wadmin | 2009. jún. 17.

Marosvári Attila

Az önkormányzatok feladatai és lehetőségei a helyi infrastruktúrafejlesztésben, különös tekintettel a közoktatási infrastruktúra fejlesztésére

A települési önkormányzatok feladatait és hatásköreit az 1990. évi LXV. törvény 8. §-a definiálja. A törvény a helyi közszolgáltatások egyes feladatainak ellátása esetében megengedő, azaz az önkormányzatokra bízza, hogy a lakosság igényei és a település anyagi mozgástere alapján mely feladatot milyen mértékben és módon látnak el. Más feladatok esetén a törvény kötelezettségeket ró az önkormányzatokra, amennyiben deklarálja, hogy kötelesek gondoskodni azok ellátásáról. E feladatok közé tartozik az óvodai ellátás, valamint az általános iskolai oktatás és nevelés biztosítása is, melyek tartalmi és formai szabályozását a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.) rögzíti. E törvényeket az önkormányzatok részéről – különösen a költségvetési tervezés időszakában – számos és rendszeres bírálat éri. Ennek oka kettős. Egyfelől azért bírálják, mert egyik jogszabály sem határozza meg pontosan, hogy az adott intézménytípusnak és településméretnek melyek az oktatási intézményfenntartással összefüggő paraméterei, másfelől azért, mert az intézményfenntartáshoz nem rendeli hozzá a valós költségszükségleteket.

A törvény az intézményfenntartás költségeit négy forrásból eredezteti: az állami költségvetésből normatív úton biztosított támogatásból, a fenntartói hozzájárulásból, a tanulók által igénybe vett szolgáltatások díjából, valamint az intézmények sajátos bevételeiből.1 A települések a tervezéskor rendre azzal szembesülnek, hogy ezek a forráselemek nem fedezik az indokolt és szükséges intézményi kiadásokat. Ennek oka az, hogy sem az állami költségvetési támogatás aránya, sem pedig a kiegészítő intézményi és települési bevételek és támogatások aránya nincs szinkronban az intézményfenntartás költségnövekedésének arányával.

A rendelkezésre álló források elégtelensége napi szinten kényszeríti a fenntartókat a rendszer optimális működtetésével ellentétes döntések meghozatalára, a működési költségek, a bérfizetések, a karbantartási kötelezettségek és a fejlesztések jogos és szükséges igényei közötti lavírozásra. Mivel a rendszert működtetni kell, szinte természetesnek vehető, hogy a források – a karbantartások és fejlesztések rovására – a működés költségeire csoportosítódnak át. Történik mindez annak ellenére, hogy nincsenek olyan intézményfenntartók, akik ne tudnák, hogy ezzel a település hosszú távú érdekeit áldozzák fel a napi működés oltárán, ám tehetetlenségükben, és nem egyszer a forráshiányos települési besorolás kínjai között korlátozott a választási lehetőségük. Az egyik lehetőség az, hogy megválnak intézményeiktől, a másik pedig, hogy társulási megállapodást kötnek. Ez utóbbit azonban az intézményeik elvesztésétől és annak következményeitől való félelem miatt kevésbé tekintik járható útnak.

Mindez csupán egyetlen összefüggés a települések életében, hiszen a kötelező közszolgáltatások köre jóval szélesebb az oktatás és nevelés intézményeinek fenntartásánál. Ám ez nemhogy javítja, ellenkezőleg, tovább rontja a települési pozíciókat. Az önkormányzatok többsége ezért – különösen a kisebb önkormányzatok – jószerivel kiúttalanul őrlődnek a megfelelő módon el nem látott feladataik között, többnyire esélyt sem látva arra, hogy bármely kötelezettségüket az elvárható szinten tudják teljesíteni. Hozzákezdenek tehát egy a feladatok közötti belső egyeztetéshez, és a költségvetés tervezésekor vagy az arányosítást veszik figyelembe, azaz minden feladatra juttatnak egy kis pénzt, amely a vegetáláshoz elég, a fejlesztéshez nem, és ezzel szép lassan megindul a település leépülése, vagy egyes feladatokat kiemelnek és ezekhez próbálnak a többi kötelezettség rovására többletforrást rendelni, hogy aztán pályázati sajáterőként fölhasználva megpróbálják azt megtöbbszörözni. Ez utóbbi technika kétségtelenül alkalmas arra, hogy az önkormányzatok egy többéves folyamat eredményeként részletekben korszerűsítsék egyes feladataik tárgyi feltételeit, ám azon feladatok tekintetében, amelyek rovására e fölhalmozás történik, kétségtelenül károsan hathat. Igazán optimális megoldás ezért jelenleg nem létezik, ám a legutóbbi kormányváltás óta formálódnak olyan finanszírozási elképzelések, amelyek azt a célt szolgálják, hogy külső forrásokat teremtsenek a hátrányos helyzetben lévő települések számára ahhoz, hogy belső működési forrásaik kivonása nélkül is képesek legyenek pályázati támogatásokhoz jutni. Talán van esély arra, hogy ez az alap (a tervek szerint egyelőre 2 milliárd forint) már a jövő évi költségvetési törvényben megjelenjen.

A helyi fejlesztési forrásteremtés az önkormányzatok jövője szempontjából megkerülhetetlen feladat. A mai Magyarországon a belső felhalmozási és fejlesztési források hiányában csakis a központi vagy a decentralizált pályázati támogatások jelenthetnek olyan anyagi mozgásteret, amelyek révén a települési feladatellátás infrastrukturális feltételeit biztosítani, illetve javítani lehet. Ebben segíthetnek a pályázatok, amelyek nagyobb volumenű fejlesztések esetén – nem egyszer több település összefogásával – állami céltámogatások és/vagy európai uniós források (PHARE, ISPA, SAPARD) elnyerésével, kisebb volumenű fejlesztések esetén pedig a Megyei Területfejlesztési Tanács decentralizált forrásai megszerzésével valósíthatók meg. Itt kerülnek képbe az oktatás infrastrukturális feltételeit biztosító fejlesztések is, hiszen a 200 millió forintot meghaladó programok esetén az állami címzett támogatások elnyerésére, az ennél az összeghatárnál kisebb fejlesztési programok lebonyolítása esetén pedig a megyei szintre decentralizált pályázati források igénybevételére nyílik lehetőség. E pályázatok általában 20-30%-os önerő meglétét feltételezik, tehát jól látható, hogy csak azok az önkormányzatok lehetnek versenyképesek, amelyek rendelkezésre tudják bocsátani az önerőt. Amennyiben erre képesek, nyilvánvalóan azokat a kötelező feladataikat próbálják megoldani elsőként, amelyek a településen élők szélesebb körét érintik, azaz a döntések rendre a gyöngébb ellenállás rovására születnek meg. Ha nevesíteni akarjuk ezt, akár ki is mondhatjuk: az oktatási infrastruktúrafejlesztés rovására.

Megállapításunkat érdemes alátámasztani néhány összefüggés bemutatásával. Példáink többségében Csongrád megyei adatokat hozunk, de nagy valószínűséggel hasonló jellegzetességekkel szembesülhetünk más megyék esetében is. A települések döntő többsége számára a megyei területfejlesztési tanács kezelésében lévő források képezik az infrastruktúra-fejlesztéshez elérhető támogatást. A cél- és címzett támogatások elnyerésére ugyanis, mint jeleztük, a fejlesztések volumene okán elsősorban csak a nagyobb településeknek van módjuk, illetve a kisebbeknek akkor, ha több település közösen valósítja meg valamely vonalas infrastruktúra kiépítését. Az oktatással kapcsolatos beruházások azonban nem ilyenek, így alig van esély a kisebb települések számára e feladatra címzett támogatást szerezni. Ezt támasztja alá adatunk, mely szerint az elmúlt öt év közoktatáshoz köthető 72 nyertes címzett támogatási pályázatából mindössze 18 volt, amelyet nem városokban valósítottak meg. Még jobban rontja a képet, és még inkább a pozícióromlást támasztja alá, ha tovább bontjuk a fenti adatot. Ez esetben ugyanis kitűnik, hogy míg 1998-ban 34 oktatási címzett támogatás indult el, ebből 12 volt kistelepülési, addig 1999 és 2002 között összesen 38 oktatási címzett támogatási igény kapott zöld jelzést, ezek közül mindössze 6 valósulhatott meg a falvakban.2

Az oktatási infrastruktúra-fejlesztés stagnáló lehetőségeire utal az az összevetés is, amely a címzett támogatások négy nagy ágazatának (oktatás, kultúra, egészségügy, kommunális ágazat) forrásszerzési hatékonyságát hasonlítja össze. (1. ábra)

1. ábra • A címzett támogatások ágazati megoszlása Magyarországon 1998–2002

Mint látható, az oktatási címzett támogatások forrásnövekedése alatta marad a szükséges szintnek (nem vigasz, hogy nyilvánvalóan a többi ágazaté is!), és e tekintetben csak tovább rontja a helyzetet a céltámogatási rendszer szabályainak az oktatás rovására történő megváltoztatása. Míg 1993 és 1995 között többféle jogcímen (tornaterem-építés, nemzetiségi oktatást szolgáló tanteremépítés, általános iskola 14. osztályainak helybentartását biztosító tanteremépítés, diákotthoni ellátás, életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása) lehetett céltámogatásra pályázni,3 addig 1996-ban már csak a nemzetiségi oktatást, az életveszélyessé vált tantermek kiváltását és az általános iskolai tanteremfejlesztést preferálták.419971998-ban 40%-os támogatási intenzitással már csupán az életveszélyes tantermek kiváltása található a célok között,5 ugyanez szerepelt az 19992001-ben támogatható feladatok körében is, csak némileg kedvezőbb, 50%-os támogatási intenzitással.6 A 2002-2004-es támogatási célok között már ez sem szerepel, azaz az oktatási infrastruktúra-fejlesztés mára teljes egészében kikerült a céltámogatási rendszer prioritásai közül. Ennek egyik oka nyilvánvalóan az lehetett, hogy a megyei területfejlesztési tanácsok döntési kompetenciájába utalva elkülönítettek egy ún. vis maior alapot, amelyet a helyi önkormányzatok igényelhetnek az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására,7 így az elvileg lefedhette az életveszélyessé váló tantermek kiváltását segítő forrásszükségletet. A vis maior keret azonban sem a forrás alacsony volta miatt, sem pedig az oktatási feladatoknál lényegesen szélesebb hatásköre okán nem pótolhatta a céltámogatási rendszerben elnyerhető támogatásokat, nem beszélve arról, hogy a vis maior csak az előre nem látható természeti katasztrófák kárainak enyhítésére szolgál. Az intézmények életveszélyessé válása viszont más okokból is bekövetkezhet, így ezek orvoslása e keretből nem támogatható. Ugyanígy csak részben váltotta ki a céljellegű decentralizált alap az ilyen és a céltámogatásban korábban nevesített egyéb oktatási infrastruktúra-fejlesztési célkitűzéseket.

De nézzük itt is a tényeket. A megyei területfejlesztési tanács hatáskörében három olyan decentralizált támogatás elosztása történik, amelyre az önkormányzatok infrastrukturális fejlesztéseikkel pályázhatnak. Ezek közül hatásában a területfejlesztési kiegyenlítő támogatás és a céljellegű decentralizált támogatás az, amely kimondottan az önkormányzatok számára hozzáférhető, és amelyekben az oktatási infrastruktúra-fejlesztés is pályázható, így e kettővel foglalkozunk, hogy legyen reális összevetési alapunk.

A területi kiegyenlítő alap (TEKI) célja a települések termelő infrastrukturális feltételeiben meglévő területi fejlettségi különbségek mérséklése, így e forrásra csak meghatározott területfejlesztési szempontból kedvezményezett térségekben működő8 és a társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, illetve az országos átlagot jelentősen meghaladó munkanélküliséggel sújtott települések pályázhatnak meghatározott célokra,9 többek között az önkormányzati tulajdonú és az alapfeladatokhoz kapcsolódó intézmények beruházásaihoz is. A támogatás vissza nem térítendő tőkejuttatás, melynek összege a más állami támogatásban nem részesülő beruházások esetén az elismerhető költségek 70%, a más támogatásban is részesülő pályázatok esetén 40%. Amennyiben több település összefogásával vagy vállalkozási övezet területén valósul meg a beruházás, úgy további 10% többlettámogatás nyerhető.(2. ábra)

2. ábra • A területfejlesztési kiegyenlítő alapból támogatást nyert pályázatok forrásmegoszlása Csongrád megyében 1996–2002

A céljellegű decentralizált alap (CÉDA) feladata a helyi önkormányzatok feladatkörébe tartozó felhalmozási kiadások támogatása, azaz az önkormányzatok tulajdonában lévő tárgyi eszközt érintő beruházások és felújítások megvalósítására, valamint tárgyi eszközök beszerzésére szolgál. E vissza nem térítendő támogatásra minden önkormányzat benyújthatja az igényét, melynek összege a TEKI-hez hasonlóan 70%, illetve 40%. Ebből a támogatási forrásból kell elkülöníteni a tárgyévben szétosztható CÉDA keret 20%-a erejéig az imént már jelzett ún. vis maior alapot. (3. ábra)

3. ábra • A céljellegű decentralizált alapból támogatást nyert pályázatok forrásmegoszlása Csongrád megyében 1998–2002

Az adatatokból jól látható, hogy az oktatási infrastruktúrafejlesztés szükséglete az egyéb infrastrukturális fejlesztési igényekkel egybevetve ma kevésbé versenyképes, mint volt akár néhány évvel ezelőtt is. Ez nyilvánvalóan nem azzal függ össze, hogy más települési feladatok feltételeivel összevetve az oktatás tárgyi feltételei mára jobb állapotba kerültek. Egészen egyszerűen arról van szó, hogy az önkormányzati hiánygazdálkodás belső alkufolyamataiban az oktatás érdekérvényesítő képessége alulmarad az egyéb feladatok nyomasztó és főként vitathatatlanul jogos igényeivel szemben. S aligha gondolhatjuk, hogy a helyzet ilyetén alakulásáért elégséges és hatásos a fenntartói-önkormányzati felelősséget megkérdőjelezni. Aligha hihetjük ezt, mert a működési kényszerpálya szinte szükségszerűnek tekinthető következményeivel és a megtérülés dilemmájával szembesülhetünk intézkedéseik alaposabb mérlegelése nyomán. Míg a településfejlesztés egyéb ágazatainak befektetései, ideértve a hálózati infrastruktúra-fejlesztést éppúgy, mint az egészségügyi fejlesztéseket, azonnali minőségjavulást eredményeznek, azaz az ilyen befektetések megtérülése azonmód kézzelfoghatóvá válik, az oktatás esetében e megtérülés csak egy generáció elteltével lesz érdemben mérhető. A települések döntései szempontjából ezért a jelen gondjainak megoldását célzó fejlesztések kétségtelenül nyomasztóbbak, tehát fontosabbak, mint a jövőben megtérülő beruházások, így a közoktatási fejlesztések finanszírozásának felvállalása.

Mielőtt végleges konklúzióink levonására vállalkoznánk, érdemes egy kicsit szemügyre vennünk az oktatást közvetlenül támogató források kínálatát. S mikor ezt teszszük, hamar rá kell jönnünk, hogy jószerivel alig léteznek olyan támogatási formák, amelyek az oktatási-nevelési intézmények infrastrukturális fejlesztését szolgálják. Miközben a tartalmi feladatok szervezéséhez többféle forrás igényelhető, elvétve akadnak olyan pályázatok, amelyeket az intézményi felhalmozási kiadások finanszírozására lehetne igénybe venni. Igaz ez még akkor is, ha az oktatási infrastruktúra-fejlesztést a szó legszélesebb értelmében használjuk, s nem csupán az intézményi működési feltételeket (épület, tanterem, tornaterem, tárgyi eszközök stb.) soroljuk ide, hanem a szemléltető eszközöktől a könyvtári állománygyarapításig és az iskolai számítógépes rendszer kiépítéséig minden tárgyiasítható oktatási fölszerelést és eszközt is.

Talán két pályázati lehetőség emelhető ki, amely koncentráltabban segítheti az oktatásfejlesztést. Az egyik a szakképző intézmények számára hozzáférhető pályázatok köre, amelyek aránylag nagyobb forrásbevonást tesznek lehetővé az intézmények és fenntartóik számára, ám e lehetőség mégsem általánosítható. Egyfelől azért nem, mert a közoktatásnak csupán egy speciális szegmensét érintik, melynek kondíciói a szakképzési hozzájárulások folyamatos begyűjtése révén (1998-ban ennek összege 30 milliárd forint volt10) eredendően jobbak a közoktatás átlagánál, azaz ha ott a képzés fajlagos költségei magasabbak is, mégis működik az elv, hogy az előnyösebb helyzetben lévők jelentősebb fejlesztést tudnak végrehajtani. Másrészt azért sem általánosíthatók a szakképzés szempontjai, mert ilyen intézmények szinte kivétel nélkül ágazati vagy városi (megyei) önkormányzati fönntartásban működnek, melyek helyzete a nagy átlagban jobb, mint az általában egy-két oktatási-nevelési intézményt (óvodát és általános iskolát) fönntartó kistelepüléseké. És ez utóbbiak jelentik a közoktatási intézmények fönntartói derékhadát, és éppen ezek azok, melyeknek se helyi forrása, sem elérhető pályázati lehetősége nincsen, vagy ha van is, ezek száma és súlya például a szakképzés felhalmozási forrásszerzési adottságaihoz képest elenyésző.

Számukra legjobban elérhető infrastruktúra-fejlesztési lehetőség a megyei közoktatási közalapítványok pályázati rendszere. A megyei közoktatási közalapítványok hálózatát a közoktatásról szóló törvény 1996-os módosítása intézményesítette, mégpedig azzal a céllal, hogy a fejlesztési tervben jóváhagyott körzeti, térségi és országos feladatok végrehajtásához támogatást nyújtson.11 A közalapítványok jelentősége abban áll, hogy az állam közoktatást érintő költségvetési forrásokat decentralizál ;s juttat az intézményfejlesztésben közvetlenül érdekeltek döntési kompetenciájába. A keret fölhasználását 1996 és 1999 között csak általánosságban szabályozták, így azt a közalapítványok a megyei közoktatás-fejlesztési tervekben szereplő fejlesztési feladatokra szabadon pályáztathatták meg. A 2000. évi költségvetési törvény azonban már a felosztás módját is meghatározta, amennyiben az éves támogatás 30%-át juttatta a fejlesztési tervhez kapcsolódó feladatokra, különös hangsúllyal kezelve a közoktatási intézmények állagmegóvási kötelezettségeinek támogatását, emellett 60%-ot írt elő a 11/1994 (VI.8.) MKM rendelet szerinti kötelező eszközök beszerzésére, és 10%-ot engedélyezett a pedagógiai szakmai szolgáltatásokra. A 20012002-es költségvetési törvény ismét módosítást írt elő: maradt a fejlesztési tervhez kötődő 30%-os támogatási arány, emellett 50%-ot kellett eszközfejlesztésre és 20%-ot könyvtárfejlesztésre fordítani. A közalapítványok kezelésében lévő forrásokat 1999 és 2001 között kiegészítette az országos szakképzési alap maradványából képzett támogatás, amely értelemszerűen a szakképző intézmények fejlesztési támogatásául szolgált.

A közalapítvány forrásalakulását vizsgálva megállapíthatjuk, hogy annak összege alig képes az intézményi felhalmozási kiadások gondjain enyhíteni, hiszen az elmúlt évek során az intézmények pályázatonként csupán néhány százezer forintos többlettámogatáshoz jutottak. Ez pedig elégtelen akár a kötelező taneszközök beszerzésének megoldásához, és még kisebb forrást jelent az intézményi felújítási programok lebonyolításához, amely célra 2000 és 2002 között hozzárendelt összeg (Csongrád megye esetében a három év alatt 122,7 millió forint) sem mértékében, sem pedig évről évre csökkenő trendjében nem alkalmas arra, hogy e téren érdemi előrelépést biztosítson. A forráscsökkenés egyébiránt 2000 óta a teljes támogatási összeg vonatkozásában is megfigyelhető, ami azt jelenti, hogy az eszközbeszerzésre is mind kevesebb támogatás jut (4. ábra). Ebből pedig két következtetésre juthatunk. Az egyik, hogy a szinte kizárólagosan a működési kiadások fedezetéül szolgáló normatív intézményi támogatások emelését rendre az oktatási infrastrukturális kiadások arányos növelésének elmaradása révén hajtották végre. A másik, a fentiekhez szorosan kapcsolódó következtetés, hogy világosan látszik: a tartalmi megújulást célzó és minduntalan hangoztatott célkitűzéseket nem követik az ahhoz elengedhetetlen infrastrukturális fejlesztéseket célzó forrásbevonások.

4. ábra • A Csongrád Megyei Közoktatási Közalapítvány pályázatainak fejlesztési célok szerint megoszlása 1997–2002

Mindehhez még csupán néhány adalék. Miközben 1991 és 1999 között az egy tanulóra jutó fajlagos közoktatási kiadások összege 242,7%-kal, a tanulói átlagnormatíva összege pedig 165%-kal nőtt, aközben a költségvetésből oktatási beruházásra fordított forrás aránya csupán 87,9%-kal emelkedett (5. ábra12)

5. ábra •  A közoktatás költségvetési kiadásainak alakulása Magyarországon 1991–1999

A leépülési spirál tehát nem csak, sőt nem is elsősorban a fenntartói oldal kényszerintézkedései hatásából, hanem az oktatási ágazat költségvetési érdekérvényesítő képességének elégtelenségéből vezethető le, amelyet alátámaszt az is, hogy a közoktatás költségvetési kiadásai a GDP alakulásával való összevetésben 1994 és 1998 között 4,98%-ról 3,64%-ra csökkentek (Jelentés a magyar közoktatásról, 2000). S miközben a közoktatás pozíciói romlottak a költségvetési érdekegyeztetésben, aközben a kiadások belső szerkezete is aránytalanná vált. Ez abban is megnyilvánult, hogy a közoktatás költségvetési kiadásaiban a bérköltségek a kilencvenes évek végére jóval 80% fölé emelkedtek, ugyanakkor beruházásra az összes kiadás mindössze 4,8%-át, felújításra pedig csupán alig 2%-át használták fel (Jelentés a magyar közoktatásról, 2000). Ez egyértelműen arra utal, hogy a napi működés kényszere nemcsak a fejlesztés pozícióinak egyértelmű romlását vonta maga után, hanem a működéshez elengedhetetlenül szükséges tárgyi és infrastrukturális feltételek leépülését is.

Ezek az összetevők együttesen és szignifikánsan stabilizálják a közoktatás strukturális válságjelenségeit. De van-e kiút ebből a kilátástalanságból? Kézenfekvő megoldás lehet, ha többletforrás-bevonásért, azaz az ágazati érdekérvényesítő képesség erősítéséért indítunk el egy következetes és hatásos lobbit. Áttörést azonban ez – legalábbis az első időben – nem jelentene, mert ilyen esetekben a cél várhatóan a normatív támogatások emelésében artikulálódna. Ugyanakkor látható, hogy miközben az elmúlt években a normatív támogatás növekedett, az önkormányzati kiegészítő támogatás összege csökkent,13 azaz a rendszerből fenntartói forráskivonás történt, amely korábbi gondolatmenetünk tükrében bár sajnálatosnak, ám természetesnek tekinthető, hiszen a kilencvenes évek közepétől a működési költségek tekintetében az önkormányzatok erejüket meghaladó áldozatvállalásra kényszerültek. Amikor tehát az önkormányzatok úgymond a települési forráskivonást lehetővé tevő „szabadabb” (normatív módon kapott) támogatáshoz jutnak, akkor a megtakarítás nem vagy csak alig hasznosul a rendszer infrastrukturális fejlesztésében, mert a tapasztalatok alapján a települési érdekegyeztetés során a kommunális hátrányok fölszámolását célzó és látványos eredményekkel kecsegtető programok kapnak prioritást. Mi tehát a teendő? A normatív támogatásnak a valós és arányos működési költségek lehetőleg optimális állami és fenntartói megosztásához, azaz minimum a folyó áron 90%10%-os költségmegosztás figyelembevételéhez igazított meghatározása mellett bővíteni kell a tágan értelmezett közoktatási infrastrukturális fejlesztéseket célzó decentralizált támogatások forrásösszegét. E támogatások elosztásánál a jelenlegi pályázati automatizmus helyett a település általános állapotát (intézményrendszerét és saját bevételeinek alakulását is) figyelembe vevő> differenciálásra van szükség.

Ám önmagában még ez is kevés. Addig, ameddig nincs szabatosan megfogalmazva, milyen intézményrendszert kíván fenntartani a magyar közoktatás, aligha lesz a finanszírozás tekintetében jó megoldás. És ennek meghatározásához kevés, hogy jogszabály írja elő az intézménytípusok működtetéséhez szükséges infrastrukturális feltételeket. Ehhez több kell. El kell dönteni azt is, melyek a minőségi oktatástól elvárható tartalmi, szervezeti és működési követelmények. És el kell dönteni továbbá, vajon az az intézményrendszer, amelynek működtetése ma jószerivel csakis a települési önkormányzatok hozzáállásán és nem egy esetben hozzáértésén múlik, az európai uniós összevetésben alkalmas és versenyképes-e?

Manapság a pedagógiai közbeszéd része a minőség. E fogalom azonban eleddig csupán tartalmi oldalról volt értelmezhető, a rendszer egésze tekintetében alig kapott nyomatékot. Pedig itt lenne az ideje annak is, hogy meghatározzuk a minőség rendszerszintű paramétereit. Ha a XXI. századi közoktatás célja a versenyképes tudás megszerzéséhez elengedhetetlen készségek és képességek elsajátíttatása, akkor ez csakis olyan intézményekben és olyan pedagógusok irányításával történhet megfelelő hatékonysággal és eredményességgel, amelyek és akik maguk is a minőség elvei figyelembevételével szerveződnek. És itt jön be teljes élességgel az eleddig többnyire szűk szakmai berkekben felvetődő dilemma: vajon a kistelepülési iskolák jelen állapotukban alkalmasak-e arra, hogy a minőségi oktatás, vagy akár csak az esélyegyenlőség kritériumainak megfeleljenek, továbbá az a kérdés is, hogy belátható időn belül alkalmassá tehetők-e arra, hogy e kritériumoknak megfeleljenek?

Sajnálatos tény, de tény, hogy e kérdések megválaszolása – mint eddig is – meghaladja a szakma kompetenciáit, holott erre világos és egyszerű szakmai válasz adható. Csakhogy a válasz a politika, és nemcsak az önkormányzati, hanem a kormányzati politika terrénumát is érinti, ezért mindenki óvakodik attól, hogy az egyértelmű megoldást megfogalmazza, amely pedig a közoktatás átfogó strukturális reformja szükségességének kimondását is megkövetelné, legfőképpen annak kimondását, hogy a minőségi kritériumok és a demográfiai folyamatok figyelembevétele esetén indokolatlan ennyi intézményt fönntartani. A kilencvenes évek racionalizálási programjainak egyik nagy tanulsága, hogy e reformot direkt pénzügytechnikai megoldásokkal nem lehet végrehajtani. Ennél differenciáltabb és áttételesebb megoldásokat kell tehát figyelembe venni, és ebben lehet meghatározó szerepe a minőségelvű infrastrukturális fejlesztések átgondolt végrehajtásának.

Meggyőződésem szerint a megoldás kulcsa a statisztikai kistérségek (egy térségszervező város és vonzáskörzete) és a kistérségeken belüli mikrotérségek (egy nagyobb, a környező kisebb falvakkal szerves kapcsolatot tartó község) szintjén található meg. Ha elindulnának olyan speciális közoktatási infrastruktúra-fejlesztési programok, amelyek a közoktatási középszint és az általános iskolai oktatás terén a térségszervező városok intézményeit, az általános iskola terén pedig az előbbiek mellett a mikrotérség központi településének intézményeit céloznák meg, rövid időn belül megteremtődnének egy olyan minőségelvű szívóhatás föltételei, amelyek éppen a tudás versenyképessé tételének egzisztenciális kényszere nyomán a tanulókat az ily módon fejlesztett, tehát fejlődőképes intézmények felé terelnék. Természetesen ehhez szükséges a speciálisan a tanulók mozgását biztosító infrastrukturális beruházások (iskolabusz-program) megvalósítása is. Ha a források a fönti elv szerint koncentrálódnának, egy olyan evolúciós „rendszerváltás” indulhatna be a magyar közoktatásban, amely dinamizálná és rendszerszinten is hatékonyabbá tenné a struktúrát, nem beszélve arról, hogy a modernizáció irányába ható folyamatok generálásával egyúttal végre megoldást nyújtana a tanulói létszám folyamatos csökkenése miatt jó ideje halmozódó anomáliák megszüntetésére is.

Kérdés, vajon megvan-e a közoktatás-politika alakítói részéről a szándék arra, hogy az ágazati érdekérvényesítés szempontjait a strukturális reformok szükségleteivel is összeegyeztessék, avagy továbbra is azt a mostanság követett elvet igyekeznek képviselni, hogy a közoktatás alapvető gondjai újabb, normatív módon továbbosztott forrásbevonással automatikusan megoldhatók? Távlatos és a minőségi kritériumok figyelembevételét jelentő megoldást csakis egy olyan differenciált forrásbevonás eredményezhet, amely egyfelől figyelembe veszi a működés fajlagos költségeinek valós igényeit, másfelől pedig a minőség és a tényleges szükségletek alapján megkezdi a térségi együttműködés elvei nyomán működő intézményi struktúra kiépítését egy olyan oktatásmodernizációs program keretében, amelyben nem az elvonások és a leépítések dominálnak, hanem a céltudatos és források mellérendelésével is alátámasztott fejlesztés. Meggyőződésem, hogy ha ez az átgondolt, és állami garanciavállalással megerősített fejlesztési program elindul, akkor ahhoz a fenntartók, a települési önkormányzatok maguk is alkotó partnerként fognak csatlakozni. A fejlesztést ugyanis számukra ekkor már nem a belső költségvetési alkuk és az állami elvonások kényszere motiválná, hanem a közoktatás-modernizációt segítő forrásbevonás igénye, hiszen olyan többlettámogatás megszerzését tenné lehetővé, amely természetes módon a települési érdekekkel is összhangba hozható.

 

Tags: 
Prefix: 

A honlapon található adatbázisban lévő tanulmányok, egyéb szellemi termékek, illetve szerzői művek (a továbbiakban: művek) jogtulajdonosa az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. A jogtulajdonos egyértelmű forrásmegjelölés mellett felhasználást enged a művekkel kapcsolatban oktatási, tudományos, kulturális célból. A jogtulajdonos a művek elektronikus továbbhasznosítását előzetes írásbeli engedélyéhez köti. A jogtulajdonos a művekkel kapcsolatos anyagi haszonszerzést kifejezetten megtiltja.