Az ezredfordulót követő években, hasonlóan más időszakokhoz, a közoktatás világában zajló folyamatokat sok tényező együttes hatása alakította. Miközben meghatározó szerepe volt azon meglévő adottságoknak és a korábbi periódusban kikövezett utaknak, amelyek kijelölték a későbbi mozgások lehetséges irányait, elkezdtek hatni teljesen új folyamatok is. Így például továbbra is döntő hatása volt a tartós demográfiai csökkenésnek és a tankötelezettség 18 éves korig tartó korábbi kiterjesztésének, ugyanakkor igen komoly befolyása lett hazánk Európai Unióhoz történt csatlakozásának, és ezzel együtt a jelentős, de meghatározott célokra igénybe vehető fejlesztési források megjelenésének. A közoktatás számára az új évezred első évtizede nem volt kevéssé mozgalmas, mint a megelőző (Halász, 2006; 2010). Korábban nem létező, nagy jelentőségű új intézmények keletkeztek (ilyen például a tanulói teljesítmények minden egyes iskolára kiterjedő rendszeres mérése), esetenként meglévő, nagy hagyományú intézmények radikális változásokon mentek keresztül (ez történt például az érettségivel), és látványos áttörést jelentett többek között az új technológiák behatolása az iskolák világába. Ugyanakkor számos alapvető, már az évtized elején is jól ismert probléma megoldásában alig sikerült előre lépni. Ilyen például a megfelelő színvonalú feladatellátásra nem alkalmas, túlságosan kicsi méretű iskolafenntartó önkormányzatok túl magas száma vagy a pedagógusmunka alacsony társadalmi megbecsültsége.
1.1. A változások hajtóerői és korlátjai
A közoktatás világában zajló változások jelentős része – bár mi magunk saját nemzeti rendszerünk szemüvegén keresztül látjuk, így belső folyamatnak éljük meg őket – valójában globális, de legalábbis a nemzeti határokon túlmutató, esetünkben főképp európai trendek hazai megjelenése. Különösen látványos módon érzékelhető ez a felsőoktatásban, ahol a Bologna-folyamathoz kapcsolódva az elmúlt években nemzeti rendszerünk alapjait megrengető, radikális változások történtek (Veres, 2009), de így van ez a közoktatásban is. Így például az a folyamat, amit a kompetencia alapú oktatás terjedéseként írunk le, ma nemcsak az Európai Unió valamennyi tagállamában, hanem világszerte is jellemző (Gordon et al, 2009a; Allais, 2010), és egyes országok ezen a területen messze a többiek előtt járnak. Nincs egyetlen olyan fejlett ország sem, ahol a közoktatásnak ne kellene szembenéznie a társadalom peremére szorult csoportokba tartozók arányának növekedésével, illetve a társadalmi kohéziót fenyegető veszélyekkel, amelyek részben az etnikai kisebbségek és a bevándorlók számának emelkedéséhez kötődnek. Ugyanígy: a digitális technológia térnyerése az oktatás világában nemcsak nálunk, hanem a világ szinte minden államában zajlik, esetenként radikális módon átalakítva a tanulás megszervezésének korábban évszázadokon át alig változott formáit, egyúttal új társadalmi egyenlőtlenségeket is teremtve (erről lásd a tanítás-tanulás tartalmáról szóló 6. fejezetet). A fejlett világ szinte minden országa osztozik az iskoláskorú népesség drámai mértékű csökkenése és a társadalmak elöregedése jelenségében, mint ahogy – ezzel párhuzamosan, részben ennek hatására – a tanulásról alkotott fogalomnak abban az átalakulásában is, amit az egész életen át tartó tanulás paradigmája terjedéseként szokás leírni. Hasonlóképpen, minden országnak szembe kell néznie a fenntarthatóságot vagy az egészséget fenyegető problémákkal, amelyek részben az emberi viselkedésből fakadnak, és amelyek megoldásában a közoktatásra is jelentős feladatok hárulnak.
A globális és az európai folyamatokat tekintve az egyik leginkább figyelemre méltó változás, amelynek hatásait a közoktatás világa egyelőre csak korlátozott módon érzékelhette, az emberi képességek jelentőségének látványos felértékelődése a gazdaság világában, és ennek nyomán a nemzeti fejlődési stratégiákban is. A fejlett országok közösségének számos tagja nemzeti stratégiája középpontjába állította az emberi képességek hatékony fejlesztését, továbbá olyan reformokat hajt végre oktatási és képzési rendszerében, melyeknek az a célja, hogy az iskolák felkészültté váljanak a hatékony és eredményes képességfejlesztésre. Ez együtt jár – gyakran új nemzeti kvalifikációs rendszerek létrehozása keretei között – maguknak a képességeknek az újradefiniálásával is, aminek nyomán az iskoláktól nemcsak egyszerűen azt várjuk, hogy eredményesebben végezzék azt, amit eddig csináltak, hanem azt is, hogy mást tegyenek, mint eddig. Mindezt gyakran az emberi erőforrások fejlesztésébe és a képességfejlesztésbe történő, komoly erőforrásokat megmozgató beruházási programok kísérik. E folyamatok jelentőségét még inkább felértékelte a 2008-ban kezdődött globális pénzügyi és gazdasági válság (erről lásd az oktatás társadalmi-gazdasági környezetéről szóló 2. fejezetet), amelynek hatásai, bár csak a vizsgált időszak végén jelentek meg, annak egészét sok szempontból új megvilágításba helyezték. Ha például az EU reagálását nézzük a válságra, egyértelműen látható, hogy a kilábalás, különösen a válságot követően várható strukturális alkalmazkodás egyik legfontosabb eszközeként az emberi képességekbe történő invesztálás jelenik meg (Commission…, 2008; 2009).
Az ezredforduló utáni éveket elemezve külön figyelmet érdemel az a ma is zajló technológiai forradalom, amelynek legalább három fontos elemét kell megemlíteni. Az egyik a széles sávú adatátvitelre épülő, szinte mindenhová elérő világháló kiépülése, vagyis a világ behálózása és „lapossá válása” (Friedman, 2006), ami éppen ebben az évtizedben történt meg. A másik az a látványos áttörés, amely a miniatürizálásban és a processzorok teljesítményének növekedésében jelent meg, a harmadik pedig a mobiltechnológia drámai fejlődése. Ezek eredményeképpen a fejlett világban szinte mindenki számára elérhetővé váltak az olyan intelligens és nagyteljesítményű eszközök, amelyekkel mobil kapcsolatba lehet lépni a világ bármely pontjával. Noha az információs és kommunikációs technológiák behatolása az oktatásba már korábban elkezdődött, a technológiai fejlődés ebben az évtizedben érte el azt a szintet, hogy valóban minőségileg új helyzetről lehessen beszélni (ennek hazai folyamatairól lásd az oktatás társadalmi-gazdasági környezetéről, valamint a tanítás-tanulás tartalmáról szóló 2. és 6. fejezeteket).
Érdemes ezzel kapcsolatban felidézni a 2000-es évtized egyik legelső, az oktatás világát alapvetően érintő eseményét, az Európai Unió államfőinek azt a rendkívüli találkozóját, ahol az évtized egészére hatással lévő Lisszaboni folyamat elindításáról hoztak döntést. Itt többek között azt is elhatározták, hogy minden európai iskolát a lehető legrövidebb időn belül rákötnek az internetre (European Council, 2000). Ezt követően döntöttek a tagállamok oktatási miniszterei arról az európai cselekvési tervről, amelynek az volt a célja, hogy az információs és kommunikációs technológia (IKT) az oktatás minden szintjére és minden területére a lehető leggyorsabban eljuthasson (Council…, 2001). Ekkor ugyan Magyarország még nem volt az Európai Unió tagja, de e folyamatoktól már akkor sem maradhatott érintetlen. Az IKT iskolai alkalmazásának támogatása az évtized jelentős részében kiemelt oktatáspolitikai prioritás maradt, ami persze nem kevés vitát generált, hiszen szükségképpen felvetette azt a kérdést, hogy szűkös erőforrásaink mekkora hányadát fordítsuk a legfejlettebb technológiák terjedésének támogatására.
A globális és az európai folyamatoknak a belső nemzeti folyamatokra gyakorolt hatását talán semmi nem jelképezi jobban, mint az OECD által 2000 óta végzett PISA-vizsgálat, amely – sok más államhoz hasonlóan – Magyarországon is reformkezdeményezések és különböző intézkedések sokaságához adott érveket. Magyarország, amely a hetvenes évek óta vesz részt nemzetközi tanulói teljesítménymérési programokban, korábban is kapott már visszajelzéseket a nemzetközi közösségtől saját oktatási rendszere eredményességét illetően, ezek azonban soha nem váltottak ki olyan visszhangot, mint a PISA, amelynek első eredményeit 2002 tavaszán ismerhette meg a magyar társadalom. A hazai folyamatok nemzetközi nyomon követését erősítette az Európai Uniót alkotó államok közösségének az évtized közepén meghozott azon döntése is, hogy a tagországok kétévenként számoljanak be a közös oktatásfejlesztési célok teljesítésének állapotáról. Magyarország 2010 végéig, a többi tagállammal együtt, három alkalommal készített jelentést a közösség számára (National Reports 2005, 2007, 2009). A közösség e jelentések alapján rendszeresen értékeli a tagállamok fejlődését, ami részben olyan mutatók (referenciaadatok) alapján történik, amelyek lehetővé teszik a politikai szinten elfogadott közös célokhoz való közeledés mértékének mérését, és amelyek alkalmazásáról a tagállamok közösen hoztak döntést (lásd 1.1. táblázat). A rendszeres összehasonlítás lehetővé teszi a tagországok számára saját előrehaladásuk értékelését is. Így például a hazai döntéshozók láthatják, hogy bár a PISA-vizsgálat mérése alapján gyenge olvasásteljesítményt nyújtó tanulók aránya 2006 és 2009 között Magyarországon jelentősen csökkent, azaz a korábban megtett lépések eredményei már érzékelhetőek, de még mindig az uniós referenciaérték alatt vagyunk, azaz további erőfeszítésekre lehet szükség. Többek között ez az összehasonlítás hívja fel folyamatosan a hazai döntéshozók figyelmét arra az ellentmondásra is, amely a felnőttkori tanulás jelentőségének felértékelődése és a hazai felnőtt lakosság alacsony részvételi aránya között van (lásd az 1.1. táblázat felnőttkori tanulásra vonatkozó sorát).
1.1. táblázat
Az oktatást érintő uniós referenciaadatok és a stratégiai célként 2010-re és 2020-ra megfogalmazott referenciaértékek, Magyarország és EU, 2000 és 2009 (%)
| Mutató | Magyarország | Uniós átlag | Uniós referenciaérték | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2000 | 2009 | 2000 | 2009 | 2010 | 2020 | ||
| A tankötelezettségi életkor előtti (4 éves kori) részvételi arány a kisgyermekkori nevelés és gondozás rendszerében | 89,9 | 95,208 | 85,6 | 92,308 | 95 | ||
| Alacsonyan teljesítők aránya (PISA-adatok) | Olvasás | 22,7 | 17,6 | 21,3 | 20,0 | 17,0 | 15,0 |
| Matematika | 21,206 | 22,3 | 24,006 | 22,2 | 15,0 | ||
| Természettudomány | 15,006 | 14,1 | 20,306 | 17,7 | 15,0 | ||
| A lemorzsolódottak aránya a 18–24 évesek között | 13,9 | 11,2b | 17,6 | 14,4 | 10,0 | 10,0 | |
| Felső középfokú végzettséggel rendelkezők aránya a 20–24 évesek között | 83,5 | 84,0b | 76,6 | 78,6 | 85,0 | ||
| Matematika, természettudományos és műszaki végzettséggel rendelkezők aránya | Növekedés 2000 óta | – | 18,908 | – | 38,108 | +15 | |
| Nők aránya | 22,6 | 25,708 | 30,7 | 32,608 | „javítani kell” | ||
| Felsőfokú végzettséggel rendelkezők aránya a 30–34 évesek körében | 14,8 | 23,9 | 22,4 | 32,3 | 40,0 | ||
| A felnőttek (25–64 évesek) részvételi aránya tanulásban (négy hétre visszamenőleg) | 4,503 | 2,7 | 8,503 | 9,3p | 12,5 | 15,0 | |
| Az oktatásba történő befektetés (közkiadások a GDP arányában) |
4,42 | 5,207 | 4,88 | 4,9607 | |||
Forrás: European Commission, 2011
Megjegyzések: 01= 2001, 03 = 2003, 06 = 2006, 07 = 2007, 08 = 2008, b = az idősoros adatokban töréspontok vannak, p = ideiglenes adat. A táblázat cellái ott üresek ott, ahol az adott területen és időszakra nem határoztak meg európai referenciaértékeket.
Mint minden országban, a globális vagy európai folyamatok Magyarországon is sajátos nemzeti kontextusban jelennek meg. A sajátos belső nemzeti folyamatok között – más ágazatokhoz hasonlóan – talán a kormányzati hatalom változásainak és a növekedési ciklusok alakulásának van a legnagyobb szerepe. Az oktatás világában zajló folyamatokat is meghatározta, hogy a vizsgált időszak elején a kormányzati hatalom azon politikai erő kezében volt, amelyet konzervatív vagy nemzeti vagy jobboldalként szoktunk megjelölni. A gazdaság viszonylag jó állapotban volt, bár a gazdasági növekedés a kilencvenes évek végének rövid, a korábbi súlyos válságot követő fellendülését követően kezdett kifulladni (a GDP növekedése a 2000-es 4,9%-os csúcsot követően 2003-ban már csak 4,0% volt). Az évtized elején (2002-ben) történt választások nyomán ugyanakkor a kormányzati hatalom a szocialista és liberális táborok kezébe került át, amelyek egészen az évtized végéig meg tudták azt tartani, ez azonban korántsem társult folyamatossággal vagy politikai stabilitással. Az oktatási ágazatban az évtized közepéig meghatározó súlya volt a liberálisoknak, később azonban ők csaknem teljesen háttérbe szorultak vagy kivonultak a kormányzásból. 2006-tól, ezzel párhuzamosan, az országban korábban ismeretlen intenzitású, gyakori utcai zavargásokkal is kísért társadalmi nyugtalanság jelent meg.
A 2000-es évek közepén az ország még megtapasztalhatott egy viszonylag rövid növekedési ciklust, de az időszak végét már a 2008-ban kirobbant válság határozta meg, ami az állami kiadások drasztikus visszafogását tette szükségessé (erről lásd az oktatás társadalmi-gazdasági környezetéről szóló 2. fejezetet), és természetes módon az oktatási ágazatban is drámai megszorításokat kényszerített ki. Mindezek az évtized második felében alapvetően behatárolták az állami oktatáspolitika mozgásterét: a korábban elindított vagy elindítani szándékolt reformok erős ellenállásba ütköztek, és – bár új, uniós fejlesztési források jelentek meg – gyakran alapvető szolgáltatásokat kellett megfelelő finanszírozási feltételek hiányában korlátozni.
Ha az évtized egészét – a változások dinamikáját, főbb irányait, valamint hajtóerőit és gátjait tekintve – összefoglalóan jellemezni akarjuk, azt mondhatjuk: a kilencvenes és kétezres évek hasonlóak voltak abban, hogy mindkét időszakban sok változás történt, azaz nagyfokú mozgalmasság volt jellemző. Ez alól azonban kivétel az időszak utolsó szakasza, amikor – részben a változásokkal szembeni ellenállás, a „reformfáradtság” és a társadalmi konfliktusok erősödése miatt nehezebbé váló kormányzás következményeként – a változások lelassultak. A változások iránya részben megegyező a korábbi periódusban tapasztaltakkal: a modernizációs törekvések folyamatosan érvényesültek, és stabilan fennmaradtak az olyan oktatáspolitikai prioritások is, mint a minőség és az eredményesség vagy a méltányosság és az esélyegyenlőség biztosítása. Ugyanakkor a változások irányában kisebb-nagyobb módosulások is láthatóak, például a fejlesztési célok elkerülhetetlen hozzáigazítása az uniós célokhoz, a költségvetési lehetőségek beszűkülése, vagy az ágazat kormányzásáért felelős szereplők és a közöttük lévő interakciók dinamikájának módosulása következtében.
1.2. Oktatáspolitikai folyamatok és szereplők
Az oktatás világa Magyarországon, a legtöbb fejlett országhoz hasonlóan, kellően nyitott ahhoz, hogy egyszerre sokféle szereplő többféle módon tudja befolyásolni az ott zajló folyamatokat. Mint arra már utaltunk, ebben az évtizedben vált – részben uniós hatásokra – az egész életen át tartó tanulás az oktatáspolitika általánosan integráló elvévé, aminek többek között az volt a hatása, hogy tovább csökkent az oktatási ágazat más ágazatoktól való izoláltsága, és még jobban elmosódtak az ágazat egyes belső alrendszerei közötti határvonalak. A nagyrészt piaci alapon szerveződő felnőttoktatás szerepének látványos felértékelődése, a képzési elemek foglalkoztatáspolitikán belüli további erősödése, a kvalifikációs rendszereket érintő reformok (így az Országos képzési jegyzéké), a társadalmi integrációt támogató politikák oktatási elemei és számos egyéb folyamat kitágította a közoktatásra is közvetlen hatással lévő, a közoktatás-politikai arénába belépő szereplők körét. A közoktatási intézmények sokasága vált foglalkoztatási és szociális programok megvalósítójává, sok képzőintézmény lépett be aktív szereplőként a felnőttoktatás piacára. Az oktatási infrastruktúra fejlesztése a korábbiaknál is inkább beépült a területfejlesztés általános rendszerébe, és a felnőttkori foglalkoztathatóság szempontjából alapvető képességek fejlesztése már az iskoláztatás kezdő szakaszában is egyik legfontosabb befolyásolója lett az oktatási tartalmak és módszerek megtervezésének.
Az ezredforduló utáni első évtizedben tovább nőtt az iskolafenntartó önkormányzatok szerepe: a demográfiai csökkenés és a szűkös költségvetési lehetőségek rákényszerítették őket arra, hogy hálózatracionalizáló és költségmegtakarító lépések sokaságát tegyék meg (ennek egyik jellegzetes formája az intézmény-összevonás) (erről lásd még az oktatás irányításáról, valamint az oktatási rendszerről és a tanulói továbbhaladásról szóló fejezeteket). Ehhez az állami politika oldaláról – amelynek a demográfiai csökkenés és a forráshiány kezelésére nem volt sem stratégiai elképzelése, sem operatív programja – a fenntartók igen kevés orientációt kaptak, így a problémákat önállóan, saját eszközeikkel kellett megoldaniuk, ami még inkább az intézményrendszer gazdájává tette őket. Meglepő vagy éppen logikus módon az évtized végére felerősödtek azok az elképzelések, amelyek az állam közvetlen szerepének erősítésében látták a különböző problémák megoldásának kulcsát, beleértve ebbe olyan kérdések kezelését is, mint az oktatási egyenlőtlenségek vagy az erősödő etnikai alapú szegregáció. E folyamatokat természetesen befolyásolta az is, hogy a 2006-os parlamenti választásokat követően az iskolafenntartó önkormányzatok döntő többsége ellenzéki ellenőrzés alá került, ami – tekintettel a két nagy politikai tábor közötti kommunikáció szegényes és konfliktusos voltára – kevéssé kedvezett az állam és az önkormányzatok között korábban is elégtelen együttműködésnek. Az időszak egyik legnagyobb, máig növekvő problémahalmaza az önkormányzati feladatellátás hatékonyságához, illetve az állam és az önkormányzatok közötti kapcsolatrendszerhez köthető. Ezek megoldására – amely nemcsak a két fél közötti kommunikáció jelentős mértékű javítását, hanem kétharmados parlamenti többséget is igényelt volna – korábban igen kevés esély volt. A 2010-es választások e tekintetben radikális változást hoztak: a kormány és a helyi önkormányzatok túlnyomó többsége ugyanazon nagy parlamenti többséggel rendelkező politikai erő ellenőrzése alá került, ami korábban nem látott mértékűre tágította a kormányzati politika lehetőségeit.
Az elemzett időszakban a kormány mozgástere – az oktatási és az ahhoz kapcsolódó ágazatok bonyolult kapcsolatrendszere és az ennek kezelésére való kormányzati képesség gyengesége miatt – még azokon a területeken is korlátozott maradt, ahol önálló cselekvésre nyílt volna lehetőség. A 2002 utáni választásokat követően a kormány visszatért ahhoz az 1998 előtti kormányzási modellhez, amelyben az oktatási mellett egy erős foglalkoztatási minisztérium is működik, amely ellenőrzi a képzési rendszer – és különösen a források – jelentős részét (kitüntetett figyelemmel a gyorsan expandáló felnőttoktatásra, a munkáltatói befizetésekből keletkező Szakképzési Alapra és 2006-ig az oktatásfejlesztésre szánt uniós forrásokra). Az évtized második felében ez utóbbiak feletti ellenőrzés önálló kormányhivatalhoz, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséghez került, amely ezzel lényegében az ágazati minisztériumokéval esetenként konkuráló, párhuzamos ágazati politikák kialakítására kapott lehetőséget. Mindezt – ahogy azt több más országban láthatjuk – egy, a tárcák felett álló, átfogó emberi erőforrás-fejlesztési politika tudta volna összefogni, ilyen azonban tartalmi szempontból csak korlátozottan, szervezeti értelemben pedig egyáltalán nem jött létre. A 2010-es parlamenti változások nyomán a kormányzati struktúra különösen radikális átszervezésére került sor: így, többek között, megszűntek az önálló oktatási, foglalkoztatási és pénzügyekkel foglalkozó minisztériumok, illetve ezek nagyobb minisztériumi szervezetekbe integrálódtak. Ezzel Magyarországon egész Európában egyedülálló, sajátos kormányzati struktúra jött létre, amely teljesen átalakította az oktatás kormányzati irányítása erőterét, és amelynek hosszabb távú hatásai egyelőre nem felmérhetőek.
Tartalmi szempontból a stratégiai koordináció bizonyos elemei megjelentek, részben a választásokat követően megfogalmazott kormányprogramokban, részben az uniós források felhasználását orientáló tervek szintjén (ilyen volt 2006 előtt az NFT HEFOP1, majd azt követően az ÚMFT TÁMOP2, amelyek helyzetelemzésre épülő, jövőképet megfogalmazó, részletes stratégiákat is tartalmaztak), és részben egyéb stratégiai dokumentumokban (mint amilyen például a kormány 2005-ben elfogadott egész életen át tartó tanulásról szóló stratégiája3). E dokumentumok mutatnak ugyan egyfajta, többé-kevésbé koherens stratégiai irányt, de nem épültek rájuk olyan intézményi folyamatok, amelyek a mindennapos kormányzati munkában garantálhatták volna a stratégiai célok követését.
Noha az időszak során erre több kezdeményezés történt, a közoktatás területén nem alakult ki olyan átfogó stratégia, amely az állami politika egészét orientálhatta volna. Egymáshoz lazán kötődő dokumentumok sokasága keletkezett, amelyek lehetővé tettek egyfajta tanulási folyamatot, illetve valamelyest befolyásolták a kormányzati gyakorlatot, ezért hasznosságukat és hatásukat hiba lenne lebecsülni. Ugyanakkor ritkán nyertek magas szintű politikai elfogadást, és ritkán kapcsolódott hozzájuk a megvalósításukat operatív módon ellenőrizni képes intézményi mechanizmus.
Az oktatásra irányuló stratégiai dokumentumok közül kiemelendő az oktatási tárca által elfogadott és nyilvánosságra hozott középtávú stratégia (Az Oktatási Minisztérium…, 2004), amely arra tett kísérletet, hogy azokat az uniós célokat, amelyek megvalósítására 2004 után források nyíltak meg, megpróbálja összekapcsolni a magyar közoktatás – tágabb társadalmi és gazdasági összefüggésrendszerbe helyezett – belső fejlesztési igényeivel. Figyelmet érdemel még néhány egyéb, a kormányszintű stratégiai gondolkodás fejlődését jól illusztráló, a kormányzati gyakorlatot esetenként jelentősebb mértékben befolyásoló, egy-egy speciális területre vonatkozó dokumentum. Ezek egy részét – bár csak viszonylag alacsony kormányzati szinten – formálisan is elfogadták, és konkrét cselekvési programok, illetve költségvetési támogatások is kapcsolódtak hozzájuk (például az információs és kommunikációs technológia oktatási alkalmazásáról vagy az idegennyelv-oktatás fejlesztéséről szóló stratégia). Másik részük soha nem jutott el a formális politikai elfogadtatásig (mint amilyen például az esélyegyenlőségről, a közoktatás minőségértékelési rendszeréről vagy a Nemzeti alaptanterv implementációjáról szóló stratégia), de ezek is alakították a kormányzati cselekvést.4
A vizsgált évtized folyamán többféle próbálkozás történt a szakmai párbeszéd és konzultáció erősítésére vagy intézményesítésére. Működtek az előző évtizedben létrehozott egyeztetési fórumok (esetenként ezek jogosítványai ki is bővültek), és a közoktatás világát – különösen más területekhez képest – ebben az időszakban is kommunikációban és párbeszédben viszonylag gazdagnak írhatjuk le. E területen három, az évtized második felében zajlott esemény külön is említést érdemel. Az első a VII. Nevelésügyi Kongresszus megrendezése 2008-ban. Ez a társadalmi párbeszéd egyik fontos színtere lehetett volna, de hatása és kisugárzása messze elmaradt az előzetes várakozásoktól. Az oktatás problémavilágának itt történt tematizálása, valamint a megfogalmazott ajánlások5 ugyanakkor jól jelzik a szakmai és a civil társadalom azon aktív és kevésbé radikális csoportjainak igényeit, amelyek nem zárkóztak el a kormányzattal folytatandó kommunikáció semmilyen formájától. A második említésre méltó esemény egy döntően szakértőkből álló Oktatási és gyermekesély kerekasztal létrehozása, amely a miniszterelnök felkérésre jött létre, és két éven át működött. E fórumnak is a közoktatásról folyó társadalmi és szakmai párbeszéd kiszélesítése volt az egyik feladata – vele párhuzamosan működött egy civil kerekasztal nevű fórum is –, emellett egy átfogó közoktatási stratégiát is próbált alkotni, amely Zöld könyv a magyar közoktatás megújításáért címmel 2008-ban jelent meg (Fazekas–Köllő–Varga, 2008). A harmadik említést érdemlő konzultációs esemény a köztársasági elnök kezdeményezésére 2008-ban létrejött, Bölcsek Tanácsának elnevezett szakértői kör megalakulása, amely a közoktatás és a korrupció kérdéseivel foglalkozott, s amely ugyancsak megalkotott és nyilvános vitára bocsátott egy stratégiai dokumentumot Szárny és teher címmel (Csermely et al., 2009). Érdemes ugyanakkor hangsúlyozni, hogy e konzultációs fórumok hatása meglehetősen korlátozott maradt.
A 2010-es választásokat követően elkezdődött radikális politikai átrendeződés természetesen a társadalmi párbeszéd folyamatát sem hagyta érintetlenül: ennek súlya általában csökkent, illetve megváltozott az ebben aktívan résztvevők köre is. Ugyanakkor a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről 2010 végén elfogadott törvény6 olyan új kereteket jelölt ki, amely a jövőben a közoktatást érintő társadalmi párbeszédet is érintheti, és akár a konzultációs folyamatokba bevont társadalmi csoportok körének bővülésével is járhat.
Más országokhoz képest viszonylag szegényes maradt a munka világa képviselőivel folyó párbeszéd, akik továbbra is elsősorban a szűkebben vett szakképzés iránt mutattak érdeklődést, és figyelmüket az ott működő egyeztető testületekre koncentrálták, noha jelenlétük érzékelhető volt a korábban említett két fórumon. A munkavállalói érdekek kifejeződését és a munkakonfliktusokat tekintve az évtized végéig nem volt látható jelentős eltérés a megelőző évtizedhez képest, ekkor azonban a költségvetési válság és a takarékossági kényszerintézkedések szükségképpen a tiltakozások, illetve a szembenállás erősödéséhez vezettek. Az évtized végére nagyobb lett a munkaadói befolyás, amit részben a gazdasági szereplők egy részének a szakképzés eredményességével való elégedetlensége váltott ki. A reformok megtervezésében és megvalósításában a szakszervezetek mesze nem váltak a kormány partnerévé olyan módon, ahogyan az néhány más országban látható, de azt sem lehet mondani, hogy a magyar szakszervezetek különös elszántsággal blokkolni próbálták volna a változtatási folyamatokat. Ugyanakkor a szakképzés területén a kamarák az évtized végére különösen nagy befolyásra tettek szert. A szakképzés bizonyos elemeit szinte teljesen az ellenőrzésük alá vonták, továbbá a középfokú szakképzési kínálat meghatározásában, a megerősödő regionális egyeztető fórumokon (Regionális Fejlesztési és Képzési Bizottságok, RFKB) keresztül, korábban soha nem látott súlyra tettek szert (erről lásd az oktatás irányításáról szóló 3. fejezetet).
A magyar közoktatás folyamatai szabályozásában a kilencvenes évek eleje óta fontos szerepet játszanak a piaci mechanizmusok. A vizsgált időszakban e területen kevés változás történt, bár bizonyos pontokon érezhetően gyengült, másutt viszont erősödött a piac szerepe. Az évtized elején a tanulók vagy családjaik még csaknem korlátozás nélkül választhattak az iskolák között, amelyek nagyobb településeken gyakran versenyeztek egymással a diákokért. Ebben – részben az esélyegyenlőség érdekében vagy a szegregáció ellen hozott intézkedések (erről lásd az oktatási egyenlőtlenségekről szóló 10. fejezetet), részben az iskola-összevonások hatására – változás történt: a verseny szerepe ezek nyomán érzékelhetően csökkent. A piac szerepe tovább erősödött a tankönyv- és taneszköz-ellátásban; ekkor zajlott le például a Nemzeti Tankönyvkiadó privatizálása, aminek eredményeként a finn Sanoma cég ellenőrzése alá került a tankönyvpiac meghatározó hányada. Ugyanez volt tapasztalható a pedagógiai szolgáltatások és a továbbképzés területén, ahol a fogyasztói keresletnek az uniós források teremtette óriási növekedése számos magánszolgáltató megalakulását és eredményes működését tette lehetővé. Noha a pedagógiai szolgáltatások és a továbbképzés piacának alakulásáról nem áll rendelkezésre elegendő adat, ismert, hogy ezen a területen meghatározó lett a magánkézben lévő szolgáltatók szerepe, és ezek között néhány jelentős piaci részesedést szerezhetett (erről lásd az oktatás irányításáról szóló 3. fejezetet). Eközben, éppen az uniós pénzekből finanszírozott központi fejlesztési programok hatására, bizonyos pontokon maga az állam is jelentős közvetlen ellátóvá vált. A szakképzés és különösen a felnőttoktatás területén, főleg a piaci folyamatok átláthatóságát és a fogyasztók védelmét szolgáló felnőttképzési törvény 2001-ben történt elfogadása nyomán az oktatási piac látványos módon fejlődésnek indult, és ide a közoktatás intézményei is több ponton beléphettek. A piaci mechanizmusok erősödésének kedvezett a közbeszerzés intézményrendszerének kialakítása, valamint a közbeszerzési folyamatok szabályozásának az uniós standardokhoz igazítása is, ami szintén ebben az évtizedben zajlott le. Ez a köz- és a magánszféra közötti kapcsolatokban az utóbbi számára kiszámíthatóbb viszonyokat eredményezett, segítve ezzel annak fejlődését (miközben a szabályok alkalmazásában való gyakorlatlanság és a rugalmasság drámai hiánya miatt, a fejlesztési folyamatokban óriási károkat is okozott). A piaci mechanizmusok terjedésével párhuzamosan növekedett az igény a minőséget garantáló standardok megfogalmazására.
A kétezres évtized leírható úgy is, mint a tanulásipar bővülésének és a tanuláspiac megerősödésének az időszaka, ami – érdemes hangsúlyozni – nem hazai, hanem globális és európai jelenség.
1.3. Reformok és elmaradt változások
Korábban említettük, hogy az ezredforduló utáni első évtizedre éppúgy a mozgalmasság, a változások sokasága volt jellemző, mint az előző évtizedre. Jelentős reformok történtek ebben az időszakban, és ezek alaposan átformálták a magyar közoktatás képét, miközben bizonyos területeken alapvetően szükséges változásokat sem sikerült megvalósítani. Az évtized első és második fele e tekintetben eltér egymástól, hiszen 2006 után a kormányzati politika, érzékelve a pedagógusszakma „reformfáradtságát”, és mind a pedagógusok, mind a lakosság stabilitásigényét, az oktatási ágazatban tudatosan lassítani kívánt a reformokon. Az a rövid ideig tartó időszak, amikor a társadalom többsége inkább változást és reformokat kívánt, a kilencvenes évek közepére már elmúlt (lásd 1.1. ábra és Függelék 1.1. táblázat), és ezt követően lényegében minden reform a társadalom többségének a változásokkal szembeni negatív attitűdjébe ütközött. Annak, hogy az oktatási tárca ellenőrzése a liberálisoktól a szocialistákhoz került át, az egyik következménye éppen a változások visszafogása lett. A szocialistákat a liberálisoktól leginkább talán éppen a reformokkal kapcsolatos felfogásuk különböztette meg. Miközben a 2006-os parlamenti választásokat megelőzően a liberálisok azzal próbáltak társadalmi támogatást szerezni, hogy a vezetésükkel korábban végrehajtott reformokat mutatták fel (Reformok…, 2006), a szocialisták inkább „nyugalmat” ígértek mind a szakmának, mind a társadalomnak.
1.1. ábra
Az oktatással kapcsolatos attitűdök alakulása a magyar felnőtt lakosság körében 1990 és 2009 között (az adott állítással egyetértők %-a)
Forrás: Oktatásügyi közvélemény-kutatások 1990 és 2009 között
A feltett kérdés: „Most egymással szemben álló véleményeket fogok felolvasni Önnek. Kérem, mondja meg, hogy az adott kettő közül melyikkel ért inkább egyet! Lehet, hogy néha nehéz lesz választania, mégis próbálja meg eldönteni, hogy melyik vélemény áll közelebb Önhöz!”
Ha a változások 2006 után le is lassultak, semmiképpen nem lehet a reformok leállásáról beszélni. Az idézett közvélemény-kutatási adatok szerint a társadalom több mint egyharmada folyamatosan hitt abban, hogy „az iskolákban nagy változásokra van szükség”, ami valószínűleg már meghaladja azt a kritikus tömeget, amit a reformok bevezetése igényel. Igaz, nem mindig tudjuk, hogy azok, akik ezt igénylik, valójában milyen változásokra gondolnak. A 2009-es oktatási közvélemény-kutatási adatok szerint a változások igénye például hasonló volt azok körében, akik szerint a „rendre, fegyelemre nevelés” igen fontos iskolai cél, mint azok körében, akik inkább más célokat tartottak fontosnak, így például a „versenyszellem erősítését”. A 2010-es választások eredménye a reformok vagy változások tekintetében sajátos helyzetet teremtett. A választásokon nyertes politikai tényezők ugyanis részben éppen a radikális változások ígéretével kaptak jelentős társadalmi támogatást, és ilyen változások bevezetését helyezték kilátásba (például a közoktatás törvényi kereteinek megváltoztatását), ugyanakkor a megfogalmazott új javaslatok és tervezetek egy része a korábbi változtatások ellenreakciójaként is értelmezhető.
Az évtized legnagyobb horderejű átalakulása valószínűleg a közoktatás tartalmi szabályozása rendszerében történt. A lezajlott változások közül említésre méltó a 2001-ben életbe lépett kerettantervek bevezetése, amelyek a mai napig jelentősen meghatározzák az iskolákban tanítandó fejlesztési követelményeket és tanítási tartalmakat. Kiemelkedik a legfontosabb központi szabályozó eszköz, a Nemzeti alaptanterv radikális reformja, az érettségi rendszer ugyancsak radikális átalakítása, valamint a hatékony képességfejlesztő pedagógiai módszerek iskolai szintű alkalmazásának az elterjedése (erről lásd a tanítás-tanulás tartalmáról szóló 6. fejezetet). Ezek együtt valószínűleg visszafordíthatatlan pedagógiai megújulási folyamatot indítottak el a magyarországi iskolákban, aminek hatására az intézményekre jellemző pedagógiai kultúra ma sokkal közelebb áll a fejlett európai országok iskoláira jellemző világhoz, mint egy évtizeddel korábban.7
A Nemzeti alaptanterv is nagyban megváltozott, 2002–2003-as revíziója eredményeként egyrészt jelentősen lerövidült, másrészt műfaja is alapvetően átalakult. E változás nyomán a dokumentum – amely elsősorban már nem a megtanítandó tartalmak kulturális kánonjának, hanem a fejlesztendő képességek, azaz a tanulási kimenetek leírásának a funkcióját tölti be – szabályozási szempontból jóval közelebb került az európai kvalifikációs reformfolyamat főáramához.
Az érettségi reform ugyanilyen irányba vitte el az érettségi követelményeket azzal, hogy a középfokú oktatás záróvizsgáját hozzáigazította a felső középfokú oktatás tömegessé vagy teljes körűvé válása tényéhez, és nagyfokú differenciálást tett lehetővé (erről lásd az oktatás minőségéről és eredményességéről szóló 9. fejezetet). A 2005-ben bevezetett új érettségi a tanult tartalmakat és az elérendő szintet illető egyéni döntéseknek a korábbiaknál jóval nagyobb szabadságfokát teremtette meg, amivel ez a vizsgaforma közelebb került a kvalifikációs rendszerek európai reformirányához.
Végül – és talán ez a legjelentősebb változás – a nemzeti szintű szabályozó dokumentumok és értékelési mechanizmusok módosulása mellett jelentős változások indultak el a mindennapos iskolai és osztálytermi szintű pedagógiai gyakorlatban. Ez részben a korábban említett szabályozó dokumentumok és értékelési mechanizmusok változásának hatásaival magyarázható, de legalább ekkora, sőt talán nagyobb súlya van azoknak a pedagógiai repertoárt gyarapító módszertani eszközöknek, amelyekhez pedagógusok ezrei juthattak hozzá, döntően az uniós forrásokból létrehozott fejlesztéseket támogató továbbképzések révén. E képzések részben az úgynevezett kompetenciafejlesztő programcsomagok fejlesztését és elterjesztését célzó, részben a különböző képességű és társadalmi hátterű gyerekek együttnevelését célzó integrációs programok keretei között zajlottak. Ezeknek minden bizonnyal szerepük lehetett abban, hogy – amint azt az 1.1. táblázat mutatta – Magyarországon jóval jelentősebben csökkent a leggyengébben teljesítő tanulók aránya, mint általában Európában, és a hazai értékek az olvasási képességek területén 2009-re megközelítették a 2010-re kitűzött európai referenciaértéket.
Az oktatás tartalmát és a tanulás megszervezését közvetlenül érintő folyamatoktól nem lehet elszakítani azokat, amelyek a minőség és eredményesség biztosítását érintik. A Nemzeti alaptanterv és az érettségi standardok meghatározása, illetve érvényesítése egyszerre értelmezhetőek minőségbiztosítási és pedagógiai folyamatokként, és ez igaz a közoktatási mérési és értékelési rendszer egyéb elemeire is. Ez utóbbit tekintve az új évezred első évtizedében a magyar közoktatásban rendkívül nagy horderejű, a jövőbeni fejlődést is minden bizonnyal nagymértékben formáló változások történtek. Közülük kettőt érdemes kiemelni. Az egyik a minden egyes iskolára és – bizonyos évfolyamokon – minden egyes tanulóra kiterjedő teljesítménymérés, amit – a tesztfeladatok általános, nem mindig konkrét tantárgyakhoz kötődő képességeket mérő jellege miatt – kompetenciamérésnek nevezünk. A másik az intézményi szintű minőségbiztosítási mechanizmusok kiépítése. Mindkettő fejlesztése és bevezetése az ezredforduló környékén kezdődött meg, és a közoktatás azon elemei közé tartozik, amelyek a politikai változások ellenére folyamatosan, ha nem is mindig egyforma intenzitású támogatást élveztek.
Az évtized elején először kísérleti jelleggel bevezetett, az Országos kompetenciamérés elnevezéssel csak később felruházott mérési mechanizmus az évtized során folyamatosan fejlődött, új és új elemekkel gazdagodott, jelentősen nőtt a megbízhatósága, és nagymértékben erősödött az iskolai pedagógiai folyamatokra gyakorolt hatása. Létrehozásával, folyamatos működtetésével és fejlesztésével a minőségértékelés rendszerét tekintve Magyarország sok szempontból az európai élvonalba került. Az a tény, hogy ma minden egyes iskoláról viszonylag megbízhatóan, tényekkel igazolható módon meg lehet mondani azt, hogy néhány alapvető szempontot tekintve mennyire eredményes, a közoktatás fejődésében nem túlzás történelmi jelentőségű fordulatként értékelni. Nem kevésbé fontos változás az intézményi szintű minőségbiztosítás kiépítése. Ez, miután az Intézményi Minőségirányítási Program (IMIP) megalkotása 2002-ben minden iskolában kötelezővé vált, az iskolák igen nagy hányadában formális, az adminisztrációt növelő, de valóságos szervezeti fejlődéssel nem járó változásokat eredményezett. Ugyanakkor igen sok intézményben olyan, a szervezetet és a vezetést érintő fejlődési folyamatok elindítója és hordozója lett, amelyek nélkül a tanulás eredményességének jelentős és tartós javulása nem képzelhető el.
A minőségértékelés és minőségbiztosítás területén a 2000-es évtizedben bekövetkezett fejlődés egy jelentős problématerületet hagyott érintetlenül: ez az iskolák kvalitatív külső értékelése. Ez a funkció a magyar oktatási rendszerben csak rendkívül korlátozottan létezik: részben maguk az iskolafenntartók végzik, részben – igen szűk keretek között – az oktatási tárcának közvetlenül alárendelt Oktatási Hivatal. A 2010-es parlamenti változások nyomán létrejött új kormány többek között ezen a területen helyezett kilátásba jelentős változásokat. Olyan új ellenőrző és támogató közoktatási felügyeleti rendszer kiépítését tervezik, amely az iskolák rendszeres, külső kvalitatív értékelésének a lehetőségét is megteremti.
A vizsgált időszakban, döntően az európai uniós forrásoknak köszönhetően, de – különösen az évtized első felében – részben belső forrásokból is, több területen folytak olyan egyéb fejlesztések, amelyek jelentős változásokat eredményeztek az iskolák világában. Korábban már utaltunk a kompetenciafejlesztő programcsomagokra és hangsúlyosan a pedagógusok tanulásszervezési képességei fejlesztését célzó továbbképzésekre. Érdemes ezek mellett külön is kiemelni néhány olyan egyéb területet, ahol jelentős fejlesztési beavatkozások történtek, amelyek nyomán iskolák százaiban változtak meg a tanulás szervezésének megszokott módjai.
Ezek közül – mind társadalmi súlyukat, mind iskolai hatásaikat, mind az itt felhasznált erőforrások nagyságát tekintve – kétségtelenül kiemelkednek azok az integrációs intézkedések és programok, amelyek részben a társadalmi hátrányoktól szenvedő, részben a sajátos nevelési igényű tanulói csoportokat vették célba. Az ezredfordulót követő első tíz évet a közoktatásban akár a szegregáció elleni kétes eredményű küzdelem és az integráció évtizedeként is leírhatjuk. A kiemelt médiafigyelem következtében az évtized oktatásügyének egyik szimbolikus fogalmává vált Jászladány, annak a településnek a neve, ahol a helyi önkormányzat 2002-ben olyan szervezeti intézkedéseket hozott, amelyek célja a roma és nem roma gyerekek elkülönítése volt. Az etnikai szegregáció eseteinek feltárása, az etnikai elkülönítés visszaszorítását támogató jogi környezet megteremtése, a konkrét szegregációs esetek felszámolásáért indított, gyakran sikertelen jogi akciók, az együttnevelést szolgáló pedagógiai megoldások terjesztése és az ezt a célt szolgáló pénzügyi támogató eszközök megteremtése az évtized egészét végigkísérte. A roma kisebbség társadalmi integrációjának kérdése, amely az előző évtizedben az oktatás világában még csak kevesek látóterében jelent meg, az itt vizsgált időszakban a közoktatás talán leggyakrabban emlegetett és legtöbb energiát megmozgató kérdésévé vált. E területen a látványos sikerek és kudarcok párhuzamossága volt jellemző: egyfelől létrejöttek olyan iskolák, amelyek a pedagógiai innovációk sorának megvalósításával képessé váltak a sikeres együttnevelésre, másfelől fennmaradtak, sőt keletkeztek olyanok, amelyek erre nem képesek.
Az integrációs célú fejlesztési programok ugyanakkor nemcsak a leszakadó társadalmi rétegek, különösen a romák integrációját támogatták, hanem a sajátos nevelési igényű tanulókét is. A 2000-es első évtized egyik meghatározó hazai közoktatási trendjének tekinthető a sajátos nevelési igényű tanulók növekvő hányadának együttnevelése, ami természetesen óriási kihívást jelent az őket befogadó iskolákban és osztályokban tanító pedagógusoknak. Ezt a fajta integrációt egyszerre kísérték látványos pedagógiai megújulási próbálkozások, illetve a sikertelenséggel járó frusztrációk (erről lásd az oktatási egyenlőtlenségekről szóló 10. fejezetet).
A fejlesztési beavatkozások között az évtized folyamán kiemelt figyelmet kaptak azok, amelyek célja a modern információs és kommunikációs eszközök iskolai bevezetése, a pedagógiai gyakorlatba történő integrálása volt. Komoly összegeket fordítottak mind az informatikai eszközökre – beleértve ebbe az iskolák rákötését a széles sávú adatátvitelt biztosító hálózatokra –, mind olyan pedagógiai tartalmak fejlesztésére, amelyekhez ezen eszközök segítségével lehet hozzáférni. Az évtized végére a részben hazai, részben európai forrásokból létrehozott és fejlesztett Sulinet Digitális Tudásbázis nevű rendszerbe (lásd még az iskola belső világáról szóló 7. fejezetet) több mint egymillió olyan oktatási tartalom került, amelyeket a pedagógusok letölthettek, és tanórai munkájukba beépíthettek.8
Azon területek mellett, amelyeken jelentős változások zajlottak, fontos megemlíteni azokat is, ahol a szükséges átalakulások különböző okokból nem indulhattak el, és így nem közeledhettünk a korábban meglévő problémák megoldása felé, sőt ezek gyakran súlyosbodtak is. Közülük négy, egymással szorosan összefüggő problémakört érdemes kiemelni.
Az első a demográfiai csökkenés. Az állami politika a kétezres évtizedben sem nézett szembe ezzel a kihívással, amely továbbra is talán a legkomolyabb mindazok közül, amelyekkel a magyar közoktatás szembesül. A folytatódó demográfiai csökkenés komoly strukturális alkalmazkodást tenne szükségessé, ugyanakkor ezzel kapcsolatban az itt vizsgált időszakban sem alakult ki semmilyen állami stratégia, sőt, ez a kérdés alig jelent meg az állami politika látóterében. E probléma kezelése teljes mértékben az iskolafenntartó önkormányzatokra hárult, amelyeknek az adott – egészen más demográfiai viszonyok között kialakult – és egyre inkább fenntarthatatlan strukturális modell keretei között kellett rá válaszokat keresniük.
A második a költséghatékonyság és a fenntarthatóság kérdése, ami természetesen nem független az előzőtől. Az iskolafenntartóknak nyújtott állami támogatás reálértéke a vizsgált időszak jelentős részében – különösen a 2006 utáni stabilizációs programok hatására, azaz már a pénzügyi válság kirobbanását megelőzően is – csökkent,9 és az iskolafenntartóknál nem voltak olyan tartalékok, amelyek ezt kompenzálni tudták volna. Az állami politika azonban nem rendelkezett olyan stratégiával, amely az ellátórendszernek a szűkebb forrásokhoz történő igazodását segítette volna. Igaz, egy ilyen stratégia csak az állam és az önkormányzatok közötti konstruktív együttműködés megléte esetén alakulhat ki, ez pedig, a korábban már jelzett, részben politikai okok miatt nem jöhetett létre. Az évtized közepén, az akkor tervezett állam- és államháztartási reform keretei között ugyan e kérdések is felmerültek, de a változások – amelyekről nem sikerült közmegegyezést teremteni – lényegében elmaradtak.
A harmadik, talán legkényesebb kérdés az iskolaszerkezeté. Ez a vizsgált időszakban megőrizte azt a tabutéma jellegét, amivé az előző évtizedben vált, bár a nemzetközi összehasonlítások világosan jelezték, hogy a magyar iskolarendszer vertikális szerkezete, amely eltér a nemzetközi főáramtól, nemcsak költségesebbé teszi az oktatás megszervezését (például az egyes tantárgyak kétszer történő tanítása miatt), hanem valószínűleg kedvezőtlenül hat a tanulás eredményességére is.10 Az iskolaszerkezettel kapcsolatos szakmai kommunikáció szinte teljes hiánya folyamatosan gátolta az olyan kérdések felvetését, hogy a 18 éves korig tartó tankötelezettség valósággá válása hogyan érinti a szerkezeti viszonyokat, hogy lehetséges-e közös, egységes tantervi követelményeket (NAT) megfogalmazni a 16–18 éves korcsoport számára, és hogy vajon miért van az országok nagy részében nem két (alap- és középfokú), hanem háromszintű (alap-, alsó közép és felső középfokú) vertikális struktúra. Miközben a felsőoktatásban lezajlott a domináns globális szerkezeti mintákhoz történő igazodást célzó reform, a közoktatás szerkezeti viszonyai szinte érintetlenek maradtak. Az adott keretek között mindössze kisebb, a vertikális szerkezetet érintő változások történtek. Ilyen például az, hogy az alapkészségek nem diszciplináris keretek közötti fejlesztése megjelent az 5. és 6. évfolyamon, hogy az emelt szintű érettségi választása a tizedik évfolyam után elágazási pontot iktatott be, valamint hogy a kvalifikációs rendszer reformja megerősítette azt, hogy a szakképzés a tizedik évfolyam elvégzésével szerzett tanúsítványra is épülhet. Az a tény, hogy 2010-ben komolyan felmerült a tankötelezettség több évvel történő leszállítása, a szerkezeti kérdések korábbi szőnyeg alá söprésének, ezen belül különösen a 18 éves korig tartó tankötelezettséggel kapcsolatos tisztázatlan tartalmi és strukturális kérdéseknek az egyik következménye lehet.
A negyedik problémakör, ahol nem beszélhetünk érdemi változásról, a pedagógus-munkaerő és -foglalkoztatás területe. A 2002-es parlamenti választások előtt az akkori kormány a pedagógusmunka klasszikus, a XIX. században kialakult közszolgálati karriermodellje stabilizálását tervezte, annak ugyanakkor jelentős rugalmasságot is adva (például 50%-os differenciálást lehetővé téve). A kormányváltás miatt ez a kezdeményezés nem realizálódott. Később a kormányzati politika – a fejlett országokban általában jellemző trendeket követve – inkább a bérezési és foglalkoztatási szabályok rugalmasabbá tételét, valamint a versenyszférában alkalmazott emberierőforrás-menedzsment megoldások bizonyos elemeinek (például teljesítményértékelés és teljesítményfüggő bérezés) az oktatás területén való meghonosítását kommunikálta. Ez utóbbi törekvések azonban csak töredékesen érvényesültek. A tényleges változások elmaradásának egyik oka feltehetően az, hogy ezeket nem a vezetés és a szervezeti folyamatok fejlesztése eszközeivel, hanem jogi szabályozással próbálták elérni, ami az esetek jelentős részében csak formális, a valóságos szervezeti folyamatokat kevéssé érintő alkalmazkodást váltott ki az intézmények körében. A másik ok a korábban említettekkel függ össze: mivel a munkaerővel való hatékony gazdálkodás nem vált oktatáspolitikai prioritássá, a rendelkezésre álló források nem nyújtottak olyan mozgásteret, amely lehetővé tette volna például a minőségi munkához vagy a kiemelkedő teljesítményhez kapcsolódó bérezési megoldások alkalmazását. A 2002 utáni általános, nagymértékű és nivelláló hatású központi közalkalmazotti béremelés, amelyhez semmilyen emberierőforrás-gazdálkodási stratégia nem társult, szétrombolta a korábban nehezen kialakított, meglévő differenciálási formákat, és egy rövid időszakot leszámítva, nem eredményezte a munkavállalói elégedettség, elkötelezettség erősödését (lásd még a pedagógusokról szóló 8. fejezetet). A 2010-es parlamenti választások nyomán ezen a területen is jelentős változások történhetnek, így számítani lehet a közszolgálati karriermodellhez való visszatérésre.
A fentiek mellett külön is említeni szükséges azokat a közoktatásban is jelentkező, bár azon messze túlmutató problémákat, amelyek a társadalom kettészakadásával, a szegénység – ezen belül a gyermekszegénység – növekedésével és általában a társadalmi integráció, a társadalmi kohézió alacsony szintjével függenek össze. Ezek a 2008-ban kirobbant pénzügyi és gazdasági válságot megelőzően is jelen voltak, a válság azonban felnagyította őket. A közoktatásban különösen súlyos módon jelentkezik a roma kisebbség társadalmi és gazdasági integrációjának a kudarca, főképpen azokban a régiókban, ahol a nagyrészt szegénységben és gyakran mélyszegénységben élő roma lakosság koncentrálódik, és ahol a roma kisebbséghez tartozó gyerekek aránya különösen magas. Miközben jó néhány sikeres iskola példája mutatja, hogy megfelelő pedagógiai megközelítés és koncepciózus vezetés mellett ezen a területen is lehetséges komoly eredményeket elérni, az iskolák jelentős hányada nem képes eredményesen ellátni a társadalmi integrációval kapcsolatos feladatait.
Végül érdemes külön kiemelni még egy, a közoktatás területén messze túlmutató problémát, amelynek hatásait a vizsgált időszakban hangsúlyozottan lehetett érzékelni: az alacsony szintű implementációs képességet, valamint a fejlesztési folyamatok menedzselésének gyengeségét. Az oktatási reformok megvalósításának minden országban megfigyelhető nehézségei (Wurzburg, 2010) Magyarországon különösen erősen jelentkeztek. Ehhez társultak az uniós fejlesztési beavatkozások hatékony stratégiai és operatív irányítására való felkészültség hiányosságai, ezen belül különösen a programok tartalmi értékelésének, illetve az értékelési tapasztalatok visszacsatolásának gyengeségei (Javaslat…, 2011).
1.4. Az évtized mérlege
A közvélemény-kutatások azt mutatják, hogy a 2000-es évtized során romlott az oktatással, ezen belül a közoktatással kapcsolatos társadalmi közérzet. A 2002-es kormányváltás idején végzett vizsgálatban a közszolgáltatások és közérdekű feladatok között egyedül az áruellátással voltak elégedettebbek az emberek, mint az oktatással. Az évtized végére azonban ez megváltozott. Míg a legtöbb területen kisebb-nagyobb mértékben javultak az elégedettségi mutatók, az oktatás azon ritka területek közé tartozott, amelyekkel kapcsolatban csökkent az elégedettség mértéke (lásd1.2. ábra és Függelék 1.2. táblázat). Igaz, az évtized végén ez még így is magasabb volt, mint az olyan területeken, mint a közbiztonság vagy a környezetvédelem, és különösen a munkalehetőségek, továbbá a lakáshoz jutás.
1.2. ábra
A magyar felnőtt lakosság elégedettsége különböző közfeladatokkal, 1990 és 2009 között (százfokú skálán)
Forrás: Oktatásügyi közvélemény-kutatások 1990 és 2009 között
A feltett kérdés: „Felsorolok Önnek néhány területet mindennapi életünkből. Kérem, értékelje mindegyiket úgy, mint az iskolában szokás, 1-től 5-ig aszerint, hogy mennyire elégedett vagy elégedetlen ezekkel ma Magyarországon! Az 1-es jelenti azt, hogy nagyon elégedetlen, az 5-ös pedig azt, hogy nagyon elégedett.”
Megjegyzések: (1) A 2009-es adatfelvétel során külön kérdés jelent meg a köz- és a felsőoktatásra. Az itt látható adat a két mutató átlaga. Érdemes megemlíteni, hogy a kettő között igen nagy eltérés volt: míg a közoktatás esetében a mutató értéke 61 volt, addig a felsőoktatásé csak 53. (2) Az ötfokú skála értékeit 0–100 tartományra transzformáltuk.
Az évtized egészének mérlegét megvonva azt mondhatjuk, hogy a jelentős fejlesztési beavatkozások, a korábban soha nem látott nagyságrendű fejlesztési célú források megjelenése csak szerény javulást eredményezett, és a társadalom többsége még ezt sem érzékelte. A rendszer olyan alapvető belső problémáit tekintve, mint a rossz költséghatékonyság, az elaprózott és nem eléggé szakszerű irányítás vagy a pedagógusmunka megbecsülésének hiánya, nem volt érzékelhető javulás, és az ambiciózus fejlesztési beavatkozások gyakran csak a változásokkal szembeni ellenérzéseket erősítették. Az egyik legsúlyosabb probléma, a roma kisebbség társadalmi integrációja megoldásában lényegében nem sikerült előrébb lépni.
Ezzel együtt, az évtized során számos olyan pedagógiai innováció zajlott, amelyek jelentős mértékben modernizálták a magyar közoktatást. Iskolák százaiban módosult a pedagógiai kultúra, és honosodtak meg a modern, tanulócentrikus pedagógiai megközelítések. Olyan, nemzetközi összehasonlításban is figyelemre méltó visszajelző rendszer jött létre, amely lehetővé teszi valamennyi alulteljesítő iskola azonosítását, megteremtve ezzel a célzott fejlesztő beavatkozások elvi lehetőségét. Szinte minden iskolában létrejöttek a modern információs és kommunikációs technológia alkalmazásának technikai feltételei, és az iskolák egy részében megkezdődött beépülésük a tanítási folyamatba. A modernizációs beavatkozások egy része ugyanakkor – részben ezek túlzottan gyors, túlságosan a jogi kényszer alkalmazására hagyatkozó, azaz nem eléggé a humán feltételek fejlesztésére és az ezek függvényében történő fokozatos elterjesztésre épülő bevezetése miatt – ellenhatásokat is kiváltott, azaz bizonyos szakmai és társadalmi csoportokban a modernizációval és a változásokkal szembeni ellenérzéseket is keltett.
Lábjegyzetek
[1] Nemzeti Fejlesztési Terv – Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Program (Humánerőforrás-fejlesztés …, 2004).
[2] Új Magyarország Fejlesztési Terv – Társadalmi Megújulás Operatív Program (Társadalmi…, 2007).
[3] A Magyar Köztársaság Kormányának stratégiája az egész életen át tartó tanulásról (A Magyar Köztársaság Kormánya…, 2005).
[4] A 2000 és 2009 között készült stratégiai dokumentumok teljes körű áttekintését és részletes tartalmi elemzését adja Farkas A., 2009.
[5] A VII. Nevelésügyi Kongresszus ajánlásai.
[6] 2010. évi CXXXI. törvény a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről.
[7] Egy, a kompetenciafejlesztő programcsomagok fejlesztését és alkalmazását célzó fejlesztési beavatkozásról készült, 2007-ben publikált értékelő jelentés szerint például „a pedagógusok és a diákok visszajelzése egyértelműen pozitív, és nagyfokú elkötelezettséget mutat az oktatás tartalmi korszerűsítése irányába” (A HEFOP 3.1..., 2007).
[8] Lásd Sulinet eTanulás Módszertani és Kompetencia Központ.
[9] Az Állami Számvevőszék egy 2008. évi jelentése szerint például „az önkormányzatok összes központi költségvetési támogatása 2004-ről 2006-ra 485 781,7 M Ft-ról 485 185,6 M Ft-ra változott, ami folyó áron 0,1%-os, változatlan áron 7,2%-os csökkenést jelentett” (Jelentés az Oktatási…, 2008).
[10] Lásd például Báthory Zoltán elemzéseit az iskolai kezdőszakasz hossza és a PISA-eredmények közötti összefüggésekről (Báthory, 2002), illetve azokat az elemzéseket, amelyek a lengyel szerkezeti reformnak a PISA-eredmények látványos javulásában játszott szerepét elemzik (PISA 2006..., 2007).
