimális elosztása tekintetében. A felmérések szerint a minőségi célok hosszas folyamat eredményeként érhetők el, melynek során a leggyakrabban előforduló nehézségek a következők:

• Konszenzus kialakítása a közös célokra vonatkozóan – hiszen a minőségi célok sokféleképpen érthetők. Mást tarthat fontos célnak a szülő, a pedagógus, a politikus, az ellátások finanszírozója, a szakértő és a közvélemény. A konszenzus kialakításának is eltérő formái ismertek, hiszen a kommunikatív, konzultatív döntéshozatal ideájától befolyásolt országokban másképp formálódnak ki a nemzeti célok, mint a centralizáltabb, hierarchizált oktatásirányítással működő országokban. 
• A kisgyermekkori nevelést és gondozást érintő célrendszerek összehangolása más gyermekközpontú szolgáltatásokkal és az oktatás felsőbb szintjeivel. A társadalmak komplexitása széles spektrumon ható intézkedés együttest feltételez a kitűzött célok elérése érdekében. Magyarországon például a nemzeti stratégiák megújítása került napirendre 2010 után, ami az óvodai nevelés esélykiegyenlítő szerepét is érintette (NFÜ 2013, pp. 53–54). A kialakítani szándékozott fejlesztéspolitika fontos jellemzője az átfogó, komplex, láncba fűzött beavatkozási aktivitás az egyes célcsoportokat érintően. A szinergiát biztosítja, hogy a köznevelési stratégia az oktatás esélykiegyenlítő funkcióját a Nemzeti Felzárkóztatási Stratégiához illesztve aktiválja. Így az oktatási esélykiegyenlítés a foglalkozáspolitikai, szociálpolitikai, jóléti, egészségfejlesztő és egyéb intézkedésekkel szinergikus kapcsolatban valósulhatna meg.
• A minőségi előírásoknak megfelelő szolgáltatások nyújtásához szükséges pénz­ügyi források biztosítása. Az óvodáztatást érintő hazai fejlesztéspolitika az Európai Uniós forrásokból jelentős összegeket allokált a pedagógiai szolgáltatások fejlesztésére (pl.: 3,5 milliárd Ft TÁMOP 3.1.11-12 program keretében). Ezen túlmenően az óvodai épületállomány fejlesztésére és bővítésére a regionális operatív programok biztosítottak támogatást, melyek a jövőben bővülő forrásokkal szolgálják a folyamatban lévő óvodai infrastruktúra-fejlesztést.
• Magánkezdeményezések és a közszolgáltatások arányainak és szolgáltatáscsomagjának elhatárolása, szabályozása. Ez különösen azokban az országokban jelentős nehézség, ahol a magánszektor jelentős arányban vállal szerepet a kisgyermekkori nevelésben és gondozásban. Magyarországon az óvodás gyerekek 8,6 százaléka jár nem állami (egyházi, alapítványi) intézménybe. (EMMI – Statisztikai Osztály 2013).

A fenti kihívások csak egy részét képezik az SS-programban tárgyaltaknak. A feladatok megoldására az országok különböző stratégiákat készítettek, melyek figyelembe veszik az adott ország pénzügyi, politikai helyzetét, igényeit és lehetőségeit.

2. Megfelelő színvonalú, általános tanterv kidolgozása, alkalmazása

A színvonalas tantervhez igazodó oktatás egyrészt segíti a pedagógusok munkáját, másrészt informálja a szülőket, akik így jobban megérthetik és támogathatják gyermekük fejlődését. Különösen az Egyesült Államokban erős a bizalom abban, hogy az oktatási intézmények fejlesztik a társadalmat és alkalmasak a szülők viselkedésének és nevelői szerepének érdemi befolyásolására. (Spring 1994). Az OECD SS-program is alapoz arra, hogy a kisgyermekkori nevelés pedagógiai programja (tanterve) közvetett befolyást gyakorol a szülőkre, remélve hogy így az otthonokban is javulhat a gyermekek támogatása. A magyar viszonyok között is feltételezhető, hogy az óvodáztatásból eredő impulzusok pozitív hatással lehetnek a szülőkre, és rajtuk keresztül a gyermekek későbbi iskolai eredményeire és fejlődési útjára is. Figyelembe kell venni azonban azt is, hogy a magyar szülők egy része nevelői autonómiáját érzi veszélyeztetve, ha az óvodapedagógusoktól nevelési-szakmai tanácsokat kap (Török 2005). A pedagógus–szülő kapcsolat jellege – egyenrangúsága vagy hierarchizáltsága – jelentős mértékben a helyi viszonyoktól és kulturális kontextusoktól függ.

Az egyes országok különböző szempontrendszerek alapján dolgozzák ki és határozzák meg a nevelési/tantervi célokat. Szinte mindegyik OECD tagországban találkozhatunk a hároméves kortól az iskolaköteles korig tartó, vagyis az óvodás korosztályra vonatkozóan előírt nevelési programmal. Az általános kitekintést nyújtó SS-elemzés szerint az egységes nemzeti, általános tantervnek számos előnye lehet: többek között minőségbiztosítási szempontból segíti a pedagógusok munkáját, javítja az együttműködést a szülőkkel, és megkönnyíti az iskolai átmenetet is. A tantervi program megalkotásában fontos a helyi igényekhez és körülményekhez való alkalmazkodás. A hosszabb távon újítások nélkül hagyott pedagógiai program megnehezítheti a folyamatosan változó tudásalapú társadalom változásaira adott megfelelő ütemű reakciót – állapítja meg az SS elemzés. Magyarországra vonatkozóan megállapítható, hogy az Óvodai nevelés országos alapprogramját széleskörű szakmai elfogadottság övezi. A bevezetése óta eltelt mintegy 15 év folyamán megvalósultak a program időszaki frissítései, majd a változtatások nyomán módosultak a helyi intézményi nevelési programok. A korábbi oktatási törvényt felváltó 2011-es új törvény jellemzője a nevelésközpontúság, azonban az óvodai nevelési szakasszal kapcsolatosan a törvényalkotók nem tartották indokoltnak az érdemi változtatásokat (Jövő iskolája 2014b).

A programok tartalmát illetően az északi országok inkább a pedagógusok felé támasztott elvárásokra fektetik a hangsúlyt, ezzel szemben az angolszász országokra inkább az eredmény alapú megközelítés a jellemző, az óvodáztatást a lehetőségek szerint annak hatásai alapján vizsgálják. Norvégia például inkább a nevelés és oktatás tantervének fejlesztésére helyezte a hangsúlyt, ezért a svéd és az új-zélandi keretrendszerhez hasonlóan korosztály-specifikus pedagógiai programot alkalmaznak (Taguma és mások 2013a). Az értékelést Norvégiában a kisgyermekkori nevelési és gondozási központok hatáskörébe utalják, nagyobb szabadságot és rugalmasságot adva a gondozóknak, nevelőknek a keretrendszer előírásainak alkalmazásában. Ez a gyakorlat általában az északi államok kötetlenebb tantervalkotási tradícióját követi, lehetővé téve a helyi viszonyokhoz való alkalmazkodás szabadságát.

Magyarországon az Óvodai nevelés országos alapprogramja az intézményi szintnek nagyfokú módszertani szabadságot biztosít, középpontba helyezve a gyermekek érdekét, hangsúlyozva a játék kitüntetett szerepét. („A játék a kisgyermekkor legfontosabb és legfejlesztőbb tevékenysége, s így az óvodai nevelés leghatékonyabb eszköze.” (ONOA 2012)(Villányi 1998). Az OECD elemzések a játék fontossága tekintetében változást jeleztek. Bár számos OECD tagország kisgyermekkori tanulási keretrendszerének középpontjában az írni, olvasni és számolni tudás áll, azonban az utóbbi év­tizedekben az is megfigyelhető, hogy a programokban egyre inkább kiemelik
a játék személyiségfejlesztő funkcióját, melynek következtében a játék egyre meghatározóbb szerepet kap az oktatásra és nevelésre vonatkozó előírásokban. Nemzetközi összevetésben feltételezhető, hogy a hazai alapprogram már megszületésekor olyan elvekre épült, melyek szerepe az utóbbi években erősödik más országok oktatásirányítási gyakorlatában.

A SS-dokumentum áttekintése szerint a színvonalas kisgyermekkori nevelési tantervek alkotását érintő kihívások közé sorolhatók:

• a pontos célok és tartalom megfogalmazása és ezek összeegyeztetése az iskolai elvárásokkal
• a megírt vagy módosított program közlése az érintett munkacsoporttal
• a tanterv hatékony implementációja és értékelése.

3. Az emberi erőforrások fejlesztése – a nevelők képzésének és munkakörülményeinek javítása

A kisgyermeknevelésre és tanításra vonatkozó nemzeti fejlesztési stratégiák a dolgozók továbbképzését is elérendő célként jelölik meg. Széleskörűen elfogadott nézet, hogy a magasabb végzettségű pedagógus által nevelt gyermek gyorsabban fejlődik, és jobb eredményeket ér el (OECD 2012a:36). A kisgyermekkori fejlesztésben alapvető fontosságú, hogy a pedagógus képes legyen olyan tanulási környezetet teremteni, melyben a gyermekek aktív, interakcióban gazdag bevonása valósulhat meg.

Előnyös helyzetben vannak tehát azok az országok, ahol magasak a pedagógusok képesítésére vonatkozó elvárások, mint például Finnországban, Svédországban és Új-Zélandon (Taguma és mások 2012c, 2012b, 2013b). A szakmai továbbképzést és a folyamatos fejlődést támogató programok Finnországban kötelező jellegűek, melyek költségei az állam, a munkaadó és az egyén között oszlanak meg. Magyarországon a közoktatási rendszer átalakításával egy időben a korábbi pedagógus-továbbképzési rendszer is változott. Az európai uniós fejlesztési források bázisán várhatóan korszerűsített továbbképzési rendszer kezdi meg működését. Magyar viszonyok között fontos kezdeményezés, hogy a jövőben az óvodapedagógusok szakmai fejlődése a pedagógus-életpályamodell kereteibe ágyazottan valósul meg. Az életpályamodell a korábbiaknál lényegesen nagyobb szerepet biztosít a szakmai fejlődés átláthatóvá tételéhez. Az óvodapedagógusok igényes e-portfólió készítésével, és szakmai minősítő bizottság előtti megvédésével igazolhatják alkalmasságukat arra, hogy az előmeneteli rendszer soron következő fokozatába léphessenek (Oktatási Hivatal 2013). 

4. A családok és a közösség elkötelezettsége

A szülők és a helyi közösség bevonása emeli a kisgyermekkori tanulás és a szülői nevelés színvonalát, valamint javítja az otthoni tanulási környezet minőségét is. A szülői elkötelezettség rendkívül fontos szerepet játszik a gyermekek korai fejlődésében, továbbá hatással van későbbi tanulási életútjukra, sikerességükre, társadalmi integrációjukra. A szülők és a helyi közösségek közti szoros kapcsolat egyértelműsíti a kiegészítő támogatásra szoruló gyermekek hiányosságait, segíti szintre hozásukat, így csökkenthető a hátrányos családi helyzetükből adódó egyenlőtlenség, valamint a későbbi iskolai lemorzsolódás veszélye. A szülők és a helyi közösségek elkötelezettségének támogatása mindezek mellett megkönnyíti az átmenetet az iskolai környezetbe, továbbá rendkívül fontos, hogy a kisgyermekkori nevelés és gondozás minőségi fejlesztésével a gyermek igényeire reagáló intézkedések hozhatóak. Magyarországon az óvodai ellátás ingyenes, és már hároméves kortól igénybe vehető, de 2015. szeptember 1-jétől kezdve hároméves kortól kötelezővé válik, így az óvodába járó gyerekek aránya tovább fog növekedni, elérheti a 95 százalékot.

Az intézkedés hátterében a családokra való fokozottabb odafigyelés mutatkozik meg, valamint annak világos felismerése, hogy a gyerekek későbbi iskolai előmenetelének kudarcai mérsékelhetők a korábbi óvodáztatással (EMMI - Szociális és Családügyért Felelős Államtitkárság 2014), (OECD 2012b), (Pascal, Bertram 2013b).
A halmozottan hátrányos helyzetű családok gyerekei esetében ugyanis eddig az átlagosnál nagyobb volt a valószínűsége annak, hogy egyáltalán nem, vagy a lehetségesnél később (5–6 éves korban) kezdenek óvodába járni. A PISA eredmények pedig azt jelezték, hogy a kisgyermekkori nevelésben töltött évek hozzájárultak a magasabb teljesítménypontok eléréséhez: egy kisgyermekkori nevelési év 10 teljesítménypont-növekményt idézett elő (OECD 2012a:35-37).

A legrosszabb helyzetben élő családok esetében az óvoda elérhetősége, az esetleges helyhiány okozhatott nehézséget. Az Európai Unió által finanszírozott fejlesztési programok ezen kívánnak változtatni: a hátrányos helyzetű gyerekek hároméves kortól kezdődő óvodai ellátásának érdekében új intézmények építésére, bővítésére közel 50 millió Euro allokálását tartalmazzák a tervek (5.439 új óvodai férőhely, 130 hátrányos településen, településrészen) (KPMG 2013).

A szülők és a helyi közösségek elkötelezettségének támogatása mindezek mellett megkönnyíti az iskolai környezetbe való átmenetet, továbbá rendkívül fontos, hogy a kisgyermekkori nevelés és gondozás minőségi fejlesztésével a gyermek igényeire reagáló intézkedések hozhatók.

5. Az adatgyűjtés, a kutatás és nyomon követés támogatása

A tények és trendek feltárásában nagy szerepet játszik az adatgyűjtés és a monitorozás, általuk világosabb képet kaphatunk az egyes országokban folyó kisgyermekkori gondozás–nevelés rendszerének színvonaláról, a követett elvekről, módszerekről (Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat 2014), (EACEA, 2012). Magyarországon a legutóbbi évek fejlesztési céljai között helyet kapott az Integrált Nyomonkövető rendszer kialakítása (EMMI 2014). A szolgáltatás bevezetése lehetővé teszi, hogy az eltérő helyeken és időpontokban kompenzatorikus támogatásban részesült gyermekek szakszolgálati és azon kívüli (pl.: egészségügyi, szociális) ellátási előzményei és diagnózisai felhasználhatóvá váljanak azon szakemberek számára, akik újabb kompenzatorikus beavatkozást alakítanak ki az érintett gyermek/tanuló támogatására. Mivel az Integrált Nyomonkövető Rendszer szenzitív (személyre vonatkozó) adatokkal is dolgozik, ezért az adatkezelés törvényi garanciák biztosításával valósult meg. A rendszer bevezetése javíthatja az elszámoltathatóságot, a programfejlesztési tevékenységek minőségét, és növelheti a szülők informáltságát és választási lehetőségeit is.

Az OECD SS-koncepciója a nevelés és tanulás rendszeres monitorozásának szükségességét a következő témakörök mentén valósítja meg:

1. a gyermek fejlődése,
2. az alkalmazottak teljesítménye,
3. a szolgáltatás minősége,
4. az előírt szabályozások betartása,
5. a tanterv implementációja,
6. a szülők elégedettsége,
7. a munkaerő utánpótlása és a munkakörülmények.

A kisgyermekkori nevelés és gondozás monitorozására számos eszközt használnak, mint például interjúk, megfigyelések, standardizált tesztek és a szolgáltatás minőségének értékelései. Általában öt területre koncentrálnak a felmérések során: intézményi helyek kereslete és kínálata, a munkaerő képzettsége és munkakörülményei, finanszírozás és költségek, a gyermek fejlődése, valamint a szolgáltatások minősége. Egyre több ország tesz lépéseket egy hatékonyabban működő adatgyűjtő és kezelési rendszer létrehozása érdekében. Az egyes intézkedések és politikák körültekintő értékelésével, hasznos tanácsokkal és ajánlásokkal szolgálhatnak többek között a befektetést igénylő területekről, az alkalmazandó pedagógiai gyakorlatokról, valamint az egész rendszert érintő kérdésekről. A nemzetközi összehasonlítások érdekében elengedhetetlen a kutatások széleskörű közzététele is.

A fejlődő országok kisgyermekkori nevelést és gondozást nyújtó intézményei egészen más szinten állnak a fejlett országokéhoz képest. Az UNESCO a Világbank támogatásával a 2015-ig teljesítendő „Education for all”, vagyis „Oktatás mindenkinek” című programjának célja, hogy a lemaradó országokra koncentrálva felméréseket végezzen, és ajánlásokat tegyen a hatékonyabb működés érdekében (Fyfe 2012).

Kisgyermekkori nevelés és hátránykompenzáció

Az OECD kisgyermekkori nevelésre vonatkozó koncepciói a megtérülésre vonatkozó közgazdasági téziseken nyugszanak. Ennek megfelelően a humánerőforrás-modellek a tanultságot, a képzettséget, a szocializáltságot a gazdaságban alkalmazott fizetőeszközökre kódoltan számszerűsítik. A szupranacionális szervezetek szakértői elsősorban az angolszász országokban gyarapodó kutatási eredmények alapján tájékozódnak (OECD 2010), melyek a kisgyermekkori nevelés gazdasági megtérülésének modelljét alkalmazva akár 17:1 megtérülési arányt is igazolnak (Pascal, Bertram 2013a). Még nagyobb mértékű mutatókról szólnak azok a szerzők, akik szerint a hátrányos helyzetű családok gyermekeit az oktatáson és nevelésen keresztül lehetséges kiszakítani a szegénység újratermelődési spiráljából. Az általuk alkalmazott modellek beárazzák a bűnözés csökkenését, a családon belüli erőszak mérséklődését, a tanulmányi utak meghosszabbodását és az iskolai kimaradás visszaesését is. A figyelembe vett tényezők számától függően 27:1 és 70:1 közötti megtérülési arányokat feltételeznek a kisgyermekkori nevelési és gondozási ellátások vonatkozásában (Bertram, Pascal 2002; Pascal és mások 2013). Megjegyzendő ugyanakkor, hogy néhány olyan kutatási eredmény is napvilágot látott, amely a hosszas kisgyermekkori nevelést (óvodáztatást) előnytelennek mutatta a későbbi iskolai sikeresség szempontjából (DeCicca, Smith 2013).

Bár a modellek sok tekintetben vitathatóak, azt világosan jelzik, hogy a hátrányos helyzetűek kisgyermekkori nevelésének fejlesztése gazdasági és társadalmi értelemben minden iskolafokozatnál magasabb megtérülési mutatókkal jellemezhető (Heckman és mások 2006). Ugyanez a felismerés mutatkozik meg a szupranacionális szervezetek parlamenti munkájában, ahol a tudományos modellektől függetlenül, a politikaformálás hétköznapi nyelvén fogalmazódik meg a kisgyermekkori nevelés fontossága. A szupranacionális szinten kimunkált koncepciók tehát erősítik azt a nézetrendszert, mely szerint a kisgyermekkori nevelés megfelelő működés mellett esélykiegyenlítő funkcióval bír, vagyis általa csökkenthetők a társadalmi kirekesztődés és a szegregáció káros hatásai (Pethő 2013).

A kisgyermekkori nevelés minősége

A kisgyermekkori nevelés szupranacionális elemzéseiben egyre inkább megfigyelhető a minőség kérdésének középpontba helyezése. A minőség fogalmának használatba vételével annak az eszközrendszernek a kimunkálása folyik, amelynek segítségével az kisgyermekkori nevelési és gondozási rendszerek és az egyes intézmények kimeneti (output) vezérlés alá vonhatóak. A folyamat lassú előrehaladását indokolja, hogy a kisgyermekkori nevelés és gondozás eredményességét egyelőre nem sikerült olyan számszerűsített módon mérhetővé tenni, mint ahogyan a PISA vizsgálatok révén az iskoláztatás esetében ez megvalósult. A kisgyermekkori nevelés kimenetei egyelőre a minőség körvonalazatlanabb fogalmain keresztül vizsgálhatók és ezek segítségével vezérelhetők.

A kisgyermekkori oktatás és nevelés minőségére vonatkozó célokkal foglalkozó OECD tanulmány az oktatás minőségjavító céljai kapcsán nagy hangsúlyt fektet az egyes országok nemzeti és nemzetközi érdek- és elvárás-különbségeire (2012a). A tanulmány felhívja a figyelmet arra, hogy a különböző érdekcsoportok eltérően ítélhetik meg az intézmények szerepét. Például: a kormány számára az az elsődleges cél, hogy produktív, az alapvető kompetenciák elsajátítására képes gyermekek hagyják el az intézményt, akik majd felnőttként a munkaerőpiacra kikerülve, ott sikeresen helyt állva segítik az ország működését, gazdasági fellendülését. A dolgozó szülő fő szempontja egy könnyen elérhető, magas színvonalú intézmény, ahol hozzáértő pedagógusok nevelik gyermekét. Egy kisebbségi etnikumhoz tartozó szülő számára a saját anyanyelv, kultúra továbbadása is lehet fő prioritás, míg egy pedagógusnak megint más, például a szakmai előmenetel lehetőségei. Az érdekcsoportok eltérő érdekei között tehát olykor jelentős különbségek mutatkoznak, melyek összeegyeztetése, figyelembevétele lassítja az általánosan elfogadott minőségi célkitűzések artikulációját.

A minőségfogalom bővítésének és kidolgozásának illusztrálására egy OECD tanulmányra utalunk, mely a minőség fogalmának oktatáspolitikai és szakmai megalapozása érdekében éles különbséget tesz a minőség (1) strukturális, (2) processzuális és (3) eredményesség alapú értelmezései között (OECD 2010).

A minőség strukturális fogalmában a kisgyermekkori nevelés és gondozás folyamatának infrastrukturális kereteit, környezeti feltételeit, közösségi meghatározottságát vonják egybe. A minőség processzuális fogalma azokat a tapasztalatokat, élményeket fogja egybe, melyek a nevelés, gondozás során a gyermekek fejlődését és jól-létét befolyásolják. A minőség eredményesség alapú fogalma a gyerekek mérhető nyelvi, érzelmi, kognitív, fizikai, egészségi és közösségi (szocializációs) fejlődését veszi figyelembe az intézményes nevelés és gondozás sikerességének megítélése céljából.

Összességében megállapítható, hogy a minőséget érintő kérdések előtérbe kerülése a fejlesztéspolitikai célok differenciálása irányába mutató változásokat idézett elő (Taguma és mások 2012a). A korábbi általánosított policy-célok az egyenlőség, a finanszírozás, a foglalkoztathatóság, a nők munkaerő-piaci részvétele és a demográfiai folyamatok kedvezőbbé válása körébe utalta a kisgyermekkori nevelés és gondozás fejlesztésének feladatait. A minőség kérdésének középpontba helyezése a nevelési programok, a pedagógiai gyakorlat, a nevelési standardok és a gyerekek iskolakészültségének témáit helyezi a középpontba. A gyerekközpontú témafelvetések mellett a munkafeltételek, az alkalmazottak szakmai igényei és a szülők bevonása került az oktatáspolitika-formálás fókuszába. A minőségszempontú fejlesztés az irányítás számára is új feladatokat jelent, ezért az oktatási kormányzatok a monitoring rendszerek kiépítésére, az értékelési és a szabályozási eljárásrendek frissítésére fordítanak nagyobb figyelmet.

2.1.2 Európai Uniós célrendszer

Az Európai Unió irányelvei alapján eleinte a legfőbb indok a kisgyermekkori nevelés és gondozás támogatására elsősorban társadalmi-gazdasági érdekek által vezérelt foglalkoztatottsági szint emelése, a versenyképesség növelése, és a nemek közti egyenlőség elősegítése volt. Az utóbbi időben az EU szakpolitikái a gyermekek jogait, állampolgársági kérdéseket, az oktatási lehetőségekhez való hozzáférés egyenlőségét, és a társadalmi kohézió kérdéskörét is felvetik (EB 2011).

Az EU ösztönzi az ún. Nyitott Koordinációs Módszer (Open Method of Coordination – OMC) segítségével történő szakpolitikai együttműködést az oktatási, a kulturális, a szociális, a foglalkoztatási, az egészségügyi és az igazságszolgáltatási területekkel (EB 2011), elősegítve ezzel az érdekelt felek közti kommunikációt. Egy európai minőségi keretrendszer kidolgozása elengedhetetlen a jövőben a pontosabb nemzetközi összehasonlítások kivitelezéséhez.

A módszer elősegíti a tagállamok közti tapasztalatcserét, valamint a legjobb gyakorlatok elterjesztését, figyelembe véve eltérő helyzetüket, lehetőségeiket, de mindemellett mégis ösztönözve őket kitűzött céljaik megvalósítására. A nemzeti politikák harmonizációjával összehasonlíthatóbbá válnak az országok kisgyermekkori nevelési és gondozási gyakorlatai és eredményei. Az esetleges nézeteltérések, ellentétes álláspontok segítik a módszer fejlődését, nemzetközileg elfogadott célkitűzésekhez a felmerülő ellentétek feloldása és harmonizáció útján lehet jutni.

2002-ben az Európai Tanács által megfogalmazott „barcelonai célkitűzések” a nők foglalkoztatottságának növelését, és a gyermekgondozásban résztvevők arányát jelölte ki fő prioritásaként. A célkitűzés 2010-re a három év és az iskolaköteles kor közötti gyermekek legalább 90 százalékos részvételi arányát irányozta elő, valamint a nők munkaerő-piaci elhelyezkedését akadályozó tényezők felszámolását (Európai Bizottság 2013). 

E célok megvalósítására való törekvés látható a tagállamok szakpolitikáiban, intézkedéseikkel a nemek közti egyenlőség növelését, a szegénység csökkentését és a társadalmi kirekesztettség mérséklését igyekeznek megvalósítani. A demográfiai hanyatlást ellensúlyozva a tagállamoknak továbbra is törekedniük kell, és kiemelt figyelmet kell fordítaniuk gyermekellátási intézményrendszerük bővítésére, amely nélkül az európai célkitűzések nehezen lennének teljesíthetők.

Az Európai Bizottság jelentése szerint az óvodáskorú (3-6 éves) gyermekek részvételi aránya 2006-ról 2008-ra 84 százalékról 86 százalékra emelkedett. Jelentősebb változás azon országokban történt, ahol valamilyen reformintézkedéseket vezettek be. Luxemburgban például 2005-ben napköziket hoztak létre, 2009-ben pedig gyermekgondozási utalványok kerültek bevezetésre. Emellett integrálták a 3 éves korosztály első oktatási évét az általános iskola első ciklusába, ami 2010-re 22 százalékpontos részvételi növekedést idézett elő (Európai Bizottság 2013).

Ausztriában 2010-re 24 500 új férőhelyet hoztak létre a kisgyermekkori nevelés és gondozás intézményeiben, és magasabb szintű állami hozzájárulást vezettek be a gyermekgondozás költségeihez. Az uniós tagállamokban élő gyermekek összevont óvodai részvételének pozitív irányú változását ellensúlyozza a néhány országban végbemenő csökkenés 2010 és 2011 között. Romániában 25 százalékponttal, Spanyolországban 9 százalékponttal, Cipruson és Írországban 8 százalékponttal csökkent a részvétel.

A korábbi fejlesztéseket folytató „Európa 2020” fejlesztési terv az oktatást, így aztán a kisgyermekkori nevelést és gondozást is érintő növekedési stratégiákat és célokat fogalmaz meg. Átfogó célok a hiányosságok pótlása annak érdekében, hogy hosszabb távon egy intelligensebb, fenntarthatóbb és inkluzívabb növekedés valósuljon meg. Intelligensebb, mely a tudás fejlődésén és az innováción alapszik, fenntarthatóbb, mely környezetbarát és hatékonyabb erőforrás-kezeléssel egy versenyképesebb gazdaságot teremt, és inkluzívabb, mellyel a foglalkozatási szint, valamint a társadalmi és területi kohézió is növelhető. A kitűzött célok és megvalósítási módjára adott irányelvek egymással sok tekintetben összefüggésben állnak, és kölcsönösen is erősítik egymást: oktatási expanzióval a foglalkoztatottak köre növelhető, a munkavállalók megfelelő képzésével pedig a munkanélküliség mérsékelhető.

Az „Oktatás és Képzés 2020” az Európai Unió új oktatási stratégiai programja, mely együttműködést elősegítve közös célkitűzéseket és munkamódszereket fogalmaz meg a tagországok oktatási rendszerére vonatkozóan. Legfőbb célja, az egész életen át tartó tanulás elvén alapuló Európa létrehozása, a fenntartható gazdasági jólét és foglalkoztathatóság biztosítására.

A keretrendszer alapvetően négy fő célkitűzést fogalmaz meg:

1. az egész életen át tartó tanulás és a mobilitás megvalósítása
2. az oktatás és a képzés minőségének és hatékonyságának javítása
3. a méltányosság, a társadalmi kohézió és az aktív polgári szerepvállalás előmozdítása
4. a kreativitás és az innováció – a vállalkozói tevékenységet is beleértve – fejlesztése az oktatás és a képzés minden szintjén (EU Tanács 2009).

Az „Oktatás és Képzés 2020” program célértéke, hogy a négy éves életkor és az iskolaköteles kor közötti korosztály 95 százaléka részesüljön óvodai ellátásban. Az EUROSTAT által közölt legutóbbi adatok 2012-ből érhetők el, amely szerint az Európai Unió átlaga 93,9 százalékon volt (Európai Bizottság 2014:58). Tizenhárom tagállam mondhatja el magáról, hogy már most teljesítette az „Oktatás és Képzés 2020” céljait^[3]. Magyarország és Észtország meglehetősen közel áll a kitűzött célhoz (2-1. táblázat). ^[4]

Az EUROSTAT jelentése szerint a legtöbb országban a tankötelezettség nem a kisgyermekkori nevelés és gondozás szakaszával, hanem az alapfokú oktatás első szintjével kezdődik (általában a gyermek 5-6 éves korától – ISCED1) (Eurydice, Eurostat 2012). Bulgáriában, Görögországban, Cipruson, Lettországban, Luxemburgban, Lengyelországban és Magyarországon azonban az oktatás-nevelésben való részvétel kötelező jellege már az óvodás korúakra is kiterjed (3-4-5 vagy 6 éves kortól).  A korai intézményes ellátás célja, hogy a gyermekek már egészen korán megismerkedjenek az iskolához hasonló elvárás-rendszerrel, környezettel, és az elemi oktatásba való átmenet zökkenőmentesebb legyen, és könnyebben beilleszkedjenek. Hollandiában, Máltán és az Egyesült Királyságban az oktatásban való részvétel szintén négy/öt éves kortól kötelező, azonban ezekben az országokban a gyerekek közvetlenül integrálódnak az elemi oktatási programokba. Romániában is növekvő részvételi arány figyelhető meg, miután 2012-től bevezetésre került a kötelező iskolai előkészítő év, mely az összes gyermekre kötelező érvényű 5-től 6 éves korukig. A köznevelési, állami fenntartású intézményekben a kisgyermekkori nevelési szolgáltatás a gyermek három éves korától mindenki számára ingyenes, a részvétel azonban nem kötelező (UNESCO 2012).

Magyarországon – más országokhoz hasonlóan – a Nemzeti Felzárkóztatási Stra­tégia (EMMI 2014) és a Köznevelés-fejlesztési stratégia (MK 2014) elvei megfogalmazzák, hogy a gyermekek már egészen korán részesüljenek az intézményes nevelés előnyeiben. Magyarország közel áll az angolszász országokban elterjedt gyakorlathoz, ahol intézményes neveléssel fejlesztik a gyerekek szociális kompetenciáit, támogatva a családokat (EP 2011). Az utóbbi évek fontos változása, hogy a Magyar Országgyűlés döntése alapján az óvodáztatás három éves kortól kötelezővé válik 2015. szeptember 1-jétől kezdődően (2011)^[5]. Az óvodakötelezettség kezdetének ötéves korról hároméves korra csökkentése leginkább a hároméves korosztály esetében jelent felzárkózást a nemzetközi trendekhez. 2003-ban a hároméves gyermekek részvételi aránya az Eu­rópai Unió 28 országának átlagában 66,2 százalék volt, míg Magyarországé 73,4 százalék. 2006-ra azonban az uniós növekedési trend következtében Magyarország előnye eltűnt, és 2012-ben már 9 százalék hátrányról beszélhetünk az ország esetében (2-2. táblázat).

2-2. táblázat: A hároméves gyermekek részvételi aránya az óvodáztatásban (a megfelelő korosztály százalékos részvételi aránya)
Hely/Év	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Európai Unió (28)	66,2	66,9	72,2	73,9	75,3	76,6	77,1	78,4	82,2	83,5
Magyarország	73,4	71,0	72,6	71,6	72,8	72,1	73,0	71,9	74,1	74,3

Forrás: Eurostat: Participation/ Enrolmentineducation (ISCED 0-4)^[6]

 

Az Európai Unió tagállamai oktatáspolitikájukat maguk építik ki, de az Unió fontos szerepet lát el a tapasztalatcsere, valamint a releváns szakpolitikák közös célkitűzéseinek koordinálásában. Az Európai Bizottság legfőbb célkitűzései az oktatásra vonatkozóan: a minőség és hatékonyság növelése; az inkluzív, mindenki számára elérhető és hozzáférhető oktatás; valamint az oktatás nyitottabbá és hozzáférhetőbbé tétele nemzetek közötti értelemben is.

Az Európai Bizottság és Parlament által, a kisgyermekkori nevelés és gondozás minőségi összetevőire vonatkozóan, megfogalmazott célkitűzések és az OECD által kidolgozott koncepciók, értelmezések és célok között jelentős hasonlóságokat/azonosságokat találhatunk. Hasonlóan az OECD-hez az Európai Bizottság és Parlament is a kisgyermekkori nevelés és gondozás olyan minőségi összetevőit, mint a hozzáférés/részvétel, a politikai, jogi, pénzügyi rendszereket, a személyi állományt, az alkalmazott tantervet és a szülők bevonását fogalmazza meg prioritásokként (EP 2010).

1. Részvétel, hozzáférés

Az Európai Unió minden tagállamai számára kulcsfontosságú a polgárok igényeihez igazodó intézményi struktúra kiépítése. Az Európai Bizottság 2002-es barcelonai ülésén közös célkitűzésként jelent meg, hogy négyéves kortól kezdődően a tanköteles korú gyermekek korcsoportjában legalább 90 százalékos legyen a részvétel a kisgyermekkori nevelési programokban („harmadik életévüket betöltött, de még nem iskolaköteles gyermekek”). Ezen túlmenően a fiatalabb gyermekek esetében is felállítottak egy hasonló célkitűzést, amelynek arányát 33 százalékban szabták meg. A bizottság 2011-es diagnózisa szerint az „eredmények egyenlőtlen előrelépést mutatnak” (EB 2011:4).

A célok tekintetében figyelembe kell venni a fogalmi különbségekből adódó lehetséges problémákat, mivel a hozzáférés és a részvétel nem mindig esnek egybe. A hozzáférés fogalma arra vonatkozik, hogy az egyes tagállamok például infrastrukturális fejlesztések során megteremtik a lehetőségét annak, hogy a tagállam érintett lakossága számára elérhető legyen a szolgáltatás. A részvétel pedig a szolgáltatásra vonatkozó igény gyakorlati realizálódása, ami nem jelenti, hogy a hozzáférési kapacitások teljes mértéken kihasználtak lennének. A jelenlegi adatok azt mutatják, hogy a tagállamok szakpolitikai intézkedéseinek köszönhetően az EU 2020 stratégiájában rögzített vállalások megfelelő ütemben közelíthetők, az országok teljesítményét jellemző arányszámok konvergálnak (Buiskool, Lindeboom 2013:4). Mindazonáltal nem szabad figyelmen kívül hagyni az elmúlt évek gazdasági eseményeit. A válság hatására a jelenleg progresszív mutatók recesszív irányba fordulhatnak. Éppen ezért főként azokban a tagállamokban, ahol az országon belül nagyok a regionális különbségek, szükségesnek látszik bevezetni olyan stabilizáló hatású kompenzációs rendszert, mely a hátrányos helyzetű régiókból származó gyermekek programhoz való csatlakozását segíti, ezáltal bővítve és – hatókörét tekintve – szélesítve is a részvételt. A cél ebben a tekintetben hosszú távú, hiszen a későbbi fejlődési különbségeket próbálják meg így kiküszöbölni, azzal, hogy egyenlő esélyeket biztosítanak mindenki számára.

2. Politikai, jogi és pénzügyi rendszerek

Az uniós országok egységesen törekszenek arra, hogy a kisgyermekkori nevelésre és gondozásra vonatkozó irányítási struktúrákat integrálják, ezáltal is növelve azok hatékonyságát. A célok elérése érdekében holisztikus rendszerben kell gondolkozni, mivel a tanulás különböző szakaszai egymásra épülnek, így a különböző szakpolitikák kialakítóinak érdemes egymással egyeztetni a döntések meghozatala közben. A különböző rendszereket a gyakorlat szerint a különböző szintek szerint választják el, és irányítási autonómiájuk változó. A jelen esetben érintett kisgyermekkori nevelést és gondozást célzó intézmények az európai uniós tanulmány szerint alacsonyabb minőségi szintet írnak elő, és nem kapnak elegendő ösztönzést a minőségjavításra, melynek legtöbbször financiális okai vannak. Bár a 2008 óta gazdaságilag „válságosnak” tekintett időszak nehezítette a nemzeti költségvetések kialakítást, mégis egyértelmű korreláció mutatható ki az oktatásra fordított GDP-arányos kiadások és az adott ország nemzetközi tanulmányi eredményessége között. Így azoknak az országoknak a tanulói, melyek többet fordítanak az oktatás fejlesztésére, jobban teljesítenek a nemzetközi méréseken.

3. Emberi erőforrások

A kisgyermekkori neveléssel és gondozással foglalkozó elemezések kulcsfontosságú kérdésnek tekintik a nevelésben résztvevő személyi állomány összetételét és szakmai képzettségét, ennek ellenére jelenleg nincs közös elvárás/előírás erre vonatkozóan az Európai Unión belül. Bár a munkához tartozó követelmények különbözőek, mégis a leginkább elterjed vélemény szerint a szakképesítés már elegendő a kisgyermekkori nevelésre és gondozásra vonatkozó feladatok ellátásához. Természetesen az alapvető minőségi szint biztosítása mindenütt szükséges célkitűzés. Ennek hatására néhány tagállamban markánsabban hivatásszerűvé tennék a kisgyermekkori nevelő és gondozó munka gyakorlását. A minőséget itt is befolyásolják a munkafeltételek, juttatások és a környezet.

4. Tanterv

Az oktatás tartalmát illetően a szakmát képviselő (akadémiai) és a közigazgatási szakemberek is egyetértenek abban, hogy az alapfokú oktatásba lépéshez és a későbbi egész életen át tartó tanulás fenntartásához a kognitív és a nonkognitív készségek korai fejlesztése egyaránt szükséges. Bár az egyetértés erős a tagállamok között, mégis számos eltérés figyelhető meg az alapfokú oktatás előtti tanításra és nevelésre vonatkozó iránymutatásokat illetően. Például Portugália számos erőfeszítést tett a tantervfejlesztés terén: az érintettek bevonásával – figyelembe véve a nemzetközi egyezményeken alapuló gyermekjogokat – alapozták meg céljaikat (Taguma és mások 2012d). További felméréseket végeznek annak azonosítására, hogy mely területek igényelnek támogatást a tanterv (curriculum) implementációja terén, mely témák fontosak a szülőknek és a pedagógusoknak a gyermek fejlesztésében.

5. A szülők bevonása

Az európai célkitűzésekben is megfogalmazódik, hogy az intézményi keretek biztosításán kívül a család, a szülők bevonása is alapvető fontosságú, hiszen a saját gyermekük megfelelő fejlődésében ők a legérdekeltebbek. A család sikere a későbbi tanulók iskolai integrálását is megkönnyíti, hiszen csökkenti az otthoni és az intézményi légkör közötti különbségeket, lehetőséget nyújt a veszélyeztetett és a hátrányos helyzetű gyerekek könnyebb beilleszkedéséhez. Az Európai Unió számára készített tanulmányban a szülők bevonását kétféle módon veszik figyelembe (Buiskool, Lindeboom 2013). A család bevonásának egyik módja, amikor a szülőket a gyermekre összpontosítva vonják be. A bevonás másik típusa, amikor a gondozási/nevelési központra összpontosít a kezdeményezés. Az első esetben főként a gyermek fejlődésében hasznosul a szülő részvétele, míg a másik esetben a szolgáltatás színvonalának fejlesztésére nyílik nagyobb lehetőség. Megfigyelték, hogy amennyiben a szülők tudatosan, megfelelő kritikai kultúrával vonhatók be a rendszerbe, úgy rájuk építve egyfajta minőségbiztosítási rendszer alakítható ki.

2.1.3 Nemzeti szintű célrendszerek

A fenti prioritások mellett az Európai Unió az egyes tagállamok számára, oktatási rendszerükre vonatkozóan további ajánlásokat is megfogalmaz. Európai áttekintésben mindenekelőtt az látható, hogy további átfogó tanulmányok, empirikus felmérések, longitudinális vizsgálatok készítése szükséges az aktuális igényeket figyelembe vevő politikai döntéshozatalhoz és folyamatmonitorozáshoz. A szakpolitikáknak integrál­niuk kell a kisgyermekkori nevelésre és gondozásra vonatkozó különféle rendelkezéseket és a nevelésért, gondozásért felelős intézmények működtetését. Nemzeti szinten széles körben elfogadott alapcélkitűzés a teljes körű hozzáférés biztosítása a szolgáltatásokhoz, valamint a rendszeres kommunikáció és szoros együttműködés az oktatási rendszer többi szintjével. Emellett fontos a kisgyermekkori nevelésre és gondozásra fordított pénzügyi kiadások szinten tartása, és a tagállamok közti együttműködés támogatása, mely hozzájárul ahhoz, hogy az oktatási rendszerek teljesítménye és alkalma­zott gyakorlatai nemzetközi szinten is összehasonlíthatóak, értékelhetőek legyenek.

A foglalkoztatási célkitűzések elérése érdekében elengedhetetlen a munkavállalás és a családi élet összeegyeztethetőségének támogatása. A gyermekellátó intézményrendszer bővítése ezért kitüntetett szerepet kapott a nemzeti stratégiákban. Megfigyelhető, hogy az ellátórendszer bővítése mellett helyet kapott az alternatív ellátási formák fejlesztése és kapacitásainak bővítése, a gyermekellátási szabályok korszerűsítése, a vállalati vagy helyi szintű, innovatív megoldásokat alkalmazó projektek támogatása, valamint a rugalmas/atipikus foglalkoztatási lehetőségek elterjesztése. A stratégiák különös figyelmet fordítanak az iskolai átmenet segítésére is.

A magyar kormány az Európa 2020 stratégiai programjában szereplő célkitűzések elérése érdekében stratégiákat dolgozott ki, melyben az ország saját adottságainak és prioritásainak megfelelően fogalmaz meg célokat és intézkedésterveket (MK 2014; MK 2014; EMMI 2014). A releváns szakpolitikák megfelelő összehangolásával és az érintettek együttműködését motiválva igyekszik megvalósítani a tervben előírt célokat. A kisgyermekkori nevelés és gyermekellátó intézményrendszer fejlesztése több szempontból is különös odafigyelést igénylő, kiemelt fontosságú célkitűzés az európai politikákhoz illeszkedő tervezetekben. A célokból kitűnik, hogy a gyermekvállalás ösztönzése és segítése szempontjából is fontos a megfelelő gyermekellátási intézmények fenntartása és a meglévő intézményrendszer állapotának javítása: az igényekhez igazodva a kapacitások bővítése és a szolgáltatások minőségének növelése. Jelentős előrelépés, hogy a Társadalmi Felzárkózatási Stratégia frissített változata más stratégiákkal integratív viszonyban áll, és komplex programkonstrukciók alapján fordít különös figyelmet a hátrányosabb helyzetű csoportokra, kistérségekre, településekre (EMMI 2014).

Az óvodáztatással összefügg, hogy Magyarország az Európa 2020 Stratégia céljához kapcsolódva a gyermekes családok szegénységi rátájának, a súlyos anyagi nélkülözésben élők számának, valamint az alacsony munkaintenzitású háztartásban élők számának 20-20 százalékos csökkentését vállalta 2020-ig. A nemzeti felzárkóztatási stratégiában rögzített célok elérése – az eltérő indikátorok által lefedett népesség közötti átfedések kiszűrésével – 450 ezer fő szegénységből való kiemelését célozza (KPMG 2013). A hároméves kortól kötelezővé tett ingyenes óvodáztatás a halmozottan hátrányos helyzetben élők számára jelentős esélynövelő tényező. A halmozottan hátrányos helyzetű családok gyerekei esetében ugyanis az átlagosnál nagyobb volt a valószínűsége annak, hogy egyáltalán nem, vagy a lehetségesnél később (5–6 éves korban) kezdenek óvodába járni. Bár kulturális tényezők jelentősen árnyalják a képet településenként, általánosságban mégis elmondható, hogy „óvodába a három-ötéves gyermekek közül országosan 88 százalék, a roma gyerekek közül csak 42 százalék jár. Különösen jellemző ez a hátrányos helyzetű településeken, térségekben, ahol helyenként súlyos óvodai férőhelyhiány is akadályozza, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek három éves koruktól igénybe tudják venni az óvodai nevelést.”(EMMI 2014:40).

A gyerekek későbbi iskolai előmenetelének kudarcai mérsékelhetők a korábbi óvodáztatással (OECD 2012b), (Pascal, Bertram 2013b). Mivel a klasszikus társadalmi integrációs intézkedések nem voltak elégségesek ahhoz, hogy megfeleljenek a romák konkrét szükségleteinek, ezért az Európai Roma Stratégia keretében az Európai Bizottság megoldásokat kínál az Európai Uniós források hatékonyabb felhasználására, valamint a romák helyzetével kapcsolatos konkrét eredmények érdekében lefekteti egy szilárd ellenőrző rendszer alapjait (COM (2011) 173 végleges 2011). Az Európai Roma Stratégia lehetővé teszi, hogy a forrásallokáció új alapokon és frissített kontroll mechanizmusok mentén történhessen.

Megjegyzendő, hogy a roma népességre vonatkozó adatok hiánya akadályozza a fejlesztések célzottá tételét (Hablicsek 2007). A nevelési/oktatási intézmények nem tarthatják nyilván a tanulók etnikai hovatartozását, legalábbis amennyiben a szülők ezt kifejezetten nem kérik (Arató, Varga 2013). Egyes szakértői javaslatok szerint a mélyebb elemzésekhez nem elegendő kizárólag a szociális helyzet jogi kategóriája alapján vizsgálni a leszakadó csoportokat (Radó 2007).

Az utóbbi években a hátrányos helyzetű (roma) családok segélyezésének filozófiája differenciáltabbá vált. A Magyarországon megfigyelhető változás egybevág az Európai Bizottság által elfogadott roma stratégiával: „míg az elsődleges felelősség e fellépés tekintetében a hatóságokra hárul, (…) a romák társadalmi és gazdasági integrációja kétirányú folyamat, amely megköveteli úgy a többség, mint a roma közösségek tagjai gondolkodásának megváltoztatását” (COM (2011) 173 végleges 2011). A célkitűzések újdonsága, hogy a korábbi segélyezési politikákat megerősítik a kölcsönös kapcsolatteremtő és kommunikatív készség fontosságának hangsúlyozásával.

2.2 Óvodáztatás és demográfia

Az átalakuló demográfiai trendek eltérő formában jelentkeznek és fejtik ki hatásukat az egyes országokban. A fejlettebb országokban az egyik legmarkánsabb változás a korstruktúra átalakulásában jelenik meg. A várható élettartam növekedésével az időskorú, inaktív népesség aránya jelentősen megnőtt, átalakultak az európai országok korfái. Ez a folyamat a jövőben is folytatódni látszik, mely a jövőben még tovább növeli az aktív munkaképes korú népességre háruló terheket. Az egyre inkább elöregedő társadalmak Európában a nyugdíjrendszer és társadalombiztosítás revízióját igénylik. Az idős, inaktív népesség függőségi rátájának mérséklése érdekében az országok vezetői kiemelt figyelmet fordítanak a gyermekvállalás ösztönzésére, melynek elengedhetetlen feltétele egy színvonalas kisgyermekkori nevelési és gondozási intézményrendszer fenntartása (Hablicsekné 2011).

A demográfiai trendváltozások azonban rendkívül eltérő képet alkotnak az egyes térségek között, ezért az óvodáztatás fejlesztését a helyi viszonyokkal összhangban kell véghezvinni. A születési arányszámok csökkenése tapasztalható az országok egy részében, azonban a változások mértéke eltérő. 2007-ben például a 28 legkevésbé fejlett országban egy nőre 5,0 gyermekszületés jutott, míg Lengyelországban ugyanekkor csupán 1,2 (ENSZ 2011).

A fejlődő és fejlett országok körében tapasztalható csökkenő gyerekszám tendenciája a családminták megváltozásával hozható összefüggésbe. A nők egyre későbbi életkorban vállalnak gyermeket, ezen kívül az átalakuló családstruktúrák, a házasságkötések számának visszaesése és a válások számának növekedése is csökkentik a gyermekvállalási hajlandóságot. A fejlett országok vezetése családtámogató rendszerük szélesítésével igyekeznek megfékezni a csökkenő tendenciát. A családokat és a gyermekvállalást támogató intézkedések hatását nehéz egyértelműen megállapítani, mivel az egyes országok közötti különbségeket a kulturális tényezők is nagyban befolyásolják (European Commission 2011). A jelentés szerint néhány országban (pl. Franciaországban, Dániában, Finnországban és Hollandiában) a gyermekvállalás későbbre tolódása magas termékenységi mutatókkal párosul, melyhez a viszonylag bőkezű állami támogatások rendszere is hozzájárul. Ezzel szemben például Romániában, Szlovákiában és Magyarországon a fiatalabb korban történő gyermekvállalást nem kíséri magas termékenység. 

Kutatások már az ezredforduló táján kimutatták a fejlett országok körében, hogy azokban az országokban általában magasabb a termékenységi ráta, ahol a nők foglalkoztatottsága magasabb (OECD 2002). Bár a kulturális tényezők szerepét nem lehet eléggé hangsúlyozni, feltehető, hogy ahol a nők visszatérhetnek szülés után a munkaerőpiacra és támogatást kapnak a karrier és a gyereknevelés összeegyeztetésében, ott magasabb a gyermekvállalási hajlandóság. Ez alapján az alternatív foglalkoztatási formák (részmunkaidő, távmunka) hozzáférhetősége, és az igényekhez igazodó, színvonalas bölcsődei és óvodai hálózat kiépítése fontos ösztönzők a gyermekvállalásra. A nők munkához való viszonyának változása, valamint a válások számának növekedésével egyre nagyobb arányban kialakuló egyszülős háztartások az óvodai ellátórendszer irányába is növelik az igényeket. Az utóbbi években a termékenység lassú növekedése figyelhető meg Európában, melyhez a migrációs folyamatok is hozzájárulnak.

Az európai összevetések azt jelzik, hogy az (Fyfe 2012) óvodai nevelés rendsze­rének fejlesztési stratégiája összhangban kell, hogy álljon az egyes országokban végbemenő demográfiai változásokkal, ehhez rendszeres népesedési felmérések szük­ségesek.

2.3 Részvételi arányok – globális kitekintés

2009-ben az óvodai nevelésben résztvevő gyermekek (3-6 éves korosztály) száma világszerte meghaladta a 157 millió főt. Az UNESCO statisztikái alapján jelentős eltéréseket találhatunk az egyes országok között, valamint országokon belül is a különböző területi egységek/régiók között. Észak-Amerikában és Nyugat-Európában az óvodai részvétel rendre 80 százalék fölött volt, míg a szubszaharai Afrikában és az arab államokban ez az arány 17 százalék, illetve 19 százalék körül alakult. Az afrikai országokban csupán minden hetedik gyermek jár óvodába, míg a fejlődő országokban három gyermekből egy. A legnagyobb mértékű részvételi arányváltozást Dél- és Nyugat-Ázsiá­ban tapasztalhatunk, ahol 2008-ra (kilenc év alatt) 21 százalékról 42 százalékra nőtt a részvétel.

Összesítve a Föld országait, tíz év alatt 34 százalékról 50 százalékig nőtt az óvodai részvételi arány. A változás eltérő mértékeket ölt területenként: a legszembetűnőbb változást Kelet-Ázsiában láthatunk, ahol tíz év alatt több mint 20 százalékponttal nőtt a részvétel.

Az UNESCO azon ajánlását, hogy legalább egy éven át kötelezően kisgyermekkori nevelésben vegyenek részt a gyermekek, egyre több fejlődő ország igyekszik beépíteni oktatási rendszerébe (Rokhaya 2007). Fekete-Afrikában 2011-ben is az óvodáskorú gyermekek alig több mint 18 százaléka járt óvodába (Világbank statisztikai adatbázisa).

A fejlesztési célok Afrikában sem térnek el jelentősen az Európában már korábban kimunkáltaktól. A mindenki számára hozzáférhető kisgyermekkori nevelést az iskola megkezdése előtti év kötelezővé tételével tervezik megvalósítani, oly módon, hogy az előkészítő év az általános iskolába integrálva valósuljon meg. A színvonalas kisgyermekkori nevelési és iskola-előkészítő programnak elengedhetetlen feltétele a kisgyermekkori nevelésről és gondozásról szóló közpolitika átfogó és a releváns szakpolitikákkal együttműködésben való fejlesztése.

2.4 A kisgyermekkori nevelés finanszírozása

Az OECD felmérése szerint az oktatási intézményekre való kiadások közül aránylag a legkisebb összeg az óvodák fenntartására jut (OECD 2012a). Ausztráliában, Indiában, Indonéziában, Írországban és Dél-Afrikában a GDP kevesebb mint 0,2 százaléka jut az óvodai nevelésre, míg Dániában, Izlandon, Izraelben, Spanyolországban és Oroszországban a GDP 0,9 százalékát is meghaladja a kisgyermekkori nevelésre történő ráfordítás. Azonban figyelembe kell venni, hogy az egyes országok különböző módokon strukturálják a kisgyermekkori nevelési és gondozási rendszerük finanszírozását, így nem lehet csupán ebből következtetéseket levonni az ellátásra vagy annak minőségére vonatkozóan (OECD 2014).

Ami a finanszírozási formát illeti, az OECD államokban a magán fenntartású intézmények aránya átlagosan 18 százalék. Általában az állami fenntartású intézmények ingyenesen vehetők igénybe, azonban ez a gyakorlat országonként jelentős különbségeket mutathat. Ausztriában például 2009 óta minden 5 éves gyermek számára ingyenes a részvétel a kisgyermekkori nevelésben. Más korcsoportok számára azonban előfordulhat, hogy bizonyos intézmények hozzájárulást kérnek a szülőktől gyermekük foglalkoztatásáért. A gyermekellátó intézmények kb. 60 százaléka állami irányítás alatt áll és működésüket a helyi vagy tartományi önkormányzat finanszírozza és ellenőrzi (UNESCO 2011).

Az OECD oktatással foglalkozó igazgatósága először 2009 júniusában végzett felmérést a gazdasági visszaesés oktatási rendszerekre mért hatásáról. A munkanélküliségi ráta emelkedéséből adódóan nőtt a kötetlen oktatási formák iránti igény. Néhány ország kénytelen volt csökkenteni az erre szánt kiadásait, de összességében a kormányok sikeresen megvédték oktatási rendszerüket a költségvetési megszorításoktól. A 2010-es felmérés szerint egyes országok még többet fordítottak az oktatási rendszerük fenntartására, a teljesítmény és hatékonyság növelésére, mint a válság előtt. Jelentős kiadáscsökkentésekre csak abban a néhány országban került sor, amelyeket súlyosabban érintett a gazdasági válság (Damme, Karkkainen 2011).

A válság nem lassította az oktatási reformok bevezetését, épp ellenkezőleg: egyes országokban felgyorsultak az oktatást érintő reformintézkedések. Az oktatási rendszer kapacitásának és hatékonyságának növelése, az innováció ösztönzése hozzájárul a munkanélküliség csökkentéséhez, ezért az országok többnyire kitüntetett figyelemmel illették e területet a válság káros hatásainak mérséklése érdekében.

A felmérések szerint az, hogy egy adott országban a gazdasági válság mennyire fejti ki negatív hatását, eltérő mintákat mutat mind országonként, mind a különböző oktatási szintek között. A kutatás szerint a gazdasági válság legkevésbé az óvodai nevelést érintette. Egyetlen OECD tagállam sem jelzett a válságnak tulajdonítható változást az óvodai jelentkezésekben és részvételi arányszámokban. Bár az óvodai szolgáltatásokra való igény általános növekedést mutatott, ez a jelenség nem mutat összefüggést a gazdasági válság hatásaival.

Az OECD oktatással foglalkozó igazgatósága 2009 júniusában felmérést végzett a 2008-as gazdasági visszaesésnek oktatási rendszerekre gyakorolt hatásairól. Magyarországra ugyanaz volt jellemző, mint az országok többségére, miszerint a gazdasági válság az oktatási szektoron belül legkevésbé az óvodai nevelést érintette. Nem azonosítható tehát gazdasági okokra visszavezethető változás az óvodai jelentkezésekben és részvételi arányszámokban, sőt az óvodai szolgáltatásokra való igény általános növekedést mutatott. Az óvodáztatás változásai tehát nincsenek közvetlen összefüggésben a gazdasági változásokkal. (Damme, Karkkainen 2011). A hazai statisztikai gyakorlatnak megfelelő adatok alapján az oktatásra jutó költségvetési kiadások 2006-tól fokozatos csökkenést mutatnak, ami azonban az óvodákra jutó GDP arányos forrásallokációt kevéssé érintette (2-3. táblázat). Az EUROSTAT adatai alapján az EU 28 tagországának összesített oktatási kiadás átlagai enyhe emelkedést mutatnak 2006-tól és megtorpanás csak 2011-ben figyelhető meg. A válság hatása tehát nem érződött. Az EUROSTAT számítási módszereivel Magyarország GDP arányos oktatási kiadásai 2003 óta lényegében egyenletes ütemű csökkenést mutattak.

Az egy gyermekre jutó éves kiadások alapján a magyar óvodák lényegesen csekélyebb forrásokat használnak fel, mint más országok hasonló intézményei. Míg az egy gyerekre jutó magyar forrásfelhasználás 4564 US dollárnak megfelelő összeg volt 2011-ben, addig az OECD országok átlaga 7428 US dollárnak felelt meg, az EU 21 átlag pedig elérte a 7933 USD-t.

 

2-4. táblázat: Egy óvodáskorú (3 évesnél idősebb) gyermekre jutó éves kiadás 2011-ben (egyenértékű, vásárlóerő-paritással és GDP-vel kiigazított összeg, US dollárban)
Ország	Egy gyermekre jutó éves kiadások (USD)
Ausztria	8933
Csehország	4302
Magyarország	4564
Lengyelország	6409
Szlovákia	4653
Szlovénia	8136
OECD átlag	7428
EU21 átlag	7933

Forrás: OECD, Table http://dx.doi.org/10.1787/888933116927 (Formázta: Török Balázs)

2.5 Az óvodapedagógusok helyzete

Az országok nagy hangsúlyt fektetnek az óvodapedagógusok megfelelő szakmai képesítésére, ám így is jelentős különbségeket figyelhetünk meg a képzettségre vonatkozó elvárások terén. A képzett pedagógusok számának megoszlása rendkívül nagy eltéréseket mutatott. A fejlettebb országokban sokkal nagyobb arányban dolgoznak jól képzett pedagógusok az óvodákban. Az OECD minőségi irányelvei közül például Finnország a munkaerő szakképzésének, továbbképzésének és munkakörülményeinek fejlesztését jelölte ki fő célkitűzésként, amely célokat érvényre juttatja az kisgyermekkori nevelés terén is (Taguma és mások 2012b). Az egyre inkább növekvő arányú bevándorlásra reagálva Finnország külön hangsúlyt fektetett a pedagógusok megfelelő anyanyelvi szintjét érintő elvárásokra, valamint a nevelők nyitottságának, és más kultúrák iránti tiszteletének erősítésére.

Svédországban 2013. december 1-jétől kezdődően nőnek az állandó státusszal rendelkező óvodapedagógusok szakképesítésére vonatkozó minimum elvárások. A rendelkezéssel igyekeznek növelni a pedagógusszakma státuszát, támogatva a szakmai fejlődést és ez által növelni az oktatás színvonalát (Taguma és mások 2013b).

Ami a pedagógusok fizetését illeti, általában annak összege az oktatási szint emel­kedésével nő, tehát például Belgiumban, Csehországban, Dániában és Lengyelország­ban, egy legalább 15 év tapasztalattal rendelkező középiskolai tanár fizetése 30 szá­za­lékkal magasabb, mint egy ugyanilyen tapasztalati háttérrel rendelkező kisgyer­mek­kori nevelésben dolgozó pedagógusé. Ugyanez Finnországban az 50 százalékos különbséget is meghaladhatja. E trendnek megfelelően a kisgyermekkori gondozásban^[7] dolgozók bére 20-40 százalékkal alacsonyabb, mint az óvodáskorúakkal^[8] dolgozóké. Ezalól Spanyolország kivétel, ahol bérük megegyezik. Kevésbé jellemező viszont, hogy különbség lenne a kisgyerekkori (preprimary) nevelésben dolgozók és az iskolázás (primary) első szintjén dolgozók bére között (OECD 2012a). Magyarországon is azonos a két foglalkoztatott csoport bére, mely 2,5-szerese a minimálbérnek. A hazai bérek változásáról, mely összefügg a pedagógus-életpályamodell bevezetésével is, az empirikus kutatást ismertető Pedagógusbér-emelést bemutató fejezetben (7.5) talál információkat az olvasó.

Képzettség és nemek szerinti megoszlás

Az OECD tagországok oktatási rendszerének minőség szempontú értékelései alapján megfigyelhető, hogy a legtöbb országban a pedagógusok nemek szerinti megoszlása kiegyenlítetlen, ami azt jelenti, hogy a férfiak aránya a legtöbb képzési szinten meglehetősen alacsony. Ha az oktatás minden szintjét figyelembe vesszük, akkor a nők átlagosan a pedagógusok több mint 66 százalékát teszik ki, de ez az arány a különböző oktatási szektorok között jelentősen eltérő képet mutathat. Szinte minden országban megfigyelhető jelenség, hogy minél alacsonyabb a gyermekek életkora, annál magasabb a velük foglalkozó nők aránya: 53 százalék a középiskola felsőbb évfolyamaiban és 40 százalék a felsőoktatásban. A legtöbb országban a bölcsődei és óvodai nevelésben résztvevő pedagógusok között a nők aránya 95 százalék, vagy még magasabb. Finnországban a kisgyermekkori nevelés és gondozás pedagógusi karának 98,6 százaléka nő. Hasonlóképpen Új-Zélandon, és Svédországban is kiugróan magas a nők aránya az óvodapedagógusok körében (98,4 százalék illetve 97 százalék) (OECD 2012a).

Ami az időbeli változásokat illeti, a nemek kiegyenlítésére tett törekvések összességében látható eredmény nélkül maradtak. 2009-re két százalékponttal, 92-ről 94 százalékra emelkedett a nők aránya. A fejlett országokban nem történt arányeltolódás, míg a fejlődő országokban jelentősen nőtt a nők részvétele: 2009-re öt százalékponttal több, vagyis 93 százalékát teszik ki az óvodai dolgozóknak. 1999-hez viszonyítva Latin-Amerikát és Közép-Kelet-Európát kivéve az összes térségben a nők arányának növekedése, illetve változatlansága figyelhető meg (UNESCO 2011). (2-5. táblázat)

 

2-5. táblázat: A nők százalékos aránya az óvodapedagógusok körében
Terület	1999	2009
Arab államok	77	91
Közép- és Kelet-Európa	100	99
Közép-Ázsia	97	97
Kelet-Ázsiai és a Csendes-óceán térsége	94	96
Latin-Amerika és a Karib-térség	96	95
Észak-Amerika és Nyugat-Európa	92	94
Dél- és Nyugat-Ázsia	72	93
Szubszaharai Afrika	72	76
Fejlett országok	94	94
Fejlődő országok	88	93
Világ	92	94

 

Az Európai Unió és néhány más ország nem csupán a polgárok szabad munkaválasztásának kérdéseként közelíti meg az óvodapedagógusként dolgozók nemek szerinti megoszlását, hanem egyenlőtlenségi problémát is lát abban. A nők túlsúlyát az óvodapedagógus szakmában kedvezőtlen munkaerő-piaci és foglalkoztatáspolitikai jelenségként kezelik. Ennek megfelelően az európai uniós célkitűzések között is szere­pel a férfiak arányának növelése a kisgyermekkori nevelés és gondozás pedagógusai­nak körében. Az Európai Parlament „felhívja a tagállamokat, hogy foglalkozzanak a gyermekgondozói munka nemek szempontjából való kiegyensúlyozatlanságának problémájával olyan politikák végrehajtása révén, amelyek növelik az ECEC-képzésekben részt vevő férfiak számát, biztosítva, hogy arányuk legalább 20%-os legyen.”^[9] A legtöbb európai uniós tagállamban nem valósultak meg a célkitűzések annak a közvélekedés­nek átalakítására, miszerint a kisgyermekek nevelése „női munka, másrészt hogy valami alapvető baj van azzal a férfival, aki kisgyermekekkel akar foglalkozni” (EP 2011).

Az a tény, hogy a gyermekgondozói munkakörben a nemek aránya szélsőségesen kiegyensúlyozatlan, vagyis a kisgyermekkori nevelés és gondozás munkaköreiben jóval több nő kíván elhelyezkedni, mint férfi, másfajta problémákat is felvethet. Ha tartós az nézet, miszerint ezen a területen elsősorban nők dolgoznak, mivel ez egy „női munka”, akkor a nemi egyenlőtlenség is tartós maradhat. Ez együtt járva a családok átstrukturálódásával, kedvezőtlen következményekkel jár. A gyermekeknek az egészséges fejlődés érdekében mind férfi, mind női szerepmodellre szükségük van. Ez az egyszülős családokban sem valósul meg, ami a mai trendek szerint általában az apa hiányát jelenti. Jelentős közvetett problémákat idéz elő, ha a csak édesanyjukkal élő gyerekek az óvodában sem találkoznak férfi szerepmodellekkel. Ezért is jelent problémát, hogy az európai uniós tagállamokban eddig nem valósultak meg a célkitűzések a közvélekedés átalakítására, miszerint a kisgyermekek nevelése „női munka, és hogy valami alapvető baj van azzal a férfival, aki kisgyermekekkel akar foglalkozni” (EP 2011).

Egyelőre csak néhány tagállamban határoztak meg célkitűzéseket a férfiak részvételi arányának növelésére az óvodapedagógusi munkakörben. Ilyen Dánia, ahol a kisgyermekkori neveléssel és gondozással kapcsolatos képzésekben a hallgatók 25 százaléka férfi. Az Egyesült Királyságban központi oktatási hatóságokat állítottak fel annak érdekében, hogy a férfiakat a nevelői munkakör felé tereljék, meglehetősen jó eredménnyel. A kisgyermekkori nevelés és gondozás szektorában a fentiek miatt létfontosságú, hogy mind a férfiak, mind a nők egyaránt helyet kapjanak az óvodai nevelők soraiban, amihez az is fontos, hogy erősítsék a szakma megbecsültségét különböző intézkedésekkel (pl.: jobb kereseti lehetőségek, speciális programok).

Az Európai Bizottság a kisgyermekkori nevelésben és gondozásban dolgozók kompetencia-elvárásainak vizsgálatában megfogalmazta (2009), hogy a színvonalas kisgyermekkori nevelés nem csak a foglalkoztatottsági szintet növeli, hanem az munkahelyeket is teremt. Az elkövetkező évtizedben várhatólag növekvő igény lesz a gyermekellátó, nevelői programokra. E trendváltozáshoz való esetleges túl lassú alkalmazkodás hiányt teremthet a munkaerő utánpótlásában. A hiány elkerülése végett is szükséges a férfiak részvételének támogatása a szakmában.

 

A gyermekgondozói munkakörben a nemek aránya Magyarországon is jelentősen eltérő. A kisgyermekkori nevelés és gondozás munkaköreiben jóval több nő kíván elhelyezkedni, mint férfi. Magyarországon ebben a tekintetben a helyzet keveset változott az utóbbi évtizedben. 2012-ben 74 férfi és 30.404 nő dolgozott óvodapedagógusként.

2.6 A csoportméret

Széleskörűen elterjedt és elfogadott az a szakértők által is alátámasztott nézet, mely szerint az oktatás/nevelés minőségére pozitív hatással lehet a kis csoportméret (Ahn, Brewer 2009). Kisebb csoportban több egyéni figyelem jut egy-egy gyermekre, ami elősegíti fejlődését, valamint segít behozni a gyermek esetleges lemaradását a többiekhez képest, vagyis a kis létszám nyújtotta előnyök elsősorban a hátrányos helyzetű vagy gyengébb képességű gyermekek számára a legszembetűnőbb. A kis létszámú csoportok több lehetőséget adnak a gyermekekkel való egyéni foglalkozásra, és sajátos igényeik figyelembevételére is. Fontos látni, hogy az óvodapedagógusok hozzáértése, szakmai felkészültsége még a kisebb csoportméretnél is jobban befolyásolja a gyermek későbbi teljesítményét, ezért alapvető, hogy a gyermekekkel hozzáértő, képzett óvodapedagógusok foglalkozzanak.

Az egy óvodapedagógusra jutó gyermek arány tekintetében a Föld egyes térségei között rendkívül nagy különbségek mutatkoznak.

 

2-6. táblázat: Az egy óvodapedagógusra jutó gyermekek száma 2009-ben, globálisan
Globális térség	Gyermek/pedagógus arány
Arab államok	20
Közép- és Kelet-Európa	10
Közép-Ázsia	11
Kelet-Ázsia és a Csendes-óceán térsége	21
Latin-Amerika	21
Karib-térség	27
Észak-Amerika és Nyugat-Európa	14
Dél- és Nyugat-Ázsia	40
Szubszaharai Afrika	26

Forrás: Fyfe 2012.

 

2009-ben a globális gyermek/pedagógus arány 21:1, ami nagy eltéréseket mutat az egyes térségek között. Közép-Kelet-Európában egy óvodapedagógusra például 10 gyermek, míg Dél- és Nyugat-Ázsiában 40 gyermek jutott (Fyfe 2012). Kínában az óvodák tekintetében jelentős területi egyenlőtlenségek jellemzőek. Bizonyos vidéki területeken az egy pedagógusra jutó gyermekek száma akár az 55-öt is elérte, ami bőven meghaladja az állam által meghatározott határértéket (ezek közel 65 százaléka nem állami fenntartású volt) (UNESCO 2011).

A barcelonai célkitűzések elérését vizsgáló tanulmány szerint az európai uniós tagállamokban a 0-3 éves gyermekek bölcsődei intézeteiben általában 10-14 fős létszámú csoportok vannak (Európai Bizottság 2013). Az óvodai csoportok átlagos létszáma ennél nagyobb, 20-25 fő közé esik. Egy óvodapedagógusra átlagosan 15 gyermek jut, mely arány széleskörűen változik tagállamok szerint. Észtországban például egy pedagógusra csupán 6 gyermek jut, míg Franciaországban ugyanez 21 gyermeket jelent.

Az OECD által publikált Biztos Kezdet (Starting Strong) harmadik, és egyben legfrissebb tematikus áttekintése is kiemeli, ha kevesebb gyermekre több nevelő jut, általában növeli a kisgyermekkori nevelés és gondozás minőségét, elősegíti a tanulás eredményességét, és magasabb szintű fejlődést tesz lehetővé (OECD 2012a). Igaz, hogy a közelmúltban több egymásnak ellentmondó tanulmány is napvilágot látott, de a tapasztalatok mindezek ellenére meglehetősen nyilvánvalóan alátámasztják azokat a következtetéseket, melyek szerint a magasabb pedagógus/gyermek arány^[10] a kisgyermekkori nevelés és gondozás területén egyértelműen a minőség növekedésével, magasabb szintre lépésével társítható. A tanulmány szerint az arány javulása és a minőségben bekövetkezett változások a következők szerint foglalhatóak össze:

• Jobb a pedagógus és gyermek közti személyes kapcsolat és interakció.
• A kedvezőbb pedagógus/gyermek arány általában jobb munkakörnyezetet, és kevesebb stresszel járó munkakörülményeket teremt.
• A pedagógusok több támogatást és figyelmet tudnak szentelni egy-egy gyermekre, ha csak kisebb létszámú csoportért felelősek. Emellett megemlítendő, hogy egy alacsonyabb létszámú csoportot fegyelmezni is könnyebb.
• A magasabb pedagógus/gyermek aránynak köszönhetően a pedagógusok több figyelmet tudnak szentelni a még különböző fejlettségi szinten álló gyermekekre.
• Ahogy az egy pedagógusra eső gyermekek száma növekszik, a fegyelmező feladatok növekednek, a pedagógusok kénytelenek az egyoldalú és rutin­szerű kommunikációra egyre több időt fordítani a kétoldalú szóbeli interakciók kárára.
• A magasabb pedagógus/gyermek arányok mellett a gyermekek sokkal együtt­működőbbé válnak, és sokkal jobban teljesítenek a kognitív és nyelvi felmérésekben, valamint a tanulmányi fejlődés is nagyobb léptékűnek tűnik a kisebb csoportlétszámok mellett.
• A témában egyelőre viszonylag kevés, a pedagógus/gyermek arányra is részletesen kitérő összehasonlító tanulmány készült. Egyes felmérések szerint bár a kisebb csoportlétszámok a 3-4 éves gyermekek körében javították az eredményeket, alapkompetenciáikat, azonban ennek nem voltak hosszabb távon is kimutatható, pozitív hatásai a gyermekek későbbi életszakaszaiban (Chetty és mások 2011). Ugyanakkor a kisgyermekkori nevelés és gondozás más, a minőséget is mérő indikátorainak együttes vizsgálatával kimutatható volt a gyermekek későbbi életszakaszain az óvodás korban kapott nevelés hatása.

A magas – kedvező – pedagógus/gyermek arányokat különösen fontosnak tartják a fiatalabb gyermekek számára nyújtott nevelési szolgáltatásokban. Bizonyított, hogy a csecsemők és kisgyermekek fejlődése szempontjából rendkívül hasznos a kis csoportlétszám. Számos országban központilag meghatározott csoportlétszámok kerültek bevezetésre, magasabb pedagógus/gyermek arányok előírásával. Ugyanakkor megemlítendő, hogy arról egzakt kutatási adatok nem állnak rendelkezésre, hogy pontosan mekkora arány lenne a legmegfelelőbb a pedagógusok elégedettsége, a köznevelési és -oktatási szolgáltatások minősége, valamint a gyermekek teljesítménye szempontjából. Kutatásunkban ezt megkíséreltük felmérni, azonban eredményeink nyilvánvalóan kulturális kontextusoktól függenek, így elsősorban magyarországi értelmezhetőséggel rendelkeznek.

2.7 Összegzés

Napjainkban az egyes országok rendre egyre átfogóbb és részletesebb célkitűzéseket fogalmaznak meg kisgyermekkori nevelési és gondozási rendszerük fejlesztésére. Felismerve a korai években megvalósuló fejlesztés kulcsfontosságát, igyekeznek a minőség kérdéskörére koncentrálva emelni a nevelés és gondozás színvonalát. Az elmúlt bő egy évtizedben az átalakuló családformák, a nők egyre nagyobb arányú munkába állása, növekvő igényt eredményezett a kisgyermekkori nevelési és gondozási szolgáltatásokra.

Az országok között jelentős eltérések mutatkoznak a kisgyermekkori nevelés és gondozás színvonalát illetően. Az elmaradott országok felzárkóztatásához globális összefogás szükséges, az ott sikeres módszerek, gyakorlatok tökéletesítésével, figyelembe véve az egyes térségek sajátos helyzetét és igényeit. A releváns szakpolitikák összehangolása és harmonizációja mellett kiemelt fontosságú a nemzetközi szervezetek ajánlásainak beépítése a kisgyermekkori nevelést és gondozást alakító intézkedések körébe. A pedagógusok minimum képzettségi szintjének emelésével, a pedagógusok arányának növelésével és az óvodai fejlesztést célzó kiadásokkal, valamint a gyerekcsoportok méretének csökkentésével mérsékelhetők a minőségbeli különbségek.

A színvonalas, mindenki számára hozzáférhető kisgyermekkori nevelés és gondozás az esélykiegyenlítő szerepe mellett egyúttal zökkenőmentes átmenetet biztosít a gyermekeknek az iskolarendszerbe, a későbbi eredményes, egész életen át tartó tanulás alapjainak erősítésével.

 

Ez a tanulmány a Változások az óvodarendszerben című kiadványunkban is szerepel. A teljes kiadványt, amely további hasonló írásokat is tartalmaz, itt érheti el.